发展河南农业经济的财政政策研究-发展农业经济的财政.docx

发展河南农业经济的财政政策研究
河南省财政科研所　　何晞 　梅书森

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的战略任务。我们认为，建设社会主义新农村首先必须发展农村经济，没有农村经济发展的新农村，是缺少稳定和可持续发展基础的。农业经济是农村经济的重要组成部分，发展农业经济既是新农村建设的重要基础和条件，也是新农村建设的重要内容，更是农村经济发展所不可回避的责任的。发展农业经济在新的历史时期具有重要意义。
本文旨在分析我省农业经济现状和财政支农现状的基础上，研究我省农业经济发展方向和财政支农政策方向，找准财政支农政策的着力点，提出财政支农思路和政策。
一、我省农业经济的现状
我省是一个农业大省。2004年，我省农牧渔业产值2963.92亿元，占全国农牧渔业产值的8.2%，粮食、棉花、油料、水果、肉类总产量分别达到4260、66.67、408.75、1131.52万吨，占全国的比重分别达到9.1%、10.5%、13.3%、6%、8.9%。
我省农业经济不仅在全国所占比重大，而且主要农业经济指标在全国所处位次呈上升趋势，农业大省的特点越来越突出。在主要农业经济指标中，除了棉花产量所占位次有所下降外，其余经济指标位次均呈上升趋势。从1990年到2004年，农牧渔业总产值由第5位上升到第2位，粮食总产量由第3位上升到第1位，油料总产量由第3位上升到第1位，水果总产量由第10位上升到第6位，肉类总产量由第7位上升到第2位；棉花总产量位次有所下降，由第2位下降以第3位，但所占比重仍达全国总产量的10.5%。（见表一：主要农业经济指标占全国的位次）

表一：主要农业经济指标占全国的位次

1990
1995
2000
2003
2004
农林牧渔业总产值
5
5
2
2
2
粮食总产量
3
3
1
1
1
棉花总产量
2
2
2
4
3
油料总产量
3
2
1
2
1
水果总产量
10
10
5
7
6
肉类总产量
7
4
3
2
2
资料来源：据《中国农村统计资料2005》
我省农业经济条件较好，发展农业经济的潜力较大。我省耕地面积较大，耕地和平原面积占全部土地面积的比重较大，宜于农业生产的开展。2004年，我省有耕地面积717.75万公顷，占全国耕地面积的6.24%，该指标在全国各省市区中位居第4位。耕地面积占全部土地面积的比重43%，远高于全国13.5%的平均水平。平原面积占全部土地面积的比重55.7%，远高于全国11.98%的平均水平。拥有丰富的水资源。境内有黄河、淮河、汉水、海河四大水系，大小河流1500多条。全省流域面积在一百平方公里以上的河流有490多条，其中一千平方公里以上的有60多条，超过五千平方公里的有16条。气候兼有南北之长，气候温和，四季分明，日照充足，降水充沛，适宜于多种动植物生长繁殖。
主要农业经济指标基本保持稳定发展的态势。从1990年到2004年，我省粮食、油料、水果、肉类产量分别增长了29%、168%、5.5倍、3.8倍，年均增长分别为1.8%、7.3%、14.3%、11.8%。当然，由于农业比较效益的影响，我省粮食、油料、水果产量在2001年～2003年有所下滑，随着农村税费改革、减免农业税、对种粮农民直补等惠农政策的实施，粮食等农作物产量出现了恢复性增长，2004年粮食等农作物产量分别达到和超过2000年水平。（见表二：河南省主要农业经济指标增长情况）
表二：河南省主要农业经济指标增长情况　　　　　　
单位：万吨

农林牧渔业总产值（亿元）
粮食产量
棉花产量
油料产量
水果产量
肉类产量
1980
135
2149
41
46
65
55
1990
502
3304
68
152
174
135
1995
1304
3467
77
298
430

2000
1982
4102
70
393
1094
517
2003
2193
3569
38
310
888
604
2004
2964
4260
67
409
1132
643
资料来源：《河南农村统计年鉴2005》

