青海省城镇化发展现状及特点.doc

（一）青海城镇化发展现状及特点

　　青海城镇化发展与山川纵横、地貌起伏剧烈的特殊自然地理环境有关；从城镇空间布局看，中等城市数量明显偏低，城镇体系出现断层，布局层次不明显，结构优化程度低；从城镇化发展水平看，1995年全国城镇化开始步入加速发展的阶段，而青海城镇化水平从2000年开始出现加速发展的特征，但无论发展层次还是速度均低于全国城镇发展水平，仍处于艰难的“爬坡”阶段

　　青海城镇化受行政建制调整的影响大，呈现短时间突变、长时间消化、城镇化实际水平低于城镇化率指标的特点。如1983年至1985年期间，由于建制镇由7个增加到35个，全省城镇人口突增60余万人，城镇化率由19.7%增加到33.8%，提高了近14个百分点，由原低于全国平均水平近2个百分点变为高于全国平均水平近10个百分点，此后城镇化率长达十几年徘徊不前。2000年至2002年，建制镇由49个增加到115个，新增城镇人口20多万人，城镇化率由34.7%增加到37.7%，两年提高了3个百分点。撤县设市和撤乡建镇推动了城镇化快速发展，但在建制镇调整初期，当地的生产生活水平和基础设施功能并没有相应得到提高和改善，对大量新增的城镇人口，需要有一个较长时间的消化。目前全省县以下建制镇中，约有60%以上的居民仍保持着城内居住、城外耕作的传统生产生活方式。为准确判断青海城镇化发展状况，我们建立了以多元化的经济、社会、科技、文化、信息、生态环境等为主的综合指标体系，详细阐释青海城镇化总体发展状况。

　　1、城镇数量及发展水平

　　新中国成立初期，青海共有城镇22个（1市、2个设置局、19个县城），城镇化率仅为6.7%。随着新的地方政权建立及国家大中型项目的建设，全省城镇化进程逐步推进。特别是改革开放以来，城镇化步伐明显加快。1978年，全省有设市城市1个，其他城镇（县城、建制镇和独立工矿区）43个，城镇人口68万人，城镇化率18.6%。到2008年底，全省共有各类城镇140个。其中大城市1个，小城市2个，建制镇137个，城镇人口226.5万人，城镇化率40.9%，与同期全国平均城镇化率45.7%相差4.8个百分点。受经济发展滞后的影响，城镇化水平提高缓慢。分析“十五”以来城镇化水平，青海从2000年的34.76%到2008年的40.9%，8年提高了6.14个百分点，年均提高0.77个百分点，且增幅有逐年下降的趋势。而全国从2000年的36.2%到2008年的45.7%，提高了9.5个百分点，年均提高1.19个百分点，且增幅比较稳定。

　　2、城镇布局

　　从城镇空间布局看，“十五“以来，一是青海设市数目过少，城镇规模小。全省设市城市仅有西宁、格尔木和德令哈德令哈3个城市，100-200万人口的地级城市只有西宁市1个，县级城市只有2个（见表3）。二是城镇密度较低，平均每万平方公里不到1个城镇。三是缺乏完整的城镇体系，各城市规模的中间梯度不匹配，布局层次不明显，优化程度低。

　　首位城市的单一发展和城镇体系不完善等问题，造成青海城市的高首位度[②]。按辖区人口计算，2007年，东部城市首位度平均为1.6，如福建、广东只有1.2左右，西部城市首位度平均为5左右，而青海城市首位度高达9.1。由于城镇内部各级城镇发展失衡，中间层次发展薄弱，城镇体系不完善，造成生产资料在城镇体系内无法正常流动，城镇间要素能量缺乏相应承接，加之自然条件和基础设施的滞后，城镇间的市场交换难度大、成本高。可见，城镇网关联程度低、关联效率低和关联结构不合理是制约青海城镇与区域经济发展的关键因素，应充分关注城镇体系的完善，以及各级城镇衔接和市场互换能力的增强。

