【政治报告】我国科研经费管理的优化——基于中日科研经费投入及管理的对比.doc

我国科研经费管理的优化
——基于中日科研经费投入及管理的对比
摘 要：通过分析中日科研经费的投入现状，发现中国虽然研发费用总量已超日本，但是研发费用与国内生产总值的比例尚有差距，投入力度不够。日本研发投入的产出效益显著，而我国因为科研经费的管理中存在比较严重的问题而效益低下。为了改善这个情况，将日本与中国的科研经费的管理模式进行对比，取长补短，给出我国未来科研经费管理的方向，优化科研经费管理。
关键词：中日对比；科研经费；优化管理
一、前言
今年的诺贝尔奖颁奖典礼因中国科学家屠呦呦获奖而备受关注。在屠呦呦获授生理学或医学奖的同时，邻国日本则有2名科学家分获生理学或医学奖以及物理学奖。至此，包括2名已加入日本国籍的科学家在内，日本已有24人获得诺贝尔奖。近十多年来日本诺贝尔奖获奖人数增长相当快，除了国家本身注重基础研究，注重教育以外，科研经费的巨资投入也是非常重要的原因。二战后，日本以科技作为立国之本，举全国之力投入资金进行科技创新。研究人员能够从大学、企业或国家获得充足的研究经费，也就有了能够安心进行研究的物质保障。
在我国，就像我们的国内生产总值逐年较快增长，于2010年超过日本成为世界第二经济大国一样，近年来，我国的科研经费投入总量也在不断上升，并先后超过英国、法国、德国和日本，成为仅次于美国的世界第二大科研经费投入大国。我国已有学者采用专利与科研资源等指标对中国创新的投入产出进行回归量化分析， 论证了中国创新资源——科研资金及科研人员对创新产出——专利具有正的、显著的影响，说明增加科研投入确实可以极大提高我国的创新能力[1]。然而，根据2015年世界经济论坛发布的全球竞争力指数报告，在创新一项中，中国在140个国家和地区中排名仅为第34。日本综合排名第5，在PCT（专利合作条约）专利和申请占人口比例方面更是排名全球第1。很明显，我国的科研经费投入虽然与日俱增，但是研发投入的效益还有待进一步提升。由此可见，富有效率的创新投入决策对资源有限的发展中国家的意义更为重要。
我国科研经费投入的管理存在不足，效益远远不及邻国日本，同时也有了更广阔的学习的空间。日本视研发投入是对未来的投资，指引国家科技发展的目标和方向。日本是世界上科技最为发达的国家之一，有较为完善的政府科技经费投入政策，因此将我国政府科技经费投入与日本对比，从中更能够发现我国科技经费投入管理的不足和需要改进的地方。
二、中日科研经费投入规模对比
研究与试验发展（R&D）经费支出指统计年度内全社会实际用于基础研究、应用研究和试验发展的经费支出。包括实际用于研究与试验发展活动的人员劳务费、原材料费、固定资产购建费、管理费及其他费用支出。统计范围为全社会有R&D活动的企事业单位，具体包括工业企业、政府属研究机构、高等学校以及R&D活动相对密集行业中从事R&D活动的企事业单位[2]。2011年3月，我国“十二五”规划纲草案提出，研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重要由2010年的1.8%增长到2015年的2.2%。下表反映了2011-2014年中国的研发经费投入情况。
表1 中国2011-2014年间研发经费投入情况
中国
2011
2012
2013
2014
R&D经费支出（亿元）
8687
10298.4
11846.6
13015.6
R&D经费支出增长率
23%
18.50%
15%
9.90%
R&D/GDP
1.84%
1.98%
2.08%
2.05%
R&D/GDP变动
0.08%
0.14%
0.10%
-0.03%
来源：国家统计局《2011-2014年全国科技经费投入统计公报》
由上表可见，我国在2015年完成十二五规划研发经费投入目标有难度，即使能够达到，为了目标而粉饰数据的可能性也很大。虽然如此，跟日本相比，我国的研发经费的投入速度已经非常可观。
2011年中国研发费用达1537亿美元，超过日本（1441亿美元），成为世界第二。因为能力有限，2012-2014年日本的相关数据难以查找，但是据媒体报道，日本研发经费多次表现为缩水。受财政困难等因素影响，日本从2000年开始在科研方面的经费投入再无明显增长。另外，关于研发费用在国内生产总值中的所占比例，日本为3.3%，甚至高于另一个科技大国美国，美国该项比例为2.8%。与之相比，中国当年1.84%的比例尚需大幅提高。中日科研情况对比结果说明，我国研发费用总量已超日本，但是比例尚有差距。