形成了一些优势和特色农产品产业，有些农产品在全国的地位突出，有些对农民增收、农业增效前景较好。优势和特色农产品是指有着良好的生产传统和产业基础，较好的产品品质，较好的资源条件的农产品。在长期的农业经济活动中，我省形成了一些优势和特色农产品。专用小麦、专用玉米、棉花、双低油菜、苹果等均已成为我省的优势农产品。2004年，我省小麦产量居全国第1位，单产居全国第5位；玉米产量居全国第4位；花生产量居全国第2位；油菜籽产量居全国第6位；棉花产量居全国第3位；苹果总产量及单产均居全国第3位。此外，我省信阳等地的茶叶，沿黄优质稻米，豫西南和豫西北地区的中药材，中牟县的大蒜，鄢陵、潢川、南阳等地区的花卉苗木，南阳、平顶山、洛阳和驻马店等市的柞蚕，泌阳、西峡、鲁山等地的食用菌等都已初具规模、特色突出，在目前和今后一个时期都有较好的发展前景和市场需求。
我省是农副产品加工业大省，但农副产品加工业发育程度尚不足全国平均水平。2004年，我省农产品加工业销售收入占全国的8.11%，农产品加工业资产总额占全国的6.05%，在全国各省市区属农产品加工业大省。我省形成了诸如双汇、三全、思念、莲花味精等不少家喻户晓的全国食品龙头企业，并创造着许多全国第一。据有关资料反映，目前，在国内市场上，每3．5袋方便面中就有1袋是河南生产的；每10个速冻水饺中，有5个出自河南；莲花味精一个厂的国内市场份额就达45％；麦当劳、肯德基在中国的主要半成品原料90％来自河南；全国的肉制品1／4产自双汇。拥有全国最大的面粉及面制品、肉类和调味品生产基地，素有“中国粮仓”之称的河南，正在成为“中国厨房”（据河南日报）。但同时，从农副产品加工业与农业生产总值的对比关系看，我省农产品加工业的发育程度尚不足全国平均水平。2004年，我省农副产品加工业资产总额与农业生产总值的比不足0.1：1，低于全国平均水平0.13：1；农副产品加工业销售收入与农业生产总值之比为，我省为0.214：1，全国为0.216：1，略低于全国平均水平。与发达国家相比，我省农产品加工业发育程度更低。目前发达国家农产品加工业产值与农业总产值之比为3:1，笔者虽然暂无我省农产品加工业产值方面的资料，但显然我省是远低于此水平的。（见表三：2005年河南省农产品加工业发育程度与全国平均水平对比情况）
表三：2005年河南省农产品加工业发育程度与全国平均水平对比情况
资产总额：农业总产值
固定资产净值：农业总产值
产品销售收入：农业总产值
河南/全国(%)
全国
河南
全国
河南
全国
河南
资产总额占比
固定资产占比
销售收入占比
0.13：1
0.1：1
0.044：1
0.036：1
0.216：1
0.214：1
6.05
6.7
8.1
资料来源：据《中国统计年鉴2005》有关数据计算
农业现代化水平稳步提高，但落后于全国平均水平。从农业机械化水平看，我省实际机耕面积占耕地面积的比重由1990年的63.6%提高到2004年的79.7%；机播面积占农作物总播种面积的比重由1990年的6.8%提高到2004年的40.9%；机收面积占农作物总播种面积的比重由13.7%提高到2004年的33.2%。从农田水利情况看，我省有效灌溉面积占耕地面积的比重由1990年的51.2%提高到2004年的67%；机电井数由1990年的69.6万眼提高到2004年的120.8万眼；旱涝保收田面积由1990年的2671千公顷提高到2004年的3823千公顷。从农业科技投入情况看，我省农用塑料薄膜施用量由1990年的27456吨提高到2004年的101631吨。（见表四：河南省农业生产条件改善情况表）。
表四：河南省农业生产条件改善情况表

1980
1990
1995
2000
2003
2004
机耕面积占耕地面积比重(%)
46.6
63.6
70.9
81.6
76.9
79.7
机播面积占播种面积的比重(%)
4.8
6.8
19.8
35.4
38.5
40.9
机收面积占播种面积的比重(%)
1.1
13.7
25.2
32.4
32.4
33.2
有效灌溉面积占耕地面积比重(%)
49.6
51.2
59.4
68.7
66.7
67
旱涝保收田面积(千公顷)
1959
2671
3212
3693
3806
3823
机井数(万眼)
61.3
69.6
86.2
116.8
120.3
120.8
农用薄膜施用量(吨)

