广西环江毛南族自治县平原农业综合开发项目的社会评价.docx

案例八 广西环江毛南族自治县平原农业综合开发项目的社会评价

环江毛南族自治县位于广西壮族自治区北部，地处云贵高原南部山区，是自治区48个山区县之一。全县总面积为683万亩，地貌结构特征为：五分山，四分丘，半分平地，半分水面、道路和村庄。现有耕地面积32.7万亩，其中水田25万亩，保水田12万亩。全县农业人口为27万人，人口素质低，农村人口80％以上是小学文化程度。全县农业经济很落后，农民生活很贫困。据1989年统计，全县尚有3.7万人尚未脱贫（贫困线标准为：人均年纯收入200元，人均年粮食400斤），部分已脱贫的农民，由于生产条件差、经济实力较弱，因而，收入很不稳定，他们仍在贫困线上挣扎。县财政入不敷出，每年尚需国家财政补贴500-700万元。环江毛南族自治县是广西壮族自治区和国务院开发办重点扶持的贫困县之一，每年接受的扶贫发展资金达300-400万元。
第一部分 项目的背景与内容
该平原地处环江县中部，海拔高500~900米，该地区全部为缓坡土山，宜农土地面积达1万亩，土壤深厚、肥沃疏松。从1958年开始，环江县在该地区建立了国营畜牧场，经营的品种有奶牛、军马等。由于经济与社会条件等因素的限制，该畜牧场经营的规模越来越小，到1988年，该场只有近30名职工，饲养不到100头菜牛。因此，环江县人民政府决定，利用扶贫发展资金和贴息贷款，对该地区进行综合开发。开发的目标（目的）有二：一是开垦该地区宜农荒地，安排本县大石山区贫困农户劳动力就业，缓解大石山区人多耕地少的矛盾，解决农民的温饱问题；二是通过本项目的开发，总结经验，作为今后全县异地开发的典范，为贫困地区脱贫致富摸索出一条路子。
既然平原地区的优势在于土地资源，那么，也只能开发种植业为主的项目。选择什么内容呢?经反复调查和研究，确定了项目的内容，那就是以种植三华李树为主，辅以种植粮食作物与其它经济作物并发展畜牧业。
种植粮食作物，可以解决迁移者的吃饭问题，经济作物可以争得一点收入，饲养家禽家畜一方面可以增加收入，另一方面也可以为种植业项目提供有机肥料。三华李项目则是开发区的主要经济收入。当然，从三华李树的种植到挂果需要三到四年的时间。但正因为上述各项目周期的长短结合，以短养长，整个开发项目就能顺利实施并获得成功。
第二部分 项目的社会影响评价
从自然条件来说，无论是土壤结构和土质，还是气温和雨水，都很适宜该开发项目。从产品的市场来说，也不会有什么问题。值得进一步研究的是项目所处的社会环境及其制约项目的社会因素，这些社会因素包括：迁移对象及其经济现状、移民措施、移民安置措施、投资方式及迁移对象的传统观念与文化等因素。1988年底，以该县经济开发办公室和县畜牧水产局等单位为主，组成了项目社会影响评价小组，并提出了以下一些问题：
（1）项目的目标能否被农民理解?如何做宣传工作?怎样取信于农民?
（2）由于大石山区处于封闭状态，农民的思想很保守，怎样改变农民的传统习惯与观念?
（3）项目需要的资金是否有保障?农民承担开发的经济能力有多大?
（4）对迁移劳动力的年龄、文化素质作何规定?特困户占总迁移户数的比例多少?
（5）本地区土地所有权与经营权是否存在问题?能开发面积多大?
（6）开发后对原来的畜牧生产有何影响?怎样安置原有的职工?
（7）本地区所承受的移民压力为多大?每个劳动力分配多少土地面积适宜？
（8）种植三华李树的技术保障何在?农民是否需要特殊培训?如何进行培训工作?
（9）项目区的交通条件如何?怎样改进?
（10）移民对开垦土地的所有权形式与年限作何规定?
（11）如何安排移民起初几年的生活?怎样解决他们的住房、子女上学、就医问题?
（12）项目开发对当地的生态环境有什么影响?是否造成水土流失?
（13）项目区周围的农民对项目有何影响?
（14）项目对被迁移农民的石山地区经济发展有何影响?
（15）参与项目的农民收入状况将如何?国家与集体能从中获得多少利益?
（16）怎样回收贷款资金?回收贷款的形式与年限如何?
（17）项目对农民的心理、价值观念有何影响?
上述这些问题也是影响项目成功与否的重要原因，是关系到项目进程的制约因素，因而，项目社会影响评价小组对这些社会经济问题作了全面的调查研究，与此同时也提出了相应的解决办法与措施，所有的建议方法与措旅都得到了县政府的批准，并很快得到了实施。
项目社会影响评价小组首先着手的工作是确定项目开发的方案，他们先假定劳动力不成问题，而先研究开发区土地问题、移民数量、每个劳动力承包土地面积适宜量等问题。
该地区宜农土地达1万亩，开发前用途是国营畜牧场的牧场。畜牧场放牧的方式为半自由放牧半圈饲养，而且菜牛的数量只有近100头，据估算，这种放牧方式，每头牛所需牧场面积30亩左右，按100头放牧规模计算，则3000亩放牧面积即可。他们还注意到国营畜牧场的经营规模不可能再扩大，因为经济效益并不十分理想，很多牧场职工已不安心自己的工作。因此，在该地区划分出一定面积的土地进行开发已不成问题，不会影响原牧场的正常放牧，同时，原土地所有权归国家，在进行开发时，把土地分配给移民所有与经营不会受到什么阻碍因素。
