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紧缩预算下的新预算理论研究
ApproachingANewBudgetaryTheoryunderShrinkingBudgets
徐仁辉 本文作者为世新大学行政管理系专家

摘要
近二十余年来各国所实行的预算紧缩政策，对于传统递增主义(Incrementalism)产生极大的冲击，学界需要更能阐释新预算决策模式的新预算理论。本文依决策的本质分为实质理性(substantiverationality)与程序理性(proceduralrationality)两种(Simon,1976)，再依行为者目的系追求个人利益或公共利益划分，试图将预算决策型态提成四类：涉及第一类型----福利经济学或管理学所发展出的规范理论，第二类型----传统政治学所推表演的递增主义，第三类型----公共选择学派的研究，如官僚预算行为模式。至于第四类型（即属程序理性与行为者追求个人利益为目的者），本文主张以新制度经济学的研究方法，对当前预算紧缩压力下，受外在环境与制度影响更深的预算决策模式，提出有效的解释。
关键词：预算理论、预算决策、新制度经济学
壹、前言
多数经济合作与发展组织国家（OECD）自1980年代以来实行紧缩预算政策，预算决策因而出现重大的改变，例如偏重由上而下的决策方式，以及对于总体经济预先评估，设定各项财政规范(fiscalnorms)，以指导各机关预算的编列(Schick,1986)。同时，由于政治社会环境的变迁，让预算决策必须更考虑外在环境因素。新的预算决策方式挑战着风行数十年的预算理论---递增主义的解释能力；因此部份预算学者对于递增主义发出许多严厉的批评，并积极寻求新理论(Rubin,1988)。公共行政学界在1980年代开始出现各种对新预算理论需求的呼吁；时至今日，也许诚如Rubin(1992)所言，当前预算理论并未凝聚成一单独的学派。然而，对于当前预算决策模式的解释，以及对新预算理论提出有用的研究途径，无疑的是件迷人的研究议题。
贰、财政紧缩下的预算决策与理论需求
在政府财政状况良好，政府支出连续成长时期，预算决策过程，也许如递增主义所描述，偏重由下而上的决策，先由各机关编制概算，再由预算主管机关汇编完毕总预算案，同时以前一年度预算为基础作递增方式的成长。换句话说，公共支出决策有固定的模式可以遵循，也就是当年度的预算编列，系以上一年度的预算规模作为基础(base)，再小幅度的成长；结果是政府每一年度的各项公共支出规模与结构比例皆变化不大，呈现有规则的稳定成长趋势。然而，当财政失衡，政府采用预算紧缩政策时，决策方式则有显著不同。
一、预算决策的改变
在紧缩预算政策下，OECD各国预算决策过程（无论编制或审议）转变为偏重由上而下的总体预算控制；在各机关提出预算规定前，由中央预算主管机关事先拟定预算目的与各项财政规范，如岁出额度、支出上限、支出成长率、债务限制等，作为各机关编制预算的准则(Schick,1986)。
Caiden(1989)评估新的预算决策规则，由于资源有限，因此已无所谓的「递增」现象；而预算中出现许多决策系属法定「自动决策」(automaticdecision)，如应享权益支出；而支出上限等事先订定的财政规范与租税法规，亦限制了预算的决策范围。同时有更多所谓的「预算外支出」，如信托基金、指定用途税、与贷款保证等。
检视OECD各国之预算决策，普遍出现以下特性(Rubin,1988)：
（一） 预算与外在环境的关系更为密切：
以往政府预算基本上可以在行政官僚体系内作大部份的决策；而当代的预算过程由于参与者不断的增长，并皆为争取个人利益而竞逐预算大饼。除了行政官僚、预算主管机关与立法机关外，尚涉及利益团队、立法各委员会、内阁阁员、审计机关、媒体舆论等，皆对于预算决策具不同限度的影响力。
（二） 预算决策过程涉及事前与事后：
预算过程不仅涉及预算案的筹编与审议决策，尚应涉及许多事前与事后的决策，例如影响预算收入的决策（如收入法规、限制条件、预估与政策等）皆被有系统的列入考虑。此外，预算执行与考核方面的问题与回馈，亦影响到预算的决策。