27456
53190
91901
98809
101631
资料来源：《河南农村统计年鉴2005》
但从农业现代化的发展阶段看，我省的农业现代化水平还比较低。农业部课题组曾选取18个指标组成的综合评价模型对我国和各省市区的农业现代化水平进行评价，2003年我省的现代农业发展水平指数为9.02，比全国平均水平9.28略低，尚处于现代农业起步时期的第一阶段（他们把现代农业发展划分为起步期、发展期、成熟期三个时期，其中走起步期又分为三个阶段，我省与全国平均水平一样，尚处于起步期的第一阶段），在全国各省市区中居第21位。见表五（：2003年全国各省、市、自治区现代农业发展水平）
表五：2003年全国各省、市、自治区现代农业发展水平
序号
省市区
现代农业发展水平指数
序号
省市区
现代农业发展水平指数
序号
省市区
现代农业发展水平指数

全国
9.28
11
湖南
11.21
22
山东
8.57
1
北京
27
12
上海
10.95
23
湖北
8.48
2
河北
25.38
13
福建
10.93
24
甘肃
8.01
3
天津
19.34
14
江西
10.93
25
四川
7.95
4
内蒙古
18.03
15
新疆
10.62
26
宁夏
7.73
5
山西
17.08
16
广东
10.61
27
重庆
6.21
6
吉林
16.66
17
安徽
10.24
28
贵州
4.71
7
辽宁
15.28
18
海南
9.95
29
云南
4.27
8
黑龙江
15.24
19
广西
9.26
20
青海
4.02
9
浙江
14.36
20
陕西
9.06
31
西藏
3.78
10
江苏
12.49
21
河南
9.02

数据来源：农业部课题组《新时期农村发展战略研究》，中国农业出版社2005年11月
总体上看，改革开放以来，我省农业经济稳步发展，不仅是全国的农业大省，而且这种农业大省的地位有日益强化的趋势，但从农业发展水平看，我省的农业现代化水平还比较低，不仅与发达国家无法相比，与全国平均水平相比也还略有差距。
二、我省农业经济发展中存在的主要问题
（一）农业基础设施建设不足，农业经济发展受到很大制约
农业水利设施建设不足。总体上看，我省农业水利建设有了很大成绩，有效灌溉面积占耕地面积的比重由1990年的51.2%提高到2004年的67%；旱涝保收田面积占耕地面积的比重由1990年的38.5%提高到2004年的53.3%。但从农业抗灾救灾的需要来看，农业水利设施建设还很落后。从农业成灾面积占受灾面积的比重可反映出农业抗灾能力。成灾面积占受灾面积的比重1990年为62.7%、2000年为62.9%、2004年为65.4%；在成灾面积中，水旱灾害所占比重最大，1990年、2000年、2004年分别为24.7%、95.2%、68.2%；水旱成灾面积1990年、2000年、2004年分别达789千公顷、2308千公顷、1253千公顷，占耕地面积的比重分别达11.4%、33.9%、17.5%。大面积的成灾面积影响着粮食产量和农业经济的发展。详见表六：河南农业受灾成灾情况表

表六：河南农业受灾成灾情况表
指标
1980
1990
1995
2000
2003
2004
一、成灾情况
成灾面积占受灾面积%
59.8
62.7
62.9
69.2
76.7
65.4
成灾面积占耕地面积%
28.1
46.1
54.2
66.5
68.6
25.6
水旱成灾面积占耕地面积%
20.2
11.4
33.9
63.3
56.9
17.5
水旱成灾面积占全部成灾面积%
72.1
24.7
62.6
95.2
83
68.2
二、受灾情况
受灾面积占耕地面积%
46.9
73.5
86.1
96.1
89.5
39.1
水旱受灾面积占耕地面积%
33.8
17.5
52.5
90.2
70.6
27.1
水旱受灾面积占全部受灾面积%
72
23.8
60.9
93.9
78.8
69.3
资料来源：据2005河南农村统计年鉴有关资料整理

