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农业科技与三农政策讲稿
绪论农业科技与“三农”政策的理论基础
农业科技与“三农”政策理论建立于公共政策学理论与农业经济学理论基础之上。只有了解了公共政策的基本理论与农业经济学的基本理论才能更好的理解农业科技与“三农”政策。
第一节公共政策基本理论
一、政策的含义、本质与基本功能⑴政策的含义
政策是国家机关、政党及其它政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法等的总称。它包括行为措施与行为准则两方面。其主体是个人、家庭、企业、社会团体和政府机构。因此，一项具体政策的制定、执行和检查修正过程都是个人、家庭、企业、社会团体和政府机构相互作用的结果，但是政府行为在其中占据主导地位。
政策的制定建立在一定的信念、价值观和目标的基础之上，因此，要了解政策一定要清楚政策制定者的信念、价值观与其所要实现的目标。政策的构成包括政策背景、政策目标和政策措施。所谓政策背景是政策作用者的状况以及经济社会环境状况。也是指政策制定的依据。所谓政策目标是指政策发挥作用以后所达到的理想状态。而政策措施则是指政府所采取的如何把其认为不合理的现状改变成理想状况的一系列措施。分析任何一项政策都必须从这三方面入手。⑵政策的本质
政策的制定、执行及其结果都是为了解决政策问题、调整社会利益关系。政策的本质集中体现在三个方面：第一，政策集中反映和体现了统治阶级的意志和愿望。这是政策制定者信念与价值观的反映。在阶级社会，政策是统治集团实现本阶级利益的工具。封建国家制定的政策必然是为地主阶级的利益服务的，资本主义国家制定的政策是为资产阶级的利益服务的，而社会主义国家制定的政策则是为人民服务的。所以说，阶级社会的政策从来都是为统治阶级服务的，政策具有鲜明的阶级属性。第二，政策是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。政策作为分配或调整各种利益关系的工具和手段，是各种利益关系的调节器。同时，政策作为国家及政府行为，既可以推动社会经济发展也可以阻碍社会经济发展。
（3）政策的基本功能
所谓政策的基本功能，简单说就是政策所能发挥的功效和作用，它通过政策的地位、结构和作用表现出来。
政策的基本功能包括。导向功能、控制功能、协调功能和象征功能。
所谓政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝向政策制定者所期望的方向发展。政策导向功能所包含的一项重要内容是规定目标、确定方向。政策导向功能的另一项重要内容是教育指导、统一认识、协调行动、因势利导。如“让一部分
人先富起来，最终实现共同富裕”的政策。
政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。它是政策制定者通过对政策所希望发生事情的鼓励，对不希望发生事情的惩罚体现出来的。但是，要特别注意对“度”的把握。如“计划生育”政策。
政策的协调功能。在国家的管理活动中，各个组成部分之间的关系需要协调，以保证国家社会生活的和谐。显然，这些性质各异，错综复杂的关系是不能靠长官意志或个人权威来协调的，而必须依靠政策协调。如中国共产党与民主党派“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的政策。
最后是象征功能。
二、政策的分类
按照不同标准和依据，人们可以对政策进行如下划分。首先，可以把政策划分为元政策、总政策、基本政策和具体政策。
元政策是用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称，它是政策的政策。元政策的基本功能是指导人们正确地制定、执行、评估、分析公共政策。它主要研究公共政策的指导思想、价值标准、行为准则、程序步骤、方式方法等。在我国也是指经过实践检验的指导我国社会经济发展的各种理论如毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观。总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性、决定社会发