（三） 支出预算的多样化导致决策方式不同：
除了普通基金外，支出预算的研究应涉及信托基金、贷款、退休抚恤、管制、实物移转支付、税式支出等。不同的计划支出解决方式与经常预算计划支出皆不同，如资本支出计划的解决即属非递增方式，并承受更多的政治压力；再如特别收入基金，以指定用途税为财源用于特定用途，需有收入才可以支出。至于补贴支出与既享权益支出因有法定的权益保障，亦有不同的编列方式。
二、对递增主义的冲击
80年代初Kamlet与Mowery(1980)的研究即指出基础预算并非固定的，至少在Kennedy总统以后变化幅度是蛮大的，美国预算管理局（OMB）在预算筹编阶段就有不同的方法去计算基础预算。此外，Schick(1994)指出90年代美国预算决策有三分之二已改为「基线预算」(base-linebudgeting)，而非「基础预算」，所谓基线预算系指现行政策不变下，考虑通货膨胀后的支出水平，它的规模大小不受财政状况好坏的影响，而与政策法规直接相关；紧缩预算时基础预算较容易达成共识，基线预算则较不容易。
Rubin(1988;1989)更批判递增主义已死亡，她认为递增主义的理论过于宽广，限制了研究问题的发展，由于递增主义对决策者有限智力以及避免冲突的假设，导致预算过程不变，预算决策几乎可以预测，预算结果亦相称固定。同时，她又批评递增主义理论过于狭窄，由于只将注意焦点摆在机关预算需求，而忽视了法律授权、收入、以及应享权益支出，以及外在环境等的影响。Caiden(1982)也认为自1980年代以来，递增主义已无法说明每年度的预算决策真相。Bozeman与Straussman(1982)、Schick(1986)、Leloup(1988)等皆提出各国预算决策逐渐偏重由上而下的方式，与递增主义所强调的由下而上决策方式有明显差异。
三、对新预算理论的需求
传统递增主义无法充足解释新预算决策模式，学界兴起寻找新预算理论的热潮，希望对于政府预算决策予以重新定位与解释。如Rubin(1988)即认为由于预算参与者增长、预算决策过程更为复杂、以及支出型态的多样化，因此对于预算的研究方向应重新定位。
LeLoup(1988)亦指出，预算决策研究应考虑涉及下列重要因素：不同的支出型态与授权、支出的互相依赖性与替换性、不同控制限度下的每年与数年度预算、受总体经济表现与经济预测的影响、愈形重要的由上而下之总体预算决策方式等。Caiden(1988)则主张将预算决策从强调过程(process)的观念移转为系统(system)的观念，预算决策受多重互动系统的影响，除了收入流动性与支出功能外，尚涉及其他系统，如府际间系统、经济系统、政治官僚系统等，预算必须整合这些系统，并受这些系统直接或间接的影响。
Schick(1988)建议将预算配置资金的方式，参考市场供需的模式，考虑在预算决策过程中重要的两种力量：规定权(claiming)与保存权(conserving)，两种力量的交互作用下决定预算结果 Donald(1989)则称此两种力量为扩张(expansion)与保护(protection)。
。并据而提出新预算理论的一些假设：如预算过程的改变会影响到两种力量的消长；再如当预算过程不完全时，分派结果将无法真实反映两种力量的相对强弱。此外，在预算扩张期，预算的规定权会被强化；反之，在面临预算赤字与预算缩减的时代，预算制度将会强化预算的保存权等(Schick,1986)。
Straussman(1988)观测社会福利等应享权益支出不断的增长，这类预算他称为「权利基础预算」(rights-basedbudgeting)，导致预算决策起了很大的改变，递增主义已无法适当的解释，因此需要从权力与预算的关系予以研究，研究课题涉及：扩大对预算过程中制度性特性的了解、进一步观测在权力基础环境下预算的决策特性、政治变迁对权利基础预算的影响。
总之，新的预算理论必需对新的预算决策方式，提出更有效的解释力。而由于新的预算决策方式，与外在环境的互动更为密切，以及必须兼顾支出预算的结构性制度因素，新的预算理论自然应针对环境与制度因素的影响多予以分析。下一节依决策的本质不同分类，藉以区分不同的预算理论，同时提出未来预算理论的研究方向。