农村公路建设依然很重。农村公路是农产品流通的重要条件，是发展农业经济的重要基础设施。虽然近年来我省农村公路总里程显著提高，技术等级逐年增长，路面状况不断改善，但是，截止2004年全省还有2.3万个行政村没有完成通村工程，建设里程3.6万公里，主要分布在南阳、信阳、商丘、驻马店、周口等经济欠发达地区。其中，平原区1.8万个行政村，需建设里程2.4万公里；山区5000个行政村，需建设里程1.2万公里；同时，还有4万公里村道需要重新建设或改善提高，“十一五”期间，共需建设村道近8万公里。此外，全省5.4万公里县乡公路中还有近4万公里需要改善提高。农村公路建设任务还很重。
（二）农业经济效益差
与其他产业相比，我省农业经济效益很差，处于很不利的竞争地位。2004年，我省农牧渔业从业人员人均产值5233元，是第二产业的13%，第三产业的24%。农牧渔业从业人员人均产值比二三产业的工资水平还差很多。2004年农牧渔业从业人员人均产值是第二产业在职职工人均工资的42%、第三产业的44%。
即使在农业行业内部，我省农业的经济效益也不高，人均产出水平比全国平均水平低，亩均产出水平比全国平均水平略高，农业经济效益在各省市区中排名中等偏下水平。从人均产出水平看，2004年我省农牧渔业从业人员每人创造的农业增加值5233元，比全国平均水平低1700余元，在全国排名第23位，比北京、上海、海南等等地方更是相差很远；每一劳动力生产的粮食产量1300公斤，比全国平均水平低218公斤，在全国各省市区中排名第19位。从亩均产出看，2004年我省播种面积的粮食产量每亩317公斤，比全国平均亩产高9公斤，在全国排名第15位。也就是说，我省虽然是农业大省，但并不是农业经强省，农业经济效益不高，农业经济的竞争力不足，活力不足。详见表七。
表七：各省市区农业经济效益排序表
　序号
每一劳动力粮食产量(公斤)
每亩粮食产量(公斤)
每一农牧渔业从业人员农业增加值(元)

全国总计
1518.0
全国总计
308.0
全国总计
6937.1
1
吉林
5024.2
上海
458.1
北京
18290.2
2
黑龙江
4165.3
江苏
395.0
上海
14831.3
3
内蒙古
2899.9
辽宁
394.5
海南
14486.4
4
辽宁
2542.2
吉林
388.1
新疆
13526.8
5
江苏
2392.3
浙江
382.7
天津
13031.1
6
新疆
2376.7
山东
379.6
江苏
12179.0
7
宁夏
2004.8
湖北
377.1
辽宁
11599.6
8
湖北
1895.1
新疆
375.6
吉林
11399.2
9
江西
1721.3
湖南
370.2
福建
11023.9
10
山西
1651.3
西藏
356.0
浙江
10081.1
11
山东
1582.4
广东
332.2
内蒙古
9950.4
12
上海
1552.1
福建
331.2
湖北
9325.3
13
河北
1521.2
江西
330.9
河北
8562.9
14
天津
1518.5
四川
323.9
黑龙江
8501.6
15
安徽
1500.8
河南
316.6
山东
8307.9
16
重庆
1418.2
天津
310.7
广东
8271.5
17
湖南
1328.8
重庆
303.2
江西
7000.0
18
四川
1316.3
北京
302.9
湖南
5946.2
19
河南
1299.5
安徽
289.7
四川
5922.7
20
北京
1195.3
河北
275.4
广西
5388.2
21
西藏
1132.1
海南
268.6
重庆
5387.1
22
陕西
1068.9
广西
265.5
安徽
5293.9
23
甘肃
1057.5
贵州
252.3
河南
5232.8
24
福建
1009.8
宁夏
244.6
西藏
5187.8
25
海南
1005.8
山西
242.0
宁夏
4673.6
26
浙江
982.5
云南
242.0
青海
4586.8
27
广西
914.9
青海
241.1
山西
4330.8
28
广东
906.0
内蒙古
240.0
陕西
4047.6
29
云南
892.2
黑龙江
236.5
甘肃
3734.3
30
贵州
880.7
甘肃
223.8
云南
3595.7
31
青海
663.6
陕西
221.2
贵州
2645.7
资料来源：据2005中国农业统计年鉴有关资料整理