展基本方向的政策。如社会主义初级阶段的基本路线就是总政策。
基本政策是仅次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策。它通常是对关系国家全局利益的某一领域、某一方面的工作所规定的主要目标和任务。改革开放政策就是我国的一项基本国策。具体政策是实现基本国策的手段，或者说是基本政策的具体规定。它是为落实基本政策而制定的具体实施细则。如我国实施积极的财政政策以应对全球性经济危机对我国经济社会发展的影响。
其次，政策还可以分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策。
第三，政策还可以分为经济政策、政治政策、社会政策和文化政策。
三、政策科学的诞生
政策科学（policyscience）是人类为达到理想结果，运用知识和创造力，优化政策制定系统以制定出更好政策的—门学问。其主要部分称为政策分析，是指对政策的调研、制订、分析、筛选、实施和评价的全过程进行研究的方法。政策分析的核心问题是对备选政策的效果、本质及其产生原因进行分析。它是在运筹学和系统分析的基础上发展起来的。运筹学和系统分析侧重于对系统进行定量分析，政策分析则侧重于对问题的性质进行分析，从而
发现新的政策方案和解决途径。最早提出“政策科学”概念的是美国学者拉斯韦尔（h.lesswell）。1951年美国著名政治学家拉斯韦尔与勒恩（d.lerner）合著的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一书的出版标志着政策科学的诞生。莱斯韦尔也因此成为政策分析的奠基人。
《政策科学》一书出版后，并未引起应有的重视。直到60年代末，由于各种复杂的社会问题不断出现，暴露出系统分析方法的局限性，政策分析才开始受到重视。1969年莱斯韦尔组织领导了世界上第一个政策科学研究小组。60年代末到70年代初美国兰德公司的j.德热主编了一套政策科学丛书，有人称之为政策科学三部曲，即《重新审查公共政策的制订过程》（1968）、《政策科学探索》（1971）、《关于政策科学的设想》（1971）。70年代初美国社会学家奎德主编的《政策科学》杂志正式创刊。政策科学的奠基人莱斯韦尔也发表新著《二十年之后》，对政策分析作了深入的探讨。1980年美国社会学家s.尼格尔主编的《政策研究手册》一书正式出版，1983年尼格尔主编的《政策科学百科全书》正式出版，标志着政策分析这一学科已渐趋成熟。80年代以来美国兰德公司正式培养政策分析博士研究生，社会上开始出现政策分析家。1985年美国设立莱斯韦尔奖，授予对政策分析作出重要贡献的学者。现在国际上已公开出版了5种政策分析方面的杂志，即《政策分析》、《政策科学》、《公共政策》、《公共利益》、《政策研究杂志》。这些政策分析方面杂志的面世推动
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维护农民合法权益，为破解长期困绕我国经济社会发展的“三农”问题寻找突破口。
一、以科学发展观为指导推进“三农”政策创新的必要性2002年，XX省XX县区棋盘乡党委书记李昌平给总理的信充分反映了当时“三农”的实际情况。
1、农民收入差距不断拉大使这一时期党的“三农”政策面临严重考验
自1997年以来，我国农业经济发展进入新阶段，农民收入平均增长幅度连年下降，农民人均纯收入从1997年2090.13元增加到2000年的2253.4元。四年间农民人均纯收入实际增幅分别为4.6%、4.3%、3.8%和2%。2001年虽然有所回升，但也仅4%多一点，且纯务农农民收入连年呈负增长，这对我们来说是一个严峻的考验。应当引起全社会广泛关注。而且，改革开放以来，农民自身收入差距也在不断拉大，不认真解决主要问题，中国农村不仅不会实现全面小康社会，还会出现贫富两极分化。当前，国际上衡量收入差距拉大的指标是基尼系数。我国农民收入的基尼系数已经到了不得不引起全国上下高度重视的地步。据统计，1978年，我国农民基尼系数为0.21。1995年，我国农民基尼系数已上升为0.392，2000年又进一步上升为0.426。由此可见，我国农民收入基尼系数已呈不断扩大之势，而一般认为，基尼系数在0.3—0.4之间者，其收入差距比较合理；0.4——0.5之间