　　3、城镇人口结构及密度

　　独特的自然环境对城镇的分布具有明显的“型铸”作用，大的地理环境格局和生态背景决定了城镇空间分布的差异和不均衡。人口规模较大、综合功能的城镇主要分布在省内东部地区、黄河流域和青藏线沿线。值得注意的是，由于青海绝对人口少、人口又主要集中在城镇较密的东部，区域城镇化率反而比东部一些省份要高，这是青海城镇体系地域发育不均衡的显著特征。西宁市和海东地区土地面积仅占全省面积的2.8%，人口却占全省总人口的67.5%。2000年第五次人口普查资料显示，分地区城镇化率依次为：海西62.1%，西宁56.58%，海北28.21%，青南地区(黄南、果洛、玉树)20.46%，海南14.63%，海东12.19%。海西自治州与海东地区城镇化率相差近50个百分点，十分悬殊。

　　比较城镇人口与总人口的差异系数，能准确反映青海城镇人口与总人口在地区分布上的不一致程度，即空间上的分异程度。

　　计算公式为： 其中：Dab表示城镇人口，a为总人口，b为差异系数；Cai和Cbi分别表示i地区的总人口、城镇人口占全国的比重。Dab值越大说明地区间城镇人口与总人口变化的背离程度越大，城镇化水平的地域差异性越明显。计算得知，青海城镇人口与总人口的差异指数为0.05，较小的差异指数，一方面说明青海人口城镇化对全国城镇化进程的贡献率不高，另一方面说明，青海城镇人口与总人口在地域分布上的差异性非常小，吻合程度高，两者都集中分布在资源配置良好的区域。由此，也得出青海城镇的地域分布极不平衡。

　　城镇人口规模和密度是城镇聚集和辐射能力的表现，受自然环境的制约以及人口较分散等的影响，青海城镇的集聚能力非常有限。除西宁及格尔木市人口规模较大外，6个州（地）首府所在地城镇人口都在10万人以下，全省1万人口以上的城镇只占18%左右，大部分县以下建制镇非农业人口不足千人，难以形成集聚效应。3座城市间的距离约400~800公里，交通联系的现代化程度低，基础设施难以统建和共享，经济活动的协作、互补性差，很难形成带动和推动经济社会快速发展以及城镇化水平提升的合力。因此，青海城镇化加快发展的出路不是单纯从城镇数量扩张，而是在城镇规模扩张、集聚能力的提高以及城镇质量的升级。
　　4、城镇发展实力

　　青海城镇发展由于产业支撑能力不足，致使城镇发展实力总体不强。在全省3个城市、37个县城及茫崖、大柴旦、冷湖3个行委共43个城镇中，第二产业比重在40%以上的只有6个城镇，在25%到40%之间的有14个城镇，在25%以下的有23个城镇；工业总产值在5亿元以上的有9个城镇，在5000万元到5亿元之间的有13个城镇，在5000万元以下的有21个城镇，其中10个城镇工业总产值不足1000万元。城镇支柱型产业的缺失，工业化的滞后，使城镇化进程缺少发展动力。近年来，在西部大开发推动和国家投资的支持下，县以上城镇基础设施建设有了长足进步，容貌发生了较大改变，而县以下建制镇由于缺少投资的推动变化不大。地方财力薄弱，缺乏投资来源，不但使城镇缺乏自我发展和完善的能力，而且靠国家投资建设的部分基础设施的维护、保养也都成为不可回避的现实问题。

　　（1）西宁市发展水平。省会城市在一定程度上反映了一个地区城镇发展的实力。对比2007年西部各省会城市的发展状况可以看出，青海省会城市西宁的综合竞争力较弱。一是西宁城市人口聚集度有限，非农业人口在100万人以下；二是西宁市经济发展实力弱，342.5亿元的地区生产总值只有西部省会城市平均水平的26%，人均GDP只有西部平均的69%；三是西宁市地方财政收入较低，地方财政预算内收入仅18.4亿元，只有西部省会城市平均值的16%，尚不及东部发达地区的一个县级市；四是固定资产投资总额偏低；五是西宁市的客运量、货运量都很低，城镇开放度不够。由此表明，西宁市整体发展实力较弱，与西部其他省会城市的发展差距十分悬殊，城镇职能偏重于行政管理和文化教育，对外服务功能较弱，缺乏外向型的优势产业部门。