从世界农业的比较看，我省农业经济效益低的问题更加严重。从粮食单产看，我省产量相对较高。2004年我省每亩粮食产量316.6公斤，是世界平均水平的1.4倍，这反映了我省粮食生产劳动密集、精耕细作的情况。但从农业人口人均产量看，我省人均粮食产量比世界平均水平相差甚远，与发达国家水平更是不可同日而语。2004年我省乡村人口人均粮食产量617公斤，比世界平均水平低251公斤，仅相当于加拿大的0.9%、日本的20%。见表八：我省与世界部分国家农业经济效益比较表
表八：我省与世界部分国家农业经济效益比较表
每人产量（公斤）
每亩产量（公斤）
世界总计
868
荷兰
3660
世界总计
220
俄罗斯
128
北美和中美
9304
澳大利亚
40988
北美和中美
359
澳大利亚
130
加拿大
68712
亚洲
528
加拿大
195
亚洲
221
美国
65219
日本
3024
美国
455
韩国
229
欧洲
8335
伊朗
1282
欧洲
253
孟加拉国
223
罗马尼亚
8648
韩国
705
荷兰
555
日本
421
意大利
8473
越南
704
法国
500
越南
302
法国
40046
马来西亚
590
英国
476
马来西亚
217
德国
28228
泰国
1017
德国
466
泰国
178
英国
22340
孟加拉国
507
意大利
353
伊朗
163
保加利亚
7571
印度
407
罗马尼亚
260
印度
157
白俄罗斯
6250
南美
1940
保加利亚
236
南美
208
俄罗斯
5361
非洲
278
波兰
219
非洲
83
波兰
4149

白俄罗斯
200

资料来源：2005年中国农村统计年鉴

近年来，党中央、国务院十分重视三农问题，出台了一系列惠农政策，取消了面向农民的不合理收费，减免了农业税，农民收入有了状况有了很大改善。但农民收入的增长主要来自打工等非农收入和政策性收入，来自农业经济效益提高的收入依然有限。农业经济效益不高，影响着农民向农业经济的投入，影响着社会向农业经济的投入，影响着农业经济的现代化进程。
农业经济效益差的主要原因是农村人多地少。2004年我省农牧渔业从业人员人均耕地3.76亩，是全国平均水平的59%，在全国各省市区中排名第27位(见表九)。这说明我省虽然是农业大省上，但是大量的劳动力被限制在土地上，农村劳动力人均占有耕地资源比较少。与世界其他国家相比，则相差更大。我省农牧渔业从业人员人均占有耕地是世界平均水平的22.1%，是美国的0.4%，欧洲的2.6%，日本的14%(见表十)。在人均这么狭小的耕地面积内，要想创造出很高的农业经济效益几乎是不可能的。农业经济自给自足的特征十分突出，商品率很低。
农业经济效益低的原因固然是多方面的，农产品的品质不高、农业的科技化水平低等也都是农业经济效益低的原因。但从现阶段的情况看，人多地少无疑是限制农业经济人均效益水平的主要原因。

表九：我国各省市区人均耕地情况所排序
序号
地区
从业人员人均耕地(亩/人)
序号
地区
从业人员人均耕地(亩/人)
序号
地区
从业人员人均耕地(亩/人)

全国总计
6.38
11
陕西
8.06
22
山东
5.29
1
黑龙江
25.01
12
青海
7.82
23
安徽
4.99
2
内蒙古
23.49
13
上海
7.25
24
江西
4.67
3
新疆
17.62
14
湖北
6.71
25
广西
4.36
4
吉林
16.85
15
江苏
6.69
26
浙江
3.86
5
宁夏
13.22
16
河北
6.45
27
河南
3.76
6
山西
10.75
17
西藏
6.38
28
广东
3.22
7
甘肃
9.88
18
海南
5.99
29
湖南
3.00
8
辽宁
9.13
19
四川
5.81
30
福建
2.98
9
天津
9.05
20
贵州
5.71