为居民收入差距过大，0.6被定为警界限。西方国家基尼系数一般都在0.3——0.4之间，我国农民基尼系数已达0.429，这说明我国农民收入差距过大，应引起党和国家高度重视。关于这一点，通过库茨涅次比率也可以说明。库茨涅次比率是指一定百分比（如10%、20%等）的高收入人口所拥有的整个收入的份额，与一定百分比的多收入人口（如20%、40%等）的整个收入的份额之比。一般地说，针对特定百分比的高收入人口与特定百分比的低收入人口的库茨涅次比率越大，表示人们的收入差距水平和不平等程度就越大。而比较1986——1999年各占20%的高收入组与低收入组农户所拥有的总收入份额的比较可以发现，虽然低收入组与高收入组家庭人均纯收入都在增长，但是它们在总收入中所占比重的趋势是不一样的。1986年，低收入组家庭人均纯收入为213.56元，占总收入的6.72%。同年，高收入组家庭人均纯收入为1412.82元，占总收入的44.43%。而到1999年，低收入组家庭人均纯收入为634.24元，占总收入的5.05%，在总收入中所占份额呈下降趋势。高收入组家庭人均纯收入占占的5.05%，在总收入中所占份额呈下降趋势。高收入组家庭人均纯收入占占总收入的份额却由1986年的44.43%上升为1999年的48.89%，在总收入中所占份额呈上升趋势。由此看出，农民收入库茨涅次比率也呈不断扩大之势，农民收入差距水平和不平等程度都在扩大。不仅如此，占农村人口60%的低收入组、次低收入组、中等收入组人口的收入占总收入的比重也在不断缩小，从1986年的33.93%下降到1999
年的29.85%。这说明，我国农民收入不仅在绝对收入差距上不断扩大，而且，占农村人口60%的农民在总收入中所占份额也呈下降趋势。这也说明农民收入差距在不断扩大。这势必影响全面建设农村小康社会。改革开放以来，我国农民自身收入差距在不断拉大，不高度重视这个问题，必然影响农村政治稳定。当前，国际上衡量收入差距拉大的指标是基尼系数。我国农民收入的基尼系数已经到了不得不引起全国上下高度重视的地步。据统计，1978年，我国农民基尼系数为0.21。1995年，我国农民基尼系数已上升为0.392，2000年又进一步上升为0.426。由此可见，我国农民收入基尼系数已呈不断扩大之势，而一般认为，基尼系数在0.3——0.4之间者，其收入差距比较合理；0.4——0.5之间为居民收入差距过大，0.6被定为警界限。西方国家基尼系数一般都在0.3——0.4之间，我国农民基尼系数已达0.429，这说明我国农民收入差距过大，应引起党和国家高度重视。关于这一点，通过库茨涅次比率也可以说明。库茨涅次比率是指一定百分比（如10%、20%等）的高收入人口所拥有的整个收入的份额，与一定百分比的多收入人口（如20%、40%等）的整个收入的份额之比。一般地说，针对特定百分比的高收入人口与特定百分比的低收入人口的库茨涅次比率越大，表示人们的收入差距水平和不平等程度就越大。而比较1986——1999年各占20%的高收入组与低收入组农户所拥有的收入份额的比较可以发现，虽然低收入组与高收入组家庭人均纯收入都在增长，但是它们在总收入中所占比重
的趋势是不一样的。1986年，低收入组家庭人均纯收入为213.56元，占总收入的6.72%。同年，高收入组家庭人均纯收入为1412.82元，占总收入的44.43%。而到1999年，低收入组家庭人均纯收入为634.24元，占总收入的5.05%，在总收入中所占份额呈下降趋势。高收入组家庭人均纯收入占占总收入的份额却由1986年的44.43%上升为1999年的48.89%，在总收入中所占份额呈上升趋势。由此看出，农民收入库茨涅次比率也呈不断扩大之势，农民收入差距水平和不平等程度都在扩大。不仅如此，占农村人口60%的低收入组、次低收入组、中等收入组人口的收入占总收入的比重也在不断缩小，从1986年的33.93%下降到1999年的29.85%。这说明，我国农民收入不仅在绝对收入差距上不断扩大，而且，占农村人口60%的农民在总收入中所占份额也呈下降趋势。这也说明农民收入差距在不断扩大。这势必影响全面建设农村小康社会。
2、粮食产量不断下降也使这一时期党的“三农”政策面临严重考验
3、农村群体性事件不断爆发更使这一时期党的“三农”政策面临严重考验
二、以科学发展观为指导推进“三农”政策创新的新思路
以胡锦涛同志为核心的中央新一代领导集体在深刻认识我国