　　（2）县级城镇发展水平。县级城镇作为城镇体系的中间力量，起着承上启下的作用，具有较大的发展空间和潜力。青海有2个县级城镇，即格尔木市和德令哈市，2007年市均生产总值为53.8亿元，与西部县级城镇平均水平相当，且第二产业占GDP比重高达60.2%，远高于西部37%的平均占比。可见，青海县级城镇数较少，但以工业产业为主导，并具有一定的经济实力。

　　（3）建制镇发展水平。建制镇的发展水平在一定程度代表着一个地区农村牧区经济发展和社会文明程度。建制镇一头通向城镇，一头连接农村，既是城镇向农村进行经济社会文化辐射的落点，也是农村牧区一定区域的政治、经济、文化教育、科技信息和社会服务中心，以及商品流通的重要集散地和发展乡镇企业的基地。青海建制镇在经历撤乡建镇后，建制镇发展速度明显加快，但优化整合力度欠佳。2007年，青海建制镇总数为137个，仅占西部平均建制镇的24%。且受制于底子薄、基础差，经济偏弱，规模偏小，布局分散，绝大多数建制镇人口不足万人。在实际发展中，一是青海城镇基础设施无法形成规模效益，现有的建制镇聚不住人流、物流、资金流，形不成中心城镇；二是城镇自身财力十分有限，建设质量不高，出现“建了镇，不见镇”的现象，难以形成具有带动作用的真正意义的城镇；三是众多城镇主要分布在沿过境省道、国道以及与之垂直的十字街发展，产业多为传统的饮食和商贸业，加之缺乏科学规划，千篇一律地出现了沿街排列的二、三层小楼，小楼背后就是农田的小城镇，不仅生产要素和社会资源的集聚功能弱，也缺乏特色。

　　5、城镇社会发展

　　青海城镇的总体社会发育水平较低，社会发展落后于经济发展水平。首先，人口自然增长率在一定程度上反映了社会发育程度。青海少数民族人口占总人口的46%，是少数民族人口比例较高的省份，西宁市人口增长率为7.6‰，比全国和东部平均水平分别高出1.3和2.8个千分点，而县级以下城镇的人口自然增长率则更高。其次，三产就业比重反映非公有制经济的发展状况。青海三产就业比重虽高于全国，但主要是财政供养人口比例较高所致。第三，职工平均工资水平表现了城镇居民的生活状况。2007年西宁城镇职工平均工资水平约为23333元，比全国低1576元。第四，教育投入状况是衡量社会进步的重要尺度。2007年西宁市地方财政预算中教育平均支出8.9亿元，只有东部的3.3%，西部的9.5%，但占西宁市地方财政预算总支出的比重却高达19.8%，说明尽管教育投资有限，但对教育问题较重视。第五，科技投入是地区未来发展潜力的指标。2007年西宁市科技支出占地方财政预算支出的0.8%，远低于全国2.3%和东部2.9%的水平，投入较少，产业发展多处于劳动密集型或低附加值状态，城镇带动力和辐射力不显著。

　　6、城镇建设

　　受区域经济基础薄弱的制约，青海城镇建设水平低，功能不完善，尤其是县城及其以下的建制镇和一般乡镇，基础设施建设水平很低，城镇道路网络不完整、道路等级低、路面质量差，城镇给排水系统不完善、缺少污水处理、垃圾收集和处理设施，建筑物等级低、质量差、布局混乱、景观环境差、居民出行不便，直接影响到城镇发展及居民生活。青海城镇建设与其他城镇差距最大的指标是建成区面积，青海三个设市城市建成区面积为110.7平方公里，仅为东部城市平均水平的6.5%，西部城市平均水平的18.9%，城镇人口密度较为稠密。从城镇公共服务设施看，城镇供水综合生产能力、城镇污水日处理能力等指标方面，青海也较为滞后。从城镇居民生活水平指标看，城镇人均住宅建筑面积、人均拥有道路面积、人均公共绿地面积等方面，青海与西部水平相当。
（三）城镇发展中的制约因素