重庆
0.00
10
北京
8.91
21
云南
5.69

表十：世界人均耕地面积(按农业经济活动人口算)
国家
亩/人
国家
亩/人
国家
亩/人
国家
亩/人
世界总计
16.5
俄罗斯
238.5
南美
64.5
韩国
12
非洲
13.5
保加利亚
196.5
蒙古
58.5
巴基斯坦
12
欧洲
147
德国
192
荷兰
58.5
泰国
12
北美和中美
190.5
英国
169.5
波兰
49.5
印度
9
大洋洲
246
匈牙利
147
委内瑞拉
46.5
缅甸
7.5
亚洲
7.5
南非
133.5
墨西哥
43.5
印度尼西亚
6
加拿大
1849.5
新西兰
133.5
伊朗
36
菲律宾
6
澳大利亚
1639.5
捷克共和国
103.5
尼日利亚
30
埃及
4.5
美国
909
意大利
102
日本
27
孟加拉国
3
阿根廷
346.5
罗马尼亚
96
土耳其
27
斯里兰卡
3
法国
339
巴西
70.5
马来西亚
15
越南
3

（三）农业产业化水平低
所谓农业产业化，是指以农产品为核心，把农业作为一个产业来经营，在生产上，以发展工业的理念来发展农业，实现农业生产的规模化、机械化、现代化；在农产品加工上，拉长农产品产业链条，以工业产品的形式实现农产品的加工、储存和增值，或者，随着现代科技的发展，实现农产品向工业品的转化，比如一些农产品向能源产品的转化等；在农业的社会化服务上，实现农业生产与销售，生产与加工，资金、技术、管理与农业经济的结合，实现农业经营的现代化与市场化。
但从我省农业经济发展的情况看，我省农业经济自给自足的特点还比较突出，产业化发展水平还很低。从农业生产的产业化发育程度来看，如前所述，我省农业从业人员人均耕地面积不仅与世界发达国家不可同日而语，而且在全国处于排名居后的位置，农业经济的商品化率比较低，自给自足的特征比较突出。农业机收面积、机播面积、旱涝保收田面积的比重还比较低，现代科技在农业生产中的运用水平还比较低。农业生产还远未达到工业化生产所要求的集约化、现代化要求。从农产品加工业的发育程度看，如前所述，从总体上看虽然我省是农产品加工业大省，但与农业产值总量相比，我省农产品加工业发育程度还比较低。从农业社会化服务组织的发育情况看，其程度更低。
（四）农村劳动力转移面临两难问题：不转移没出路，不利于农民收入的增长，也不利于农业经济的发展；彻底转移，目前中国尚没有大规模彻底接纳农村剩余劳动力的能力。农民工务工收入不高，土地还是农民重要的生存保障之一，农民难以、也不敢从农业经济中彻底转移出来。
三、财政政策中存在的主要问题
（一）支农支出比重不高。
从绝对额上看，财政支农支出有大幅度增长，由1980年的4.8亿元，增长到1990年的10.8亿元、2000年的34.4亿元、2004年的67.3亿元，但从财政支农支出占财政支出和GDP的比重看，总体上呈下降趋势。财政支农支出占财政总支出的比重由1980年的17.8%，逐步下降到1990年12.1%、2000年的7.7%、2004年的7.6%，支农支出占财政支出的比重在2000年以后大体稳定在7%左右，比1980年降低了10个百分点。支农支出占GDP的比重由1980年的2.1%，逐步下降到1990年的1.2%、2000年的0.7%、2004年的0.8%。（详见表十一：财政支农支出占财政总支出和GDP的比重）。虽然近年中央和地方在支援农业生产之外加大了对三农工作支持力度，进行了农村税费改革，取消了面向农民的不合理收费，减免了农业税，实行了惠农政策补贴，财政支农政策取向有了很大改变，但财政支农比重不高的现实依然存在。
支农支出占财政总支出的比重情况反映了国家在不同时期的财政政策倾向。改革开放以来，国家逐步加大了对二、三产业尤其是第二产业的投入力度，近年又逐步加大了对交通和城市建设等领域的投资力度。这对提升我国国民经济品质、促进我国经济的迅速发展，起到很重要的作用。但是，随着城市经济和二三产业的发展，城乡经济的差别越来越大，国家对城乡经济的协调发展必须统筹考虑，逐步加大对农业经济的投入比重。
表十一：财政支农支出占财政支出和GDP的比重
年份
支农支出（万元）
占财政支出%
占生产总值%
1980
47560
17.8
2.1
1985
51078
10.3
1.1
1990
108267
12.1
1.2
1995
176942
8.5
0.6
2000
343812
7.7
0.7
2003
483819
6.8
0.7
2004
672893
7.6
0.8
资料来源：2005中国统计年鉴