社会主义初级阶段基本国情的基础上，在深刻分析我国进入新世纪新
阶段基本特征的基础上，在深刻把握当代世界发展趋势和汲取其发展理念的基础上，提出了指引我国现阶段社会经济发展的新的指导思想——科学发展观。这是中国共产党继毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想之后的又一重要理论创新，必将对我国社会经济发展产生重要影响。
新思路是工业反哺农业，城市带动乡村，实现城乡经济社会
发展一体化。十七大报告指出。“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化格局。”
1、
第二章“三农”政策基本理论
第一节“三农”政策的内涵及其演变
一、“三农”政策的内涵
“三农”政策是由农业政策、农村政策和农民政策组成。所谓农业政策是政府为了实现一定的社会、经济及农业发展目标，对农业发展过程中的重要方面及环节所采取的一系列有计划的措施和行动的总称。农业政策的主要目标是保持农业生产的稳定增长。为了实现这一目标，各国政府通常在农业生产结构、农业组织形式、农业资源配置以及生产要素和产品流通等领域制定一系列相互联系的政策，以引导市场中各行为主体做出符合总体利益的决策，并且保障最终目
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标的实现。
所谓农村政策则包括农村经济发展政策，农村社会发展政策，农村基层政权建设政策，农村基础设施建设政策，农村教育政策，农村社会保障政策等。
农民政策包括农民收入政策，农民身份政策，农民合法权益保障政策等。
二、我国“三农”政策演变（参考新中国50年“三农”政策演变综述）（毛泽东三农政策、邓小平三农政策、江泽民三农政策）
2002年10月，党的十六大报告提出，“我国要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”，并且提出了“统筹城乡经济社会发展”这一重大的战略指导思想。自十六大召开以来，党中心、国务院始终把解决好“三农”问题作为全党、全国工作的重中之重，连续制定了7个指导农村改革与发展的“中央一号文件”，围绕“多予少取放活”的6字方针，出台了一系列更直接、更有力、更有效的惠农政策措施，使我国农业和农村发展形势得到了初步好转。特别是从2003年开始到2005年底，全国各地在进一步总结经验、完善政策的基础上，积极推进农村税费改革试点工作，大多省份取消了农业税和“三提五统”。从2006年1月1日起，中国农民彻底离别延续了2600多年的“皇粮国税”，标志着我国“以农养政”时代的终结和“工业反哺农业，城市支持乡村”时代的到来。温家宝总理发表署名文章指出，“农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是全面开展以乡镇机构、农村义务教育XX县区乡财政治理体制改革为主要内容的综合改革阶段。”2006年中央农业与农村政策的核心关键词可以概括为：新农村建设、农民工问题、农业税条例、农民专业合作社法。
三、市场经济条件下“三农”政策形成的逻辑起点
随着我国社会主义市场经济体制的形成，市场经济作为经济发展的手段之一已成为人们的共识。然而，市场经济本
身的缺陷也日益显现出来。主要表现为。⑴市场机制本身不能解决社会目标问题。市场经济追求的首要目标是各决策主体自身的效率，也可以说是其自身资源的最优配置。但是它并不能与社会目标自动一致，相反，有时候会造成对社会公正的严重损害。因此需要政府制定政策加以弥补。⑵市场经济无法承担公共职能。所谓公共职能是由国防、教育、基础设施、环境保护等公共产品承担的。这些公共产品具有“外部性”特征，它们是私人部门不愿意或不能提供的。因此单靠市场机制的调节不能保证它们有足够的供应，需要发挥政府的经济和行政功能填平市场缺口。⑶市场经济的调节具有一定的盲目性。甚至出现无政府状态，造成社会经济不稳定。因此，为了弥补市场缺陷，就需要政府制定必要的政策加以补救。而政策的基本作用就是补救经济生活中这种现实的失灵或可能出现的失灵，弥补市场机制的缺陷。这就成为市场经济条件下政策形成的逻辑起点。
第二节“三农”政策问题的基本理论
确定政策问题是政策制定的起点，“三农”政策的认定首先也是要确定“三农”政策问题。