考虑到资金实力、原畜牧业的正常生产及土质适宜性等方面、因素，确定了项目开发的总面积为2500亩左右，同时也确定了每个劳动力承包开发土地面积为10～15亩。他们认为：劳动力承包的开发土地面积太少则达不到较高的收入，仍然解决不了温饱，经营效益也不好，承包面积太多，也难于经营和管理。这样，本项目能承受的劳动力为200～250人。
原先已确定了本项目的开发内容是以种植三华李树为主，同时种植稻谷，红薯、黄豆等粮食作物与其它经济作物并饲养家畜家禽。这些开发内容有何技术保障呢?由于该县传统农业就是种植稻谷等作物并饲养家畜家禽，因而，无需对此进行特殊的技术服务与培训。对农民来说，唯一较为生疏的内容为种植三华李树。但项目社会影响评价小组也注意到了，三华李树适应性较强，管理也不须十分严格。同时，该县原来就有一个园艺场，可以向农民提供种植三华李树的经验和示范，这样技术服务问题也就不成为项目的制约因素了。
分析上述问题之后，接下来则是研究项目劳动力来源、结构、素质等问题。项目社会影响评价小组把目光首先投向了本县毛南族之乡的上南、下南和木论三个乡。这3个乡位于环江县的西部，海拔852～990米，是全县最穷的石山地区，从统计资料（1987年），可以了解这三个乡的基本情况和经济状况（见附表8-1）。
附表8-1 项目区部分地区基本情况和经济状况
名称
人口（人）
人均耕地（亩/人）
人均水亩（亩/人）
年人均收入（元）
上南乡
下南乡
木论乡
6678
20348
5592
0.9
1.1
1.2
0.05
0.59
0.38
193
219/196（1988年）
169
从附表8-1的统计资料中表明，这三个乡都没有稳定脱离贫困，人均耕地面积较少，水田面积更缺，人均年纯收入为全县人均纯收入的一半。从总体上来说，这三个乡由于海拔较高，气候很不稳定，风灾、雨灾、旱灾与冰雹频繁，大大影响了粮食产量与农民的收入。另外，该地区的交通很不发达，有些村还没有通公路，居住分散，这些因素都影响到本地区农业经济的发展。
在进行宏观分析的基础上，项目社会影响评价小组又对农户进行了典型抽样调查，有针对性地调查了居住在深山中的农民，发现这些农民绝大多数为特困户，人均耕地面积更少，人均纯收入在120元以下，人均年粮食不超过300斤(包括红薯、魔竽等产量)，这里的农民一般在4～7月断粮，靠国家返销和救济粮度日，并且，这些地方交通极不方便，生产用水与人畜饮水都很困难，因此，把这里的劳动力迁移出山显得十分必要，同时也有可能。于是，项目社会影响评价小组把项目所需的劳动力来源确定于这三个乡的深山地区。
由于本项目的目标就是要扶持贫困户，因而，他们作出了移民规定：侧重搬迁特困户，迁移的劳动力应是智力健全、身体健康、具备劳动体能和技能、年龄在18～50岁之间，且不限制每户迁移的劳动力和非劳动力的人数，搬迁时要求农户携带必要的粮食、农机具和日常生活用品，并坚持迁入迁出自愿的原则。
1989年春，移民初始时，农户报名并不踊跃，主要原因有二：一是农民的乡土观念较浓，祖祖辈辈都生活在自己的窝子里，尽管贫穷但已习惯了，对自己的那份土地有深厚的感情；二是对重新开垦土地，另起炉灶成功的信心不足，不少人持怀疑与观望的态度。经过各级政府干部反复宣传，有针对性地做发动工作，上南乡的40个农民作为第一批移民来到了平原开发区，但当他们看到眼前的一片荒地时心又凉了，当时就走了5人，第二天又走了7人，接连几天就全部离开了开发区。
为了增加政策的拉力，吸引农民加入项目，社会评价小组制定了优惠政策与措施的建议方案，并得到了县人民政府的批准。它们是：由政府统一组织荒地开发，政府预支全部直接生产性投资，如肥料、农药、果苗等费用；政府统一负责维修道路、灌溉设施等；每户补助400元钱修建土木结构住房；在开发期前三年，政府预付农户生活费，第一年为每人每月60元，第二、三年分别为50、40元；林果收入为四六分成，其中四成归集体，六成归农户自己；林下粮食和经济作物的收入全部归农户自己；免收农业生产税；农户开垦的荒地可以长期使用，子女可以继承。
由于全面地考虑了项目各制约因素，采取了相应的措旋，因而，移民和项目的工程进展十分顺利。1989年有39个农户迁移到项目区，其中有特困户33个，迁移的劳动力为56人，共73个人，当年开垦荒地l000亩，种三华李树635亩，约16500株；1990年冬，又有200个农户申请迁入项目区，最后批准了67户，其中56个特困户，劳动力人数为132个，加上非劳动人口总共为180人，开垦荒地1500亩，种三华李树660亩，约17400株。1991年又有14个特困户迁入了项目区。到目前为止，项目区共迁入130户，274人，204个劳动力，共开垦2500亩荒地，已种三华李树1530亩，开垦稻田250亩，每户都建起了一、二间土木结构的住房。基本完成了迁移与项目工程建设任务。附表8-2列示了项目的经济效益费用流量表.
附表8-2 项目经济效益费用流量表 单位：万元
项 目
建设与幼苗成长期
初产期
盛产期
1
2
3
4
5
6
7
8
9
支出
树苗
尿素
化肥
石灰
农药
农家肥
桐麸
科技与管理人员工资
劳动力机会成本
土地机会成本
建房（包括学校）
其它费用
小计