　　城镇化是一项复杂、长期的系统工程，青海城镇化步伐缓慢，主要受诸多因素制约，既有生产力方面的，又有生产关系和意识形态方面的；既有微观的，又有宏观的，综合分析主要有以下制约因素。

　　1、自然与生态的约束

　　青海地形复杂多样，地势高耸，大部分地区高寒、缺氧，灾害频繁，不少地域海拔在4000米以上，有一半以上的土地是不宜于人类居住的高原丘陵、沙漠戈壁等，耕地面积仅占国土面积的0.8%，自然条件较为严酷适居性差。人口分布既密集又断裂，大部分聚集在河谷盆地和零碎绿洲之中，少部分散布于深山老林之内或草原之上，自然地理环境使青海城镇因缺少人口集聚条件无法自我扩张，也很难形成密集且相互呼应的城镇群，城镇化进程缓慢。同时，青海生态地位又十分重要，是我国大江大河的发源区和气候变化的天然屏障区，随着全球气候的干暖化和人类活动的影响，青海生态环境逐年恶化，水土流失、草原退化、荒漠化扩大的趋势在一些地区仍在加剧，这种自然和生态的约束，决定了青海分散的城镇空间布局，限定了城镇发展的地理空间和规模，使城镇地域分布不平衡和人口难以向城镇集中，成为青海城镇滞后的先天因素。

　　2、基础设施欠帐多

　　基础设施的完备与否，是城镇发展的准备条件。青海深居内陆，远离东部和内地市场，大部分农牧区仍处于封闭半封闭的环境，牧区多数地区尚处于游牧到定居的过渡阶段。长期以来，区位条件和资源配置的不合理性，使青海基础设施建设极其落后，严重阻碍与影响人流、物流、资金流向城镇的集聚，影响城镇间经济交往与人口流动。尽管实施西部大开发战略以来，青海基础设施建设速度加快，并得到显著改善，但“冰冻三尺，非一日之寒”，由于欠账多、底子薄、投入缺口大，诸多地区又多为高原和高山峡谷，地形复杂，基础设施建设难度大、成本高、见效慢，加之当地经济发展严重滞后，使得青海不论基础设施的硬件管理还是软件仍然十分滞后，严重制约着全省城镇经济社会的发展。

　　3、社会发育程度较低

　　城镇化与社会文明相辅相成、相互促进。社会文明程度深刻影响着就业结构、劳动组织结构和物质空间结构，进而影响了城镇化进程。青海是多民族地区，少数民族人口占总人口的46%，多数区域地处偏远，生产生活相当封闭，社会发育程度低，思想观念禁锢，科技水平和劳动力素质都较低。加之社会发展投入非常少，历史性欠帐较多，使教育、科技、文化、卫生等社会事业发展仍很落后，部分地区吃水难、行路难、上学难、求医难的问题仍表现突出，不仅制约着社会的进步和文明，也加深了城乡文明的隔阂，使青海城镇化发展难度远大于其他地区。

　　4、农牧业基础薄弱

　　长期以来，青海农牧业区生产力发展水平十分低下，农牧业在产业结构中占较大比重，个别建制镇农牧业增加值占当地GDP的比重高达50%以上，且农牧业生产方式落后，大多以农牧户分散经营为主，规模小，农牧业内部结构也十分单一，农牧业商品率低，有很大比例的县域主要依靠国家的财政补贴。可以说，农牧业基础羸弱不仅没有为城镇发展积累资源，还成为限制青海城镇发展的重要制约因素。