一、“三农”政策问题的内涵在我国经济社会发展过程中，“三农”问题始终是社会广泛关注，影响面很大的问题，但是，并不是所有的“三农”问题都可以成为“三农”政策问题。所谓“三农”政策问题是指由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为加以解决的一些特定问题。是一些通过公共行为可能追求得到的需求、价值或改进的机会。因此，只有那些关系到“三农”全局的关键性的大问题和在某一领域、某一方面起决定性作用的问题才能成为“三农”政策问题。
二、“三农”政策问题的基本特征1、“三农”政策问题是一种社会客观存在的现象。任何主观想像的问题都不构成“三农”政策问题，只有当人们对“三农”的期望与社会现实出现偏差，并严重影响社会经济发展才能成为“三农”政策问题。因此，没有现实问题的存
在，就没有政策问题的产生。
2、“三农”政策问题能够为多数人察觉、认同并受其影响。客观存在的问题如果不为人们所察觉、认同，就不能成为“三农”政策问题。因为政策问题是影响全局并被人们广泛关注的问题，这样政府投入大量人力、物力、财力解决问题才有价值。
3、“三农”政策问题是必须由政府解决的现实问题。如果某些“三农”问题不通过政府也能解决，就不构成“三农”政策问题，只有人们认为某些“三农”问题到了非解决不可的地步，而且认为只有政府才能解决，那么，从政府角度来说，就形成了明显的政策需要，必须制定并实施某一政策来解决这一问题。
三、“三农”政策问题的认定与发现途径
“三农”政策问题的认定是一个极其复杂的过程，受多种因素影响。一般认为，影响“三农”政策问题认定的因素主要集中在诸如利益集团、政党、民意机关、政治领袖、选举、危机或特殊事件以及大众传播媒介等方面。政策认定过程一般包括问题觉察、问题界定和问题陈述三个即独立又联系的阶段。
而政府发现“三农”政策问题的途径通常包括。⑴执政党和政府领导人凭其领导地位所掌握的信息，从大量农村经济社会问题中发现和抓住主要问题作为政策问题。⑵统计、计划、农业等政府职能部门的公务人员在执行“三农”政策过程中发现的一些“三农”政策问题。⑶高等院校的教学人员、科研机构和学术团体的科研人员在从事教学、科学研究过程中，可以确认某些重要的“三农”政策问题。⑷某些突发的重大事情、事变、天灾人祸也会成为政府立即要加以解决的“三农”政策问题。
四、当前我国的“三农”政策问题
进入21世纪，我国面临极为严峻的三农问题，党中央审时度势，及时把三农问题上升为优先考虑的政策问题，温家宝总理指出：\
第三节“三农”政策目标
一、“三农”政策目标的基本含义
“三农”政策目标是指“三农”政策所要实现的一种期望状态或理想结果，它是在“三农”政策实施前就以理性概念产生于政策制定人员的头脑中，可以用文字、数字、符号等表示的主观意志。
在我国，“三农”政策目标包括。第一、农业政策目标。包括发展农业生产力、实现农产品安全供给、稳定农产品价格。第二、农村经济社会目标。提高农村社会福利水平、改善农村环境、促进农村经济社会发展等。第三，农民政策目标。增加或稳定农民收入。
2008年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“到2020年，农村改革发展的基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一翻，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本
形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。”
二、确定“三农”政策目标的原则
⒈确保“三农”政策目标具有经济和社会效益。“三农”政策的出台应该既具有经济效益又具有社会效益，不仅能解决现实问题，也能为“三农”长远问题的解决奠定基础。这样的政策目标才具有社会基础。
⒉确保“三农”政策目标的可行性和合理性。“三农”政策目标的确定一定要从实际出发，根据可以实施的“三农”政策措施制订相应的政策目标，确保政策目标得以实现。
⒊要保持“三农”政策目标的相对稳定性。“三农”政策目标在实践中发挥着引导作用，一般情况下不要轻易改动，至少要保持目标的长期稳定。
⒋要保持“三农”政策目标的适当弹性。由于人们不可能把今后发生的情况全部预测到，因此，制定“三农”政策目标的时候要留有余地，保持适当弹性。