参、预算理论的研究途径分类
Rubin(1992)指出预算过程就是决策(decision-making)过程，因此探讨预算的决策过程，可以掌握公共预算的本质；不同预算理论的研究，基本上也是从预算的决策过程着手。事实上，预算理论从预算决策过程研究，不仅能掌握预算的静态特性，更能对于影响预算动态的过程，予以合理诠释。
一、 实质理性或程序理性
有关决策的研究，可以从决策本质系属所谓的「实质理性」或「程序理性」予以分类研究。所谓「实质理性选择模型」系指个人的偏好可清楚界定，选择方案时运用成本效益等方法，作出最佳选择以最大化效用为目的。这个模型基本假设系指在完全拟定与信息充足的情况下，因此不存在不拟定性、人类的认知限制、偏好改变、与目的不明确等问题。福利经济学与公共选择学派对于决策的假设可以说皆属之。
依据Simon（1976）的定义，行为「程序理性」仍系指通过适当深思熟虑后的结果，惟程序理性决定于产生的过程。由于不拟定性、信息不完全、计算能力限制等，即使每个决策者理性的去作选择，亦无法获得「最大化」(maximization)的目的，而是追求「满意的」(satisficing)结果。因此，程序理性着重的是理性选择的过程而非结果(Basu,1995)。在决策者认知的过程中，经常使用来作决策依据的涉及过去累积的信息、过去的经验、选择性的直觉判断、及其他简朴的解决问题方法，也许达成的选择方案只要符合某些条件后，即停止进一步的搜寻或分析。也就是，决策者找到了满意的结果，而非最佳的结果。在集体选择方面，程序理性决定于「总计的制度」(aggregatinginstitutions)，如所使用的协约、规范或规则等，也受到组织内权力分派的方式所影响；此皆属于传统政治学的研究。
新制度经济学的研究，依Eggertsson(1990)的见解它放弃新古典经济学有关人类决策追求最大化的假设，而改为追求满意的结果，同时加入了财产权限制、交易成本等因素，让理论更丰富与更具解释能力。因此，新制度经济学的研究可以归类为程序的理性。
二、 公共利益或个人利益
福利经济学或传统财政学理论，视政府为整个社会的一个决策单位，配置公共支出以追求社会福利的最大化。公共选择学派的研究，则视政府决策为代表理性追求个人私利的集体选择；公共支出决策由追逐个人利益的预算参与者透过投票过程所决定。换句话说，就参与决策者的目的言，福利经济学考虑的是公共利益，公共选择学派考虑的是个人利益(Mueller,1989)。在集体选择(collectivechoice)方面，福利经济学假设社会系单一凝聚的实体，政府在许多方案中作选择以追求社会福利的最大化；对于公共预算的决策模型系建立在规范性的观点上。公共选择理论则认为社会存在不同的利益与目的，有关公共预算决策的研究涉及官僚预算行为、利益团队、选举周期等。
至于从传统政治学的研究出发，主宰预算理论数年的递增主义，其假设系预算参与者在「有限的理性」(boundedrationality)与决策时间限制下，公共支出的制订受决策过程与互动形式的影响，预算经常系以递增方式编列。它承袭传统政治学的研究，假设参与预算决策的政治人物追求的是公共利益(Mueller,1989)，而较少触及参与者之个人利益。
当前的公共预算决策更重视预算与所处社会、政治与经济环境的关系，以及内部参与者互动的影响(Rubin,1992)。亦即预算决策与外在的环境，以及内在制度有密切关系。因此，预算决策的研究应体验到预算决策者追求个人利益目的存在的事实，同时也认清目的不一致、信息不对称、认知有限等导致的程序理性。换句话说，因涉及预算决策过程的人数增长，交易成本较以往更高；如何在有限的时间精力限制下，完毕业务繁重的预算编制与审议作业，必须依赖更有效率的制度，减少交易成本。而新制度经济学的研究方法，不若公共选择学者视集体行为系个人行动的加总，他们热衷于探讨一些影响个人间互动与不同型态结果的机制，制度被视为一重要的关键性变量，影响个人的行为以及集体的结果。
三、 研究途径分类
以上有关福利经济学、公共选择学派、传统政治学与新制度经济学等对于公共预算决策的研究，本文分别用规范理论、官僚预算行为理论、递增主义、与总体预算制度为代表，并区分为实质理性与程序理性，以及预算决策者行为目的系个人利益或公共利益，予以归类如表一所示。