由上述分析可以过渡到日本的诺贝尔奖的井喷趋势是否能长期存在的问题，获得今年诺贝尔物理学奖的日本学者的主要研究成果产生于上世纪80年代至90年代前半，当时日本的科研经费以每年10%至20%的增幅迅速增长。日本经济评论家町田徹在日本媒体上发表的文章称，10年后日本很有可能重回1999年以前获得诺贝尔奖频率较低的时代，理由是日本经济实力的下滑。经济的发展是日本获得诺贝尔奖的重要因素，如今日本经济经历了“失去的20年”，政府无力再大幅增加科研经费投入，日本研究者的论文发表数量出现减少趋势，这必将导致获得诺贝尔奖的频率出现下降。另外，日本文部科学省2013年公布的一项针对一线研究人员的调查显示，研究人员认为，与2001年前后相比，耗时长的研究和新领域的研究减少了，短期内能出成果、跟风型的研究增加了。
三、中日科研经费管理模式对比
科研需要投入，因为事关国家科技进步的态势，事关整个国民经济的发展速度，事关全社会生产力水平的高下，无论谁主政，都万万忽略不得此事。但是，事情往往不是仅仅加大投入这么简单，假如没有一整套周密而科学的管理制度，没有相关的公众监督和舆论监督，尤其是没有各级领导公仆的廉洁守法态度，很可能会出现再增加多少投入也难见科研成效的状况。我国科研经费的管理模式存在的问题是中日投入效益差别较大的重要原因。
（一）中国的科研经费管理模式
我国科研早已走出了经费短缺的时代，大额的科研经费日渐沦为竞相瓜分的“唐僧肉”， 由此.扩大开支范围、擅自调整预算、突击购买设备等现象屡见不鲜，虚假的差旅费、劳务费甚至是交通费、文印费都可以名正言顺地囊扩进科研经费去报销。2011年中国科协一项调查显示：科研资金用于项目本身仅占40%左右，大量科研经费流失在项目之外。
我国并没有关于科研项目立项、审批、经费使用、监管责任的系统法律。立法的缺失，直接导致科研项目管理的混乱[3]。我国的科研经费的管理具体来说存在以下几个方面的问题。
1．科研经费重立项轻预算，约束力不够
首先，课题负责人及课题组成员主要负责科研经费的编制，虽然他们是科研项目研究领域的专家，但是并不熟悉预算编制，经费管理制度以及财务管理的规章制度，容易造成预算编制的随意性，使之与实际执行存在较大差距，使实际支出与预算不符，科研预算的编制不够科学。
其次，科研项目存在结题不结算的现象。科研项目的课题结题不结算主要是指在科研项目验收完成后未将剩余的科研经费向财务上进行结算而是用作其他用途。这种现象的出现就造成了财务部门对经费不能进行成本归集、财务分析和评估投资效益，使得已验收的项目在财务报表中仍有余额，不能如实的反映实际的科研情况，从而导致项目支出的混乱。
最后，科研经费支出不合理，滥用情况严重。以高校为例，高校虽然对科研经费的支出做出了严格的规定，具体要求单独核算，但是一些高校为了扩大招生规模，建设新校址，造成建设资金不足，就开始占用科研经费，来弥补教育经费，如办公费、差旅费等从而使科研经费被挪用。由于科研项目的经费来源渠道不同，经费的支出范围也不尽相同，缺乏合理性。有些科研人员将剩余的用来支付电话费、交通费、学费、保险费和维修费等。还有些科研人员在科研项目完成了结题后，本应该审核、结算经费的结余，但是由于国家对科研经费结余规定不够明确，导致他们想尽办法套取剩余经费，并将这些用在个人旅游、购车、和日常开支等方面。
2．科研经费来源复杂，经费管理难度加大
我国条块分割的科研体制使得经费的来源渠道广泛，项目分门别类，名称各异，经费的分类管理难度加大。由于科研经费是根据使用情况分来源渠道进行上报，有时一个项目可以从不同渠道取得经费资助，从而增加了财务管理工作的难度，又由于财务会计人员业务水平不高以及会计软件的局限性，使得分层管理和分级进行项目的上报工作的难度加大，科研经费的负责人作为课题主持人，它们并不是很了解财务方面的知识，不能如实的按照财务制度的要求进行报账，使财务人员既不能违反财务制度又要考虑实际情况使得工作难度增加。
3．科研经费的管理和使用缺乏有效监督机制，公开性不够
目前，我国科研经费的使用和管理监督制度不健全，缺少审计，虽然已经制定了一系列的科研经费的管理规章制度，但是没有形成一个统一的预算、核算和管理的法规，法规不够完善，使得各项制度不相配套，不能很好的相互衔接，这与快速发展变化的新形势不相适应。另外，我国当前在科研项目上实行课题制管理模式，课题负责人负责经费的支配使用，由于部门的监管不到位，出现了经费乱支滥用的现象。
我国的科研经费由于没有普遍建立公示制度，对公示规程监管力度不够，使其从立项阶段开始就缺乏透明度，这样使得课题的发包单位和承担人获得的信息不对称，特别是在专业领域，出现“跑部钱进”的现象。这样就可以不单纯去搞科研。
4．违法成本低，造成科研经费的滥用