5.2
0.6
1.6
1.0
2.0
8.0
1.5
4

13.2
2
8
17
64.1

1.2
3.2
1.0
2.0
8.0
1.5
4

13.2
2

33.6
69.7

6.2
4.7
1.6
2.0
8.0
1.5
4

13.2
2

25.3
68.5

5.0
4.7
1.6
2.0
8.0
1.5
4

13.2
2

14
56

5.0
4.7
1.6
2.0
8.0
1.5
4

13.2
2

10
52

5.0
4.7
1.6
2.0
8.0
1.5
4

13.2
2

10
52

5.0
4.7
1.6
2.0
8.0
1.5
4

13.2
2

10
52

5.0
4.7
1.6
2.0
8.0
1.5
4

13.2
2

10
52

5.0
4.7
1.6
2.0
8.0
1.5
4

13.2
2

10
52
效益
0
0
0
19.5
45
84.5
104
104
104
净效益
-64.1
-69.7
-68.5
-36.5
-7
32.5
52
52
52
评价指标
经济内部收益率=9.3%
注：（1）为了计算方便，计算经济内部收益率只用三华李树的投入产出数据，这并不影响整个项目的评价结果。这是因为，果树项目内容为整个项目的主要内容，其它项目投入与产出对整个评价结果不敏感。（2）上表中所有投入与产出要素都用影子价格计算，其中劳动力机会成本为每 人每年464.25元，土地机会成本为每亩每年10元，李子影子价格为500元／吨。
第三部分 项目的社会效益评价
1．就业效果。该项目一个重要目标，就是要转移大石山区贫困农民，安排劳动力就业，因此，分析项目的就业效果很有必要。值得注意的是，该项目与其它农业项目有所不同。因为它是异地开发项目，所以，在分析就业效果时，一般侧重分析单位移民或单位劳动力迁移安置费用。安置费用包括两个方面：一是安置迁移者生活费用；二是维持劳动力正常生产费用。安置费用并不包括项目的全部费用和项目实施费用。
从1989～1990年，该项目共投入258800元安置费用，为了进一步改善人畜饮水问题，还需投资300000元购买和安装供水设施，这样，总安置费用达到558800元。单位移民安置费用计算如下：
移民安置费用=移民总费用/迁移人数=558800/274=2039（元/人）
劳动力就业费用=迁移总费用/迁移劳动力=558800/204=2739（元/人）
一般来说，农业项目单位移民安置费用为10000元左右，而该项目单位移民安置费用为每人2039元，仅为常规的1/5，因此，该项目就业效果（或称移民效果）较好。
2．分配效果。由于该项目既是农业开发项目，又是扶贫项目，且开发的条件比较差，故经济效益不算很好。从附表8-2中可以看到，该项目经济内部收益率仅为9.3％，而国家计委颁布的社会贴现率为12％（当时情况）。仅从经济效益角度来考察项目，可以说项目是不成功的。但是，该项目的目标是要增加贫困农民的收入，解决他们的温饱问题，所以，应当给农民收入加上一定的权数。如果取社会贴现率为is=7％，9.3％，l2％，可分别计算出国家、农民的净收益现值（见附表8-3）。
附表8-3 在不同社会折现率情况下国家与农民的净收益现值
项 目
贴现率
7% 9.3% 12%
国家
农民
-47.4 -57.5 -68.4
85 57.5 34.4
合计（整个项目）
37.6 0 -34.0
可以看出，当社会贴现率为12％，只有当再分配额外权数为1时，即将农民收入的重要性加倍，把34.4万元净现值看成68.8万元时，才能保证项目经济净现值大于0。