表一公共预算决策与理论研究分类

决策者行为目的

实质理性
程序理性
公共利益
福利经济学与管理学的研究---如规范理论
传统政治学的研究---如递增主义
个人利益
公共选择学派的研究---如官僚预算行为理论
新制度经济学的研究---如总体预算理论
数据源：作者自制 Basu(1995,p63)有将公共支出决策相关理论作类似的分类，但他未触及新制度经济学的研究。

（一） 福利经济学与管理学的研究---规范理论
规范理论源自传统财政学与福利经济学（Musgrave，1959），探讨为什么需要政府介入市场，由于存在公共财、外部性、不完全竞争、所得分派不均等问题，政府的公共支出决策目的在提高资源分派效率、所得重分派，以最大化社会福利。但如何于现实社会中建构社会福利函数，确是个问题，因此较难以作实证的研究。换句话说，传统财政理论提供的是规范性的原则，例如何种活动政府应参与？政府支出的适当组合与水平如何？预算规模如何决定等？至于1950年代以后，融合管理学的研究，陆续发展出的绩效与计划预算制度、设计计划制度、目的管理、零基预算制度等皆属这类规范性的理论(Caiden,1990)。
规范理论回答Key（1940）的知名问题---「依据什么标准将X元用于A活动而非B活动？」，答案是以成本效益分析作工具。显然，这个答案忽视了成本效益分析所提供的信息只是政治决策的参考，而不能完全取代之这项事实；亦即成本效益分析结果也许对政策制订有影响，或被作为支持某项计划的依据，但最后决定仍也许是政治谈判协商的结果。
总之，规范理论强调的是工具理性(instrumentalrationality)，将政府视为理性的决策者，决策的标准以事先设定的指标为依归，如效率指标。同时，对预算参与者个人利益较不重视，而以公共利益的达成为目的。这种决策模式与多元民主政治的集体谈判折冲的决策方式，显有不符。
（二） 公共选择学派的研究
公共选择学派系假设每个人皆追求自利，政府只是市场的延伸，人们向政府购买它们想要的公共财货与服务。如Buchanan与Tullock(1962,p13)所言：「当人们选择集体达成目的而非个别行动时，即产生集体行动，而政府就是一种过程或机器让这些集体行动可以产生」。因此公共选择理论基本上是放弃有所谓的「公共利益」存在，透过各种投票机制，公共政策所反映的是个别利益之集合。然而，由于在集体选择的投票过程中，坐享其成问题导致选民偏好无法真实显现；即使多数决制度下的中位数偏好选择亦未必是最有效率资源分派；其他如投票的矛盾、代议民主、选民的理性无知、政党政治、选票互助等，皆导致集体选择的失败，以及公共支出规模的趋于膨胀。
公共选择学派有关公共支出的决策，主张应从公共财货与服务的供应者（如行政官僚）与需求者（如民意机关）的决策动机去分析，俾更能掌握个人利益对于总体决策的影响(Kraan,1996)。然而，无疑的公共选择之研究经常较缺少的是总体产出的资料，例如投票者个别行为对总体支出的影响。公共选择学者经常解决的是有关谈判过程的实验数据，这些数据来自于通过精心设计的实验室研究结果，此外则是对于民选官员或行政官僚偏好目的的研究。换言之，公共选择的研究较偏重在个体层面(micro-level)的探讨，至于公共支出决策者个别行为与总体公共支出结果的关系较少直接实证的分析。
依Niskanen（1971）的模型，官僚的效用函数受到薪资、福利、公共声誉、权力、受庇护、产出、易于改变与易于管理等变量影响，这些变量除了后两项外，皆系机关预算的函数。Niskanen假设机关与其预算资助者间系一双边独占关系，而预算资助者限于信息不对称以及缺少强烈诱因去防止官僚增长预算，因此在预算过程中官僚处在积极积极地位控制议程，因此行政官僚可以成功追求预算的最大化。