当前，随着科研经费的监管要求日益增多，使得现有的科研管理制度难以应对，因而科研经费的违法违纪行为时有发生，这在一定程度上反映了我国在经费管理方面的惩罚措施落后，致使违法成本过低。这种现状，在一定程度上纵容和放任了违法行为[4]。
（二）日本的科研经费管理模式
日本政府研究机构的科研经费来自政府财政预算拨款。近年来，在政府投入的科研经费中，约40%都给了政府研究机构。日本的国家预算称之为 “一般会计”， 是国家财政的核心，反映主要税金的用途。在日本，预算是政策实施的主要工具，政府研究机构的科技经费也不例外。
1．预算体制
为有效制定政府科技经费预算，政府出台了 《科学技术基本法》及据此制定的“科学技术基本计划”。其次是由“综合科学技术会议”制定出的“年度科学技术重点指针”，最后各省厅据上述法律、计划和指针制定本省厅年度科技发展的重点指针及政策措施，分工明确，各司其职。
2．预算的管理和监督
日本政府在预算实施过程中有完整的项目管理评价体制和预算监督机制，并注重发挥内部审计、国家审计员制度和社会监督在经费管理中的作用，促使项目承担单位的科研经费按计划执行。
日本政府在经费管理方面，非常重视预算管理和监督。各省厅严格编制年度预算，项目一旦确定，每一笔开支必须按计划执行，如需调整，须经政府主管部门的同意。项目进展情况要定期检查，经费的管理由项目执行单位负责。执行过程中除本单位和上级主管部门的严格管理、评价外，还设有专门的国家审计员制度，以便科技经费的监管。
3．科研经费资助方式
日本政府各部门在科研方面投入了大量资金。以文部科学省为例，该省掌管的科研经费面向全国。经费分为数个类别，资助不同领域的研究项目，并制定了“竞争性资金制度”，用申报、审批、评估等手段，保证这些资金的使用效率[5]。
四、中国的不足及改进办法
我国研发经费投入总体符合我国经济社会发展的基本要求和阶段状况，但与发达国家比较，我国研发投入的效益还有待进一步提升。除了进一步完善政策体系，引导市场主体、科研院所、高校等加大研发投入力度之外，深化科技体制改革，确保研发投入的针对性、及时性、有效性，才能充分发挥出科技创新对经济转型升级的支撑和引领作用。通过中日科研经费管理模式的对比，我们取长补短给出以下建议，优化科研经费管理。
第一，我国应该在科研管理方面实行预算拨款制度。从日本的经验来看，我们可以尝试建立预算拨款制度，把国家预算看作是为贯彻国家政策而使用的资金。因此，必须把这些拨款用在民生和大型企业活动项目上，并且要国民来监督它的使用，以防止浪费资金，提高资金的使用效率。政府的各主管部门指导所属的各司局、科研院所应当按照国家制定科技战略和政策来制定科研项目和预算，当预算获得政府批准后，就要严格按照制度进行。
第二，对科研经费的使用范围进行严格规定。西方各国政府对科研经费的使用范围进行了严格规定，例如美国，严格规定了科研事业允许支出的范围。按照财务会计核算，项目人员成本包括工资、奖金、福利、失业补助、养老保险金、雇员招聘、培训、教育等多种科目。
另外，对项目管理也要进行严格规定，并制定一套完整程序：由国家进行科研项目公开招标，项目负责人在中标后向主管部门提交预算方案，经政府主管部门批准后与之签订具有法律效力的项目合同。主管部门将科研经费拨给项目课题组，由项目单位的财务进行统一管理。经费须由项目负责人签字后方能支出。项目负责人不得从项目中提取任何形式的费用和报酬，但是，经费的利息收入可由项目单位自行支配。科研经费必须严格按照项目计划进行使用[6]。
第三，科研经费要实行专款专用，不能任意改变用途。很多国家都对研究经费进行了严格规定。具体要求，科研资金要单独核算、专款专用。每一笔经费开支都要经过严格的审核程序才能获得批准。例如日本，政府规定经费预算的20%可以自由使用，但是要向国会提交决算报告。如果预算相差甚远，就会受到国会的通报批评。
第四，加强对科研经费的监督和评估。我国要制定严格的评估机制以保障预算的顺利进行，提高经费的使用效益。日本实行四级监督制度，经费的管理受到本单位和上级部门以及广大国民和媒体的监督。此外，政府还应设有专门的国家审计制度。

参考文献
[1] 古利平,张宗益,康继军. 专利与R&D资源:中国创新的投入产出分析[J].管理工程学
报,2006(1):147~151.
[2] 国家统计局

[3] 李立新. 科研经费何以任人宰割[J]. 中国产经,2013,10:35.
[4] 江娜. 我国科研经费管理中存在的问题及法律对策[J].商业研究, 2013(4):84~89.
[5] 吴建国. 日本政府研究机构的经费管理模式[J]. 科学对社会的影响,2010(3):28~31.
[6] 朱付元. 简析当前科技经费管理制度中存在的问题及其解决途径[J].研究与发展管理,2003,15(5):108~110.