三、确定“三农”政策目标的基本思路
1、固定目标法。即根据实际需要确定“三农”政策目标的方法。其要点是首先以经济发展战略目标或更高层次的政策目标为依据，借助于比较分析，演绎出“三农”政策目标，然后将目标固定，在据以寻求实现这一目标的政策手段或措施。
2、引伸目标法。即根据实际可能来确定“三农”政策目标的方法。其要点是首先以可能投入的政策手段、措施为依据，借助于综合分析，归纳出可能实现的“三农”政策目标的空间，然后从这一政策目标空间出发，引伸出具体的“三农”政策目标。
第四节“三农”政策手段与方案设计一、“三农”政策手段的含义及其类型
“三农”政策手段是实现“三农”政策目标的具体措施。为了实现“三农”政策目标往往要运用多种政策措施并对此进行适当的组合，从而形成“三农”政策手段体系。
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“三农”政策手段的类型有。⒈经济手段。如财政政策、货币政策等。⒉行政管制手段，如生产管制、价格管制和信用管制等手段。⒊法制手段，即国家依靠法权的强制力量来保障“三农”政策目标实现的法律活动。
二、主要“三农”政策手段
“三农”政策手段是实现其政策目标的基本条件，没有适当的政策手段，再好的政策目标也无法实现。由于农业政策目标基本可以划分为价格与收入政策目标和区域与结构政策目标，因此，“三农”政策手段包括：
⒈经济手段
⑴价格与收入政策手段
农民收入增加与否在小康社会主要由市场价格决定，但是政府的市场干预政策手段在其中也起重要作用。这类政策手段可以细分为限制农产品的国内市场供应和刺激农产品需求增加的政策手段。市场上限制农产品供应的政策手段有：①对限制进口农产品征收特别关税。使其以不低于一定的最低价价格进入一国国内市场，这样可以避免国际农产品市场价格波动对国内农产品市场的价格冲击。②通过进口许可证的限制实行进口定额管理或在国外价格低于参考价格时通过禁止进口来实行进口数量限制。③通过提高环保要求，加强动植物检疫等非关税壁垒措施来限制进口。④通过制定农场生产定额、耕地休闲、职业培训等优惠政策对国内供给进行直接控制。这些直接控制措施必须与进口限制措施相吻合并配合使用才有价值。
刺激农产品需求增加的政策手段包括。①通过出口补贴制度鼓励农产品出口;②通过消补贴的方式增加一些农产品的国内销售量；③政府的购买代理商以保护价收购农产品。
（2）补贴制度。主要的补贴形式有三种。①对生产者的价格补贴制度；根据这种补贴制度，生产者将得到制定农产品保护价与市场价之间差额的政府补贴；②对耕种面积和饲养的牲畜数量的补贴。这种补贴不是按照提供的农产品数量而是根据农业投入的规模核定发放；③对农场和农场主的补贴。这种补贴的基础是农产的规模和市场上的收入的多
少。
2、农业发展政策或结构政策手段。农业发展政策或结构政策手段主要侧重于通告农业生产率以增加农民收入。促进农业技术发展的政策和措施是农业结构政策手段一方面的内容，政府所承担的在农业科研、推广、教育方面所从事的活动就是其具体体现。
而改善生产要素在农业部门内部和在农业部门及其他产业部门之间配置效率的政策和措施则是结构政策手段另一方面的内容。这类政策手段主要包括：①土地整合和土地利用项目方面的政策，这方面政策试图通过土地开发和改良，使农业生产过程能够采用现代耕种技术、改善农业基础设施、使农业生产条件现代化；②对终止农场经营的农产给与优惠补偿的农业重组政策。这一政策使得土地使用权得以集中，农场规模得以扩大，提高了农业生产组织结构的适应性。
表：发达国家常用的农业政策工具政策工具、手段政策类型政策工具、手段直接收入支持机器购置补贴差额转移支付营销开发项目收入减灾转移支付营销支持存储补贴政策转产转移支付分级监控服务生产者赋税运输补贴基础设施干预价格出口补贴进口关税双轨价格政策国内价格控制非关税壁垒国家收购定额管理支持研究与推广农场建设补贴灌溉项目补贴农场重组补贴区域支持国家或省级项目乡村风光和自然保护规划价格干预投入支持
可变投入补贴农业信用补贴农业保险补贴灌溉系统补贴其他经济政策汇率政策税收政策一般运输补贴⒉行政手段，如生产管制、价格管制和信用管制等手段。
3.法律手段，即国家依靠法权的强制力量来保障“三农”政策目标实现的法律活动。
三、“三农”政策方案设计