对于官僚最大化预算的行为，公共选择学者主张透过一些机制予以限制，例如（1）来自总统与预算管理局的限制，指导各机关的预算编列，而非听任其追求预算最大(Parker,1992)。（2）来自可比较机关的竞争，当有数个机关进入与民意机关谈判时，结果将明显不同，竞争的压力导致对预算最大化追逐的限制(McGuire,Coiner&Spancake,1979;Parks&Ostrom,1981)。（3）对行政机关议程控制权的限制：Miller与Moe（1983）认为行政官僚的影响力来自于其对供应成本的信息，而民意机关拥有需求信息（即民意代表对人民需求的掌握），假如民意机关隐瞒其需求偏好，官僚又无法作差别取价，只好对其服务提出单位价格，如此民意机关的消费者剩余不会被剥削者，仍有净利得，即行政官僚预算无法最大化。Bendor,Taylor,与vanGaalen（1985,1987）更进而指出民意机关可以处罚行政官僚的不诚实预算。（4）建立互动的规范：行政机关与民意机关每年度进行预算谈判的人员，经常是同一批人，因此容易形成互动的行为模式与规范，以取得互信与共识，以维持良好关系，同时简化审查工作(Wildavsky,1992)。（5）来自社会与同侪的压力：让机关首长更重视社会形象、地位、集体性、与荣誉心等非物质动机(Peters,1991;徐仁辉，1996)。
（三） 传统政治学的研究--递增主义
依据Wildavsky（1964）的见解，公共预算的决策过程系由行政首长、官僚、民意代表、利益团队等参与者，反复协商谈判与协调下完毕。由于人们认知能力有限、信息成本昂贵、预算审议时间压力、参与者对于目的与手段难以获得共识，因此为减轻利害冲突，节省谈判时间与成本，以及能有效达成共识，通常公共支出计划会以渐进的方式提出，每年逐步递增资金需求；而预算决策者也会以温和、渐进的方式予以删减或修改。
Wildavsky(1964)认为预算决策过程其实就是公共政策的决策过程，因此分析重点应摆在预算过程的政治本质，观测政治制度对于预算行为与结果的影响。而预算决策过程中的重要影响因素涉及协商的方式、权力的分派、政治策略、行为规范、便于计算与资源分派预期结果等。递增主义对于预算决策方式的描述，颇具描述性(descriptive)，符合多元政治体制下的团队谈判与妥协世界。
预算递增主义在风行的同时也引起许多的批判，特别是该理论的过于强调年度基础预算的边际调整，但对于基础预算自身却较少分析，同时也忽视财政租税政策、行政首长施政优先级、法定支出、以及经济环境因素的影响(True,1995)。递增主义重视的是预算审议时的减少冲突，但事实上在各机关内不同部门争取计划的冲突仍然存在。
面对许多对于递增主义的批评，Wildavsky(1988)在其New Politics of the Budgetary Process，仍认为预算决策的新改变，例如由上而下方式、应享权益支出等，只是新加入的递增事实而已，但是他也认可有关预算基础的冲突已更为剧烈，因此才称为「新政治」。Caiden(1983)则较中肯的评论新的预算过程，是对于旧的理论添加了许多研究方位，而非完全取代。苏彩足（1996）则指出在各国财政压力下，递增主义的色彩逐渐淡化是一种世界趋势。
综合上述三大学说的研究可以发现：规范的理论无法有效的解释多元民主的决策过程；公共选择学派则主张为限制参与者追逐私利需建立制度性的机制；至于递增主义面临各国淘汰预算时刻，显然亦有其解释的局限性。因此，吾人需要的是能对于环境与制度因素更具解释能力的新预算理论。
肆、新预算理论的研究方法---新制度经济学
一、 新制度经济学的研究方法
新制度经济学者假设人们设计制度，藉此建立彼此间的互信或监督协调的机制，以减少交易成本（Williamson，1975）。当集体决策面临有限的理性、昂贵信息、不拟定性与目的不一致等问题时，交易成本增大，而制度就变得更重要性；亦即制度是人们为了互动所设计的游戏规则，影响个人决策或行动诱因与限制，进而改变行动与决策。
影响决策的制度性理性选择模型，以Ostrom(1986a)为代表，她认为制度性安排(InstitutionalArrangement)、事件(Event)、与社群(Community)特性等决定决策状况(Situation)的特性，再加上个人(Individual)的特性，影响到行动、活动或策略，最后产生集体结果，结果亦会回馈影响前面各项因素（详如图一）。
就预算决策言，「制度性因素」可以包含如宪法、预算法、财政收支划分法等。「事件因素」可以是当前总体经济环境、财政收支结构、政府施政计划等因素。至于社群因素则涉及社区选民公共偏好、民意代表意见、学者专家及舆论等影响预算决策的因素，这三大类因素构成了「预算决策状况特性」，再加上参与预算决策者（如行政官僚、民选首长、立法机关等）的偏好与动机，成为决策过程中的内在变量，影响预算的政策、资金分派、计划取舍等。

