乡村市场与产权规章制度 .docx

乡村市场与产权制度
sp;三、徒有虚名的集体，残缺不全的产权，内在冲突的村治
土地首先是最重要的农业生产资料，而农村土地一向号称集体所有。所以本节我们重点讨论集体土地问题。周其仁指出：“集体公有制既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排”。这种制度“同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性，其要害是国家行为造成的严重产权残缺”［4］。概而言之，农村集体产权问题有三个层面：一是对外，“集体”与政府、市场的关系；二是从对内，从“集体”内部、农民个人的角度；三是所谓的“集体经济组织”与“村委会”或者乡村社区的关系。
3.1第一个层面的问题，集体土地不能自由进入市场，其产权就不完整。
按照《土地管理法》第二条，“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，而“全民所有，即国家所有”。也就是说，只存在上述两种合法的“所有制形式”。该法第八条规定，“城市市区的土地属于国家所有。农村和城XX县区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。也就是说，农村土地，基本都是集体所有。这个集体的概念，纵使仍然有些不着边际，至少要比抽象空泛的“全民”稍可捉摸。从表面上看，农民之于土地的权利似乎更为直接一些，至少“中介层次”大为减少，理论上无需通过国家各级政府作为代理人。
但是，《土地管理法》第二条又规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”。这句话暗藏玄机在于，土地（所有权）不得买卖和转让，国有土地固然不准，集体土地亦然。表面上看，这种规定就算不合理，似乎还公平，其实不然。国有土地实行使用权与所有权分离以后，其使用权进入市场自由流转，已经使得所有权高度抽象化乃至在相当的程度上没有交易的必要了，如果要出售国有土地（所有权），那除非卖给外国，如沙俄将阿拉斯加卖给美国，显然这是另外一回事了。而集体土地使用权的转让还有种种限制，如该法第六十三条，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，还有其他种种以“耕地保护”为由的措施也严重限制了集体土地的使用权及其流转。这样的集体土地，其产权大可疑问。产权是一个集合，是一系列权利束，在动态中体现自身的存在。从根本上说，不能交易或交易受限的产权，只会使当事人坐失本来可得的市场剩余，因而并不是完全的产权，更难转化为资本［5］。
与《土地管理法》第二条遥相呼应，该法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，所指的“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这句话也是貌似有理，实际的潜台词仍然是农村“集体土地”不能直接进入市场，但是隐含规定，可先“收归国有”，然后再行出让。那么如何收归国有呢，《土地管理法》第二条已经声称“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，这当然无可非议，但是问题在于，在国家与“农民集体”的土地关系上，这部法律根本排除了征用以外其他途径。现实中更经常采用的是这句话的“逆命题”：只要征用集体土地，那当然是国家为了公共利益的需要。［6］
真正的公共需要固然也有，毕竟少有，大量存在的是商业化开发。而征用是一种强制关系［7］，其补偿不仅有限，更重要的是，从根本上说，征用补偿的决定缺乏市场基础，全无讨价还价的余地，因而不可能合乎经济效率。如《土地管理法》第四十七条规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”，这也不符合最起码的经济常理，即，资产的价值取决于其未来收益的折现，而非历史成本或曾经的用途。实际上，该法的补偿规定的主旨是限制性的，如耕地补偿大致按“年产值”的倍数，严格规定了最高限额。尽管该法第四十八条规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，可是这样的“意见”提不提、听不听，事已至此，有何必要。至于征用后出让的价格，必然提供了另外一个“寻租空间”，吸引官商勾结，即便如此，往往也要大为暴涨，这前后的差价，就被凭空拿走了。这对于农民是极大的不公，使之不仅无法分享经济发展、地价升值的成果，可能连基本的生计都成了问题。
《土地管理法》的上述规定，其初衷大约是，出于“国家财力”的考虑，尽可能控制工业和城市扩张中的用地成本，因而不惜片面牺牲农民的利益，这不仅削弱了政府当局应有的超脱性和公正性，而且还没有摆脱计划经济的思维定势。不难想见，不容置疑的征用方式和低廉的地价必然进一步促使了土地包括耕地的滥用，从而与《土地管理法》的耕地保护的精神相背离，这恐怕是有关方面始料未及的。
其实，一个开发项目如果连市场化的地价都无法承受，那就本不该“上马”，或者需要另择地点。有人担心随着地价的上涨，农民将“为利所诱”，纷纷抛售土地包括耕地，于是“无农不稳”、大乱将至，此乃庸人自扰。因为按照经济常理，需求量必将随着价格呈反向变化，实际成交量并非供给方的一相情愿，而是另有一定约束的。何况随着地价的节节高升，只要稳定存在一个交易便利的市场，人们将并不急于卖出，甚至会产生待价而沽的心理。最后，既然用于建设的财力终归有限，地价就是“放开”，其上涨也终有止境，其回落也未尝不可能。总之，在微观上，市场地价这一试金石强于闭门造车的可行性论证；在宏观上，地价的市场化如同其他产品、要素价格的市场化一样，也将有力推动资源配置的不断优化。
3.2第二个层面的问题，也是一般意义上集体所有制的通病，限制了内部成员对其应有“份额”的权利，不利于产权流动、重组和治理结构的健全。
以上的分析，尚未考虑“集体”的内部结构。《土地管理法》第十四条则规定了，“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”。目前农村在事实上普遍采用的制度安排是：将本村或本村民小组的可分配土地总数，除以本村或本村民小组的享有合
法分地权利的人口总数，得到人均责任份地即责任田。每一个在当地合法出生或迁入的人，都有权分享与原有成员相等的土地使用权利。他们在土地数量、质量以及土地的税赋负担上也是均等的。每隔一个时期将重新划分土地，开始新一轮“承包”，增人的家庭就会无条件地增加若干份地的使用权；而减人（包括“农转非”）的家庭则会无补偿地减少份地。只有本村或本组的农民才能享有“均分土地”的权利，本村或本组必须无条件地分配给他们土地。这种土地使用权，对于承包农民来说，几乎是不能转让、出卖和抵押、出租的［8］。农民的人身依附于土地，如其自动放弃在“集体所有权”中的应有份额，将无法要求补偿，更不能变现。所以，不仅“集体产权”对外大可疑问，在其内部，对农民个人而言，其产权更是残缺不全的。
党国英指出。“近年农民信访中，约半数涉及土地承包权被侵犯问题”。“如果连一小块土地的财产权也得不到尊重，农民对这个社会还会有什么留恋［9］”。侵犯农民土地承包权的最普遍形式是不尊重土地承包关系，视承包合同为废纸一张，在有些地方可以根据村支书的一句话就片面中止土地承包关系。中央曾经承诺的土地承包十五年、三十年不变，但是许多地区普遍的是3－5年就调整一次。另外，政府或村委会时常缩小土地承包面积，随意扩大机动田，并对农民的使用权随意践踏。某些
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