（二）支农支出结构问题
财政支农支出对农业经济的发展无疑是发挥了重要作用的，但从支农支出结构看，也还存在一些困惑和问题。
一是事业费比重高。2004年，我省财政支农支出中，支援农业生产和各项事业费、农业基本建设、农业科技三项费用的支出合计为28.9亿元（纯粹的农业行业支出，不含林业、牧业、气象、水利行业），其中行业管理费为15.4亿元，占53.3%。行业管理费虽然也是为农业生产服务的，但行业管理费中的大部分是用于人员工资、公用经费等方面的并非直接用于农业生产方面的支出。在农业领域各项支出中，农业综合开发、农业生产资料补贴、农业资源和环境保护、自然灾害救助、农业基本建设、农业科技三项费用支出合计为10.1亿元，仅占35%。
二是小型农田水利建设资金无来源，维护无人管。按照我国农田水利建设体制，大中型水利设施由中央财政投入，省级政府配套；中小型农田水利设施建设由县乡政府负责，对个别特殊项目省级政府进行适当补助。但是，近年来，县乡财政普遍困难，基本上属于吃饭财政，无力对农田水利建设提供支持；而农村税费改革以来，面向农民的各种不合理收费已被取消，为了防止农民负担反弹，农村“一事一议”的公益建设项目也基本暂停，中小型农田水利建设基本处于停滞状态。近年来中央政府加大了对大江大河、病险水库等大中型农业基础设施建设的投入力度，但由于中小型农田水利建设的落后，影响了水利设施作用的发挥。
三是对现代农业建设支持不足。1988起，我国开始在一定区域范围内实施以发展农业经济、提高农业综合生产能力为目的的农业综合开发，其最终目标是提高农业经济的竞争能力、实现传统农业向现代农业的转变。虽然农业综合开发支出逐年提高，但其比重仍然很低。2003年，我省财政农业综合开投入仅6.6亿元，占全部财政支农支出的9.8%。其中，用于土地治理的支出2.5亿元，多种经营支出0.8亿元，科技示范支出0.2亿元，三项支出合计占全部支农支出的比重仅为5.2%。近年来，中央和地方财政在农业综合开发之外，增加了农机购置补贴、良种补贴、测土施肥补贴，但财政对农业经济尤其现代农业发展的支持仍很不足，而对农产品加工企业的支持才处于刚刚起步阶段。
四是财政支农对象过于单一。我国财政支农的对象主要是国有和集体单位，基本不支持私有、股份制单位；主要支持非盈利性的事业，基本不支持盈利性的事业和企业。支持对象过于单一，不利于发挥财政支农资金的作用和效益。
四、发展农业经济的财政政策思路
（一）财政支农政策方向
财政支农的政策取向应是逐步提高农业经济自我发展的活力和竞争力，稳步推进传统农业向现代农业的发展，有步骤分阶段地推进农业现代化进程。
农业是国民经济的基础。传统的、低效率的小农经济不可能保证农业经济的稳定和发展，甚至会导致农业经济的萎缩，要实现农业经济的稳定发展，最根本的还是要增强农业经济的竞争力和活力。其途径就是逐步将农业经济纳入现代市场经济循环，实现对农业的产业化经营，实现生产要素在农业与二、三产业之间的平等流动，实现现代市场经济经营方式、现代科技在农业领域的有序运用，最终实现传统农业向现代农业的稳步转变。
（二）财政支农政策思路
财政支农政策思路，应是以稳步推进传统农业向现代农业转变为方向，发挥财政政策的支持和引导作用，稳步提高农业经济效益和效率，稳步提高农业经济活力，搞好农业基础设施建设，推进农业产业化、现代化发展，支持农业生产的集约化进程，支持农产品加工业做大做强，支持农业服务组织的发展，有步骤、分段地我省农业经济的现代化进程。
（三）财政支农政策的作用