　　5、工业化程度低

　　青海工业化是在自然经济占统治地位、生产要素缺乏的条件下，依靠区内单一资源要素和国家的投资与建设，在较短时间内和极端落后的基础上起步，而不是经济自我积累和发展的结果。青海幅员辽阔、自然环境条件差异明显，自然资源复杂多样，经济文化发展不平衡，工业化进程中地区工业布局在外力作用下纵向推入，战线长、布局分散，工业集中点间的联系不强，诸多工业相对集中的核心区被周边经济落后的农村分割、包围，致使经济空间发展水平起伏大、反差强烈，资源配置和开发的聚集经济效益、规模经济效益受到制约，以城镇为载体的工业发展与传统农业经济的各自封闭发展，不仅使青海呈现典型的“二元经济”结构，也阻碍了工业发展对经济、教育、文化等综合带动效应的发挥。由此，也导致青海工业发展长期以资源型、初级原料型为特征，在全国工业分工中处于初级和劣势地位。一方面限制了产业的迂回度和对中间产品的需要，使资源利用效率不高；另一方面降低了对轻工业的投资与消费需求，使轻工业变得更为滞后，最终制约城镇的自然发展。

　　6、第三产业发展滞后

　　第三产业具有投资少、见效快等特点，是经济发展中最具活力的产业。青海第三产业发展较为缓慢，近几年在打造高原旅游名省的带动下，青海第三产业有了较快发展，但仍处于一种“爬坡”的起步阶段，总体水平低且不稳定。2007年，虽然青海第三产业产值比重达到36.1%，但并不意味着其产业结构的高级化程度高于或接近全国水平，而是一种在第一产业不发达，工业化水平较低状况下的一种较低表现。一是缺乏雄厚的物质基础，发展处于出无物质为基础的“超前”状态。二是内部结构中，国家机关、政党机关和社会团体的增加值比重较高，此项甚至占第三产业增加值的30%左右。三是青海为资源开发服务的交通运输、地质勘探、科技咨询等第三产业发展滞后，影响了特色产业的发展壮大。传统第三产业的潜力没有充分挖掘，民族文化、旅游等资源开发利用不足，交通通信等传统产业是国民经济的薄弱环节，具有外向辐射功能的新兴服务行业，如证券、金融、商贸、物流、中介咨询等刚刚起步。由此，第三产业的滞后发展，使青海城镇化发展缺乏内在潜质和后劲。

　　7、政策和制度因素

　　客观上说，青海城镇的滞后发展，既是自然、历史的沉淀和延续，又是政策导向作用的结果。改革开放以来，非均衡发展战略的实施使青海长期以来作为东部资源的提供地和产品的销售市场，城镇化进程自然缓慢。同时，为使更多的积累资金支撑国家工业化和城镇化的发展，国家通过严格的户籍制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等，将城镇人口与农村人口相分割，致使青海农村与工业开发、城镇建设互不关联，在工业和城镇发展时，农村经济和文化发展却始终处于极低水平。这种城乡分割二元经济结构在青海至今尚未得到根本的扭转和改变，也制约着整个社会的发展和城镇规模的扩大，城镇的带动效应也难以发挥。

　　8、市场发育迟缓

　　青海长期处于极为不平等的市场竞争地位，资源的大量流失以及资金的低效益、人才的匮乏等，使其市场边缘化趋势越来越明显，主要表现在：一是优势产业多集中在农业、矿产、能源等基础产业，而这些价格均为国家控制或定价，使西部发展过多地依赖政府的干预与支持，市场机制发挥作用有限；二是青海远离全国主要的市场半径，且地广人稀，交通、通讯落后，市场交易成本高，市场发育程度较低，很难参与到全国的大市场中；三是受自身条件所限，很难将适用技术运用到生产经营中，产业的延伸增值很少，青海低价出售初级产品而高价购买各类加工品和生产资料，市场利益双重流失。由于市场化程度低，青海城镇化动力机制主要是自上而下的政府投资推动，不仅不利于生产要素的区际流动，也抑制了城镇化自主发展的进程。