农业政策方案设计，就是在农业政策目标既定的条件下，寻求与组合可达到目标的农业政策措施和手段。农业政策的制定关键就是在于选择，因此，可供选择的政策方案就不能太少，否则就不能进行正确抉择。
在考虑提出备选政策方案时，需要注意以下几点。①所拟定的全部备择方案应该尽可能地把所有方案都包括进去，因为有时遗漏的方案正式追求的最佳方案；②不同方案之间必须相互排斥，否则即可综合成同一方案而无所谓选择；③拟定方案时必须充分考虑到多方面的因素。
（一）农业政策方案设计的参与者
一般来说，农业政策方案设计参与者可以划分为政府系统内部和外部两部分：
1、政府系统内部的农业政策方案设计人员。政府的农业这个测方案设计大都出自系统内部。随着农业经济问题的日益复杂，农业政策方案的设计难度也日益增加，仅仅依靠少数政治精英来设计农业政策方案已经不能满足需要了。广泛动员政府系统内部的人力资源和成立专门的工作班子来参与政策方案的设计，自然地提上了议事日程。政府内部的政策设计人员依靠其特殊的信息渠道和便利的工作条件，在整个农业政策方案设计过程中发挥着重要作用。但是由于他们隶属于政府系统，在方案设计时带有浓厚的政府色彩，缺乏独立性，难以公正、客观地反映农业政策问题。
2、政府系统外部的农业政策设计人员。大学、科研单位的教学研究人员在从事政策设计时，独立性较强，不受行政命令的约束，可根据自身的专业特长来进行农业政策的研究制定。但是他们受到政策信息资源少的限制，如果方案设计者的想法与政府的意图不一致，就难以从政府部门获得制定政策所需要的相关信息资料。
因此，在进行农业侦测方案设计时，要注意吸收政府内外两方面的人员参加，发挥各自的优势，保证能够设计出高质量的政策方案。
（二）农业政策方案设计的主要方法
1、渐进式的农业方案设计。这种方法是在进行政策方案设计时，以当时社会上共有的价值取向为基础，调整因时间改变所产生的差异，进行逐渐、连续、补修性的设计，一般是在对原来的政策方案进行修改时使用。其优点在于对社会所产生的震动较小，能够适应有关各方面的利益需要，并能够稳步实现所选定的农业政策目标；不足之处在于达到最终目标所需要的时间较长，在处理冲突较大的问题时缺乏突破。
2、延伸式的农业政策方案设计。这种方法是在原来的农业政策方案基础上，通过类推和引申等方式来进行方案设计。它分为两种情况：一是新的农业政策方案与旧的农业政策方案属于同一政策范畴，如从社会福利政策延伸到农民退休后的福利政策、贫困地区的福利政策；二是两种政策方案不属于同一范畴，但基本概念可以从旧政策方案中类推、引申、比较而得到，如农村的人口控制政策的基本思想就来源于社会发展的政策、经济发展政策和卫生教育政策等。
3、创新式农业政策方案设计
（三）农业政策方案的设计的步骤农业政策方案设计是一个动态的过程，要经历设想、分析、初选、评定、淘汰等环节，一般可以分为以下两个步骤：第一步，农业政策方案的初步设计。初步设计阶段主要完成农业政策方案的轮廓构想，这是制定政策方案的关键一步。这一阶段的工作主要包括两方面的内容：一是为实现
既定的政策目标，确定大致可提出多少不同的政策方案；二是，各方案的轮廓要勾画出来。工作的重点首先是保证备择方案的全面性与多样性，要采用多种途径，尽可能多的把可以备择地方案提出来。第二步，精心设计阶段。在上以阶段提出的粗线条农业政策方案的基础上，按照所构想的方案轮廓，确定实现农业政策目标的具体途径、措施和手段，对方案后果进行初步估计，以确定各种备选方案的优劣，便于抉择。需要指出的是，设计方案的细节不等于制定详细的执行计划。政策作为一种行动的指导原则，不能“过细”，如果“过细”有可能脱离实际和限制基层的主动性和积极性，政策也难以奏效。当然也不能过于概括和抽象，否则在执行中就难以把握政策方向。
第三章反哺农业政策第一节反哺农业概述1、工业反哺农业的概念
反哺是一个仿生概念。这里借用反哺概念，显然是为了表明在长期接受农业哺育后，工业已“长成”，应该回报农业。工业反哺农业，是对新型工农关系和城乡关系的一种概括，是对“农业哺育工业”的升华转化。这里的工业和农业都是历史性的概括性概念，工业泛指非农业部门和城市，农业则涵盖“三农”。实行“工业反哺农业”，既是解决好“三农”问题的必然要求，也是落实科学发展观，促进整个国家经济社会发展的必然要
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