财政支农政策的作用，一是支持，二是引导。所谓支持，就是对农业经济发展和农民群众需要，农民和市场因素无力或不愿做到的农业经济事项，财政资金要积极支持，扶持发展。所谓引导，就是财政政策要通过资金支持、政策引导等手段，吸引社会生产要素向农业经济领域流动，实现财政政策与市场投入主体的互利双赢。财政支农政策不是要包打天下，包打天下、单打独斗的方法财政既无能力，在许多领域效果也不佳。
（四）财政支农政策思考
1．提高支农支出占财政支出的比重
在我国国民经济发展过程中，逐步出现了严重的城乡二元经济结构，在2000年前后，我国一度出现了“农民真苦，农业真危险”的呼声。在这种情况下，中央逐步出台了一系列旨在减轻农民负担、支农、惠农政策，对三农的投入力度逐步加大，支农政策效果也逐步显现。去年，党的十六届五中全会进一步提出了建设社会主义新农村的重要历史任务。提高支农支出占财政支出的比重，是建设社会主义新农村的必然要求。目前，我国人均GDP已达1700美元左右，国家财政、国民经济已有财力、有实力反哺农业、支持农业。但从实际情况看，如前所述，财政支农支出占全部财政支出的比重并不高。找准财政支农工作的着力点，逐步提高财政支农支出占全部财政支出的比重，是新时期财政工作重要任务。
提高支农支出占财政支出的比重，首先要求认真执行《农业法》，确保支农支出的增长速度高于经常性财政支出增长。其次是新增财力要向农村倾斜。应根据实际情况，找准支农工作的着力点，比如加大农业基础设施投入力度、支持农产品质量安全体系建设、支持农产品加工龙头企业建设、采取更多更有效的措施推动农民在二三产业领域的就业等，加大支农工作力度。
也有同志对提高支农支出比重发展农业经济的思路持不同意见，认为教育也要求增加投入，科技也要求增加投入，这也要求增加投入，那也要求增加投入，财政分配无所适从，增加投入的办法不是好办法。这种观点的本质是看不清增加财政支农支出的必要性、可能性和重要性，看不到优化财政支出结构的可能性和必要性。事实上，如前所述，在国民经济发展产新阶段，我们已经进入工业反哺农业、城市支持农村的阶段，我们也有财力、有能力加大对农业的支持力度；提升农业经济发展品质，推动农村剩余劳动力向二三产业转移，不仅是发展农业经济的需要，也是提升整个国民经济品质的需要。否则，放任农业经济低水平徘徊，放任城乡二元经济结构的固化，不仅不利于国民经济整体品质的提升，甚至有可能导致整个国民经济陷入停滞乃至倒退的“拉美陷阱”。国民经济需要支持发展的领域很多，教育需要支持，科技创新需要支持，很多领域都需要支持，但是，也有不太需要支持的领域，在许多事情之间也还有个轻重缓急的问题，这就需要根据经济社会发展需要，及时调整支出结构。比如楼堂馆所、城市广场、形象工程政绩工程、吃喝招待、支出中的浪费性支出等等都是不太需要支持的领域，行政成本也大有改革和压缩的必要。在安排总体支出结构时，农业、教育、科技都是需要优先考虑的领域。国家在不同时期有不同的发展重点，在改革开放之后的很长一段时期内，我们着重发展二三产业，二三产业比农业经济有了更快更好的发展；近几年我们重点发展道路交通、城市建设，交通状况和城市建设面貌都有了很大改善。在国民经济发展的新时期，我们把农业经济作为一个重点领域加以发展，相信对提升农业经济乃至整个国民经济品质都会有重要作用。
2．支持农业基础设施建设事业。
农业基础设施是农业经济发展的基本条件，包括水利、电力、交通等方面。发展农业基础设施建设，当前除了配合搞好中央大中型水利等基础设施建设外，应着手搞好农业中小型基础设施建设问题，着力解决好中小型农业基础建设资金无来源、维护无人管的问题。解决这一问题，既要发挥好财政的支持作用，也要发挥好社会力量和农民个人的积极性。
一是可根据各地情况，适时放开农村公益事业“一事一议”项目。近年来，农村小型公益事业无人管的问题日益突出，长此以往，对农业生产和农民生活将会产生越来越大的不利影响。与此同时，随着各项