图一Ostorm的制度分析架构
制度性安排特性

决策状况特性

行动、活动与策略
集体结果
事件或财货性质

个人特性

社群特性

数据源：Ostrom(1986b)

二、制度性因素在预算决策过程中的地位
预算是个过程，它贯穿许多制度(Rubin,1988)；因此除了研究预算过程中所有参与者的角色、个人利益与动机外，同时需对于各项影响决策的环境与制度因素予以观测。预算学者Rubin（1992）即指出当前预算的研究，以探讨环境因素对于预算过程、制度、以及预算决策的影响为主。
参考Ostrom(1986b)的制度性层次分类，她依决策与行动的制度层级提成三层，最高层次为「宪法性选择」(ConstitutionalChoice)，另一方面为「集体性选择」(CollectiveChoice)，再另一方面为「操作性选择」(OperationalChoice)；高层次的决策决定较低层次的制度性安排，操作层次的决策则直接影响到一般公民。各层级决策结果会回馈影响到前面层级的各项因素。
将Ostrom的制度性层级运用在预算决策上，最高层级的「宪法性选择」（如宪法、预算法、财政收支划分法、公共债务法、以及其他有关收支的法规等），影响到次一层级的「集体性选择」之「制度性安排」，集体性选择为由上而下指导各机关每年度预算筹编的预算政策（如施政方针、预算筹编原则、预算编制办法、以及财政规范等）。而预算政策又进而决定第三层级的「操作性选择」（如年度预算资源的分派与计划的取舍等）(如图二)。