3．农民收入。提高贫困农民收入是该项目的一个重要出发点。在分析农民收入的变化状况时，我们可以把未迁移农民的收入与迁移农民的收入进行对比分析(见附表8-4)。值得说明的是，下面的收入对照表中的各乡收入量为全乡的平均数，尽管不能十分准确地反映参加项目者的原状，但这样做可以简化工作量，同时也能从总体上反映农民收入变化情况。
附表8-4 项目区内增量情况 单位：元
年份
乡别
1987
1988
1989
1990
1995
上南乡
下南乡
木论乡
项目区
193
219
169
265
196
187
252
265
215
280
268
206
351
350
390
300
851
注：1995年值为预测值。
从附表8-4中可以看出，项目区农民年纯收入的增量大于移民原居住区农市收入，如果取1995年的值为项目整个生命期的标准值，就可以计算出项目的人均年净增量指标值。
人均年净产值增量=851-（350+390+300/3）=504（元）
就人均年净产值增量为504元而言，该项目实现了其增加农民收入的目标，不但解决了温饱问题，而且引导农民走上致富之路。
4．其它几个方面：
（1）居民条件得到了改善。迁进项目区的农民，都建起了土木结构的住房，人均住房面积达30平方米。而过去他们的住房条件极差，有些甚至是茅房。而且，由于毛南族的传统习惯，住房往往建在猪圈之上，上面住人，下面养猪，无论是空气和其它卫生条件都较差。项目区的建房不仅改变了这种传统做法，而且农民也学会了粉刷和装饰房间，有些农民还购进了录音机或收音机。总之，住房条件有了很大改善，文化生活也有了改观。
（2）交通方便。过去农民居住在深山之中，出入很不方便，形成了与外界隔绝的状态。而项目区位于环江县中部，离县城为60公里，离附近的集镇(都川镇和洛阳镇)只有6～l0公里，而且，公路线把项目区与各城镇紧紧相连，有很多农民都购买了自行车。
（3）教育和卫生保健。在兴建项目的同时，各种附属设施也同时建立。项目区建立了一所学校，现有3名教师，近80名学生。学校的建立不仅解决了农民子女上学问题，同时也为农业科技的普及教育提供了场所。项目区还建立了医疗卫生室，农民有病可以到卫生室就诊，卫生室的建立不仅方便了农民，同时农民的预防保健问题也有了保障。
（4）农民观念上的变化。毛南族农民的恋乡观念很强，他们宁愿在家受贫，也不愿出外致富，祖祖辈辈安心居住在自己家园过着日出而耕，日没而息的勤劳、清贫的生活。他们认为离开自己的家园是一件很不光彩的事，所以在项目开始时，很少有农民自愿参加项目。但是，通过异地开发，农民得到了实惠，观念也发生了变化。现在，他们再也不认为异地开发是背叛自己家园的行为，而是安心在项目区生产和生活。与此同时，贫困山区的农民现在也纷纷要求加入项目。
（5）生态环境问题。一谈及开发就会想到环境问题。对于本项目而言，生态环境没有什么大的变化。因为在开发之前，山坡上都是牧草和野草，开发之后又立即种下了李果树和其它作物，土地的自然植被率没有改变，也就不存在水土流失问题。由于本项目都是种植和畜牧项目，所以项目的开发不会给生态环境带来其它污染问题。
（6）本项目的成功验证了异地开发的可能性，为其它地区的异地开发提供了经验。本项目的开发，是广西第一个异地开发项目，当时很多人都对异地开发持怀疑态度。由于本项目的成功，很多县（如天峨县等）都准备或正在搞异地开发。他们认识到，异地开发是解决那些大石山区农民的就业、温饱和脱贫致富的有效途径。这是因为：对于那些土地资源和其它自然资源十分匮乏的深山区来说，与其投资就地开发，还不如扶贫救济，投资就地开发也是治标不治本。显然，转移贫困山区的农民进行异地开发，是解决大石山区农民温饱问题一个有效的途径。
思考题：试分析此项目分析尚哪些不足？