图二预算决策的制度性层级
操作性选择
宪法性选择
集体性选择

宪法，预算法
财政收支划分法
公共债务法
其他收支法规

预算分派

施政计划
财政规范
施政方针
预算筹编原则
预算编制办法

数据源：作者自绘
三、新预算理论的研究方法
在紧缩预算压力下，各国公共预算决策的特性，无论预算过程、预算参与者数目、以及预算参与者行为动机，可以发现产生以下的变化（徐仁辉，2023）：
（一） 预算决策过程
在预算紧缩时期，为控制预算赤字，会偏重订定各项由上而下的财政规范，这些制度性的安排，对于预算的筹编与审议决策有重大的影响。
（二） 预算参与者数目
预算相关的利害关系者众多，预算不再是行政官僚闭门造车的产物，而是允许更多的参与者，如公民、媒体舆论、学术、社区、利益团队等。
（三） 预算参与者目的
除了参与者个人利益外，受到外在大环境与制度性的限制，预算决策者考虑事项尚涉及政府机关法定应办理事项、上一年度预算需求，国家总体资源、政府财政能力、首长竞选政见、议会决议事项、计划绩效的评量，以及居民偏好反映等。
Franklin&George(1999)以美国德州地方政府为对象，发现当前预算决策过程有更倾向于先进行预算目的制定、与议会进行沟通、或举办公听会等，由上而下计划与参与型的决策等特性。预算的重要参与者则扩大涉及议会、市长、机关首长、经理人、公民、利益团队与媒体等。换句话说，预算决策所考虑信息，涉及各机关预算需求、法律规定办理事项、绩效测量指针、公听会意见、与审计结果等。这些项目正符合前述Ostrom所言影响决策的状况的特性因素，如预定总体预算目的、机关法定需求与办理事项属「制度性安排特性」、绩效评估与审计结果属「事件性质」，公听会与议会意见属「社群特性」。
Rubin(1992)指出当前的预算过程与社会的关系更为密切，预算决策不再只是官僚体系内部所制订。行政首长也许先对外在环境作判断，制订更宽广的政策议题与总体预算目的，在下达指令给各机关据此编列预算需求，这种决策方式，她称为「阶层理论」(Hierarchytheory)。在国会审议预算方面，预算委员会先对经济政策、施政优先级、支出上限等限制，拟定方针以指导各拨款委员会的预算审议，这种决策方式的预算，她称为「总体-个体预算理论」(Macro-microbudgetingtheory)。
总之，新的预算理论，较以往的理论更重视预算决策过程中的制度性与环境因素影响；新制度经济学显然较福利经济学、传统政治学与公共选择学派的研究，更重视制度性因素的产生因素与其影响，因此对于新预算决策方式能作较充足的解释。

伍、结论
面临预算赤字与缩减预算规模的压力下，OECD国家预算决策在过去二十余年起了很大的变化，新的预算决策方式冲击旧有的预算理论；换句话说预算赤字改变了预算决策方式，推动了预算改革，更进而对预算理论产生需求。学界对于新预算理论的渴望，可以从许多学者纷纷提出不同的建议得知；从大多数学者的观测结果，认为当前的预算决策过程与外在环境的互动更密切、参与者的人数更多、支出型态更为复杂、法律限制与预算政策等制度因素的影响更大，因此预算理论的研究应特别重视环境与制度因素。
从公共预算的决策方式的归类，可以涉及了各种预算理论的研究假设与方法。例如源自传统财政学或福利经济学所得到的规范理论，强调的理性效率原则仍是预算决策的重要指针；公共选择学派强调的是，预算参与者的个别利益不应予以忽视。至于递增主义所注意到参与者的有限理性，为了减少协商谈判成本与减少冲突，预算编列以递增方式进行，仍有其部分解释力。当前的预算决策因受到外在资源与各种法规的限制，以及更多追逐个人利益的参与者，因此在预算决策过程中产生更多的交易成本；而制度设计目的即在减少交易成本。
新制度经济学的研究指出，制度性安排、事件性质、与社群特性决定决策状况特性；就当前预算决策而言，的确更重视各项由上而下预先制定的总体预算目的、外在经济环境、计划预算优先级、与民意的反映等因素。换句话说，制度性因素成为预算决策的内在变量，因此，预算研究的方向应就环境与制度层面多作探讨。本文提出以新制度经济学的理论架构作为新预算理论的研究方法，在预算文献上尚属创见，期盼未来能引起更多的回响。

参考文献
中文部分
徐仁辉，1996，「制度与官僚的预算行为」，空大行政学报，第五期，页43-66。
徐仁辉，2023，「地方政府支出预算决策的研究」，公共行政学报，第五期，页1-18。
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英文部分
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