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对城镇污水处理厂BOT运作的思考
摘要 介绍了中国目前城镇污水处理厂采用BOT运作的情况，分析了污水处理产业BOT运作流行的原因和污水处理产业采用BOT运作模式的优缺点，并指出了采用BOT运作模式存在的风险。为保证BOT项目成功的关键是项目运作一定要规范，政府应成立专门招标机构加强指导和协作，BOT项目运营后还应加强对项目的监管。
关键词 污水处理 BOT 特许经营
Analysis of the BOT mode for municipal sewage treatment Yu Lijun1，Yan Zhida2.(1.Fuyang Wastewater Treatment Plant，Fuyang Zhejiang 311400；2.Hangzhou Municipal Sewage Co.，Ltd.，Hangzhou Zhejiang 310006)
Abstract：The deterioration of the water environment has been the notice focus of the society.The authors put forward the questions existing in the course of the plant construction of the wastewater treatment by the method of BOT. BOT projects have been widely used in the development of metropolitan wastewater treatment. During the sewage concession tariff negotiation, both governments and sponsors always neglect risk influence on pricing, and lack appropriate risk allocation between them. The paper reviewed the present developing situation of BOT mode in municipal sewage treatment plant, and introduced the situation of BOT mode in sewage treatment industry. At last, the authors analyzed the risks of BOT mode for municipal sewage treatment, and provided some advices of achieving success in risks, it may be useful for the corporation who attend BOT modeling. All these risk allocation suggestions can be used as references to the determination of the sewage concession tariff and adjustment mechanism.
Keywords：wastewater treatment；BOT；concession
污水处理产业作为国家基础设施建设的重要内容之一，长期以来一直是以公益事业的形式由国家筹集资金进行投资建设并运行。但随着国民环保意识的提高，对该产业的需求日益增大，这种仅靠政府建设及运行的方式已严重阻碍了它的建设速度，从而制约着国家经济的发展。
BOT作为新兴的基础设施项目的投资方式，被越来越广泛的证明是一种适合污水处理产业的项目运作模式。
2004年12月，我国污水处理行业首例采用BOT方式运作的北京金源经济开发区污水处理厂开业运行至今，全国已出现不少BOT、TOT、托管运营的污水处理厂。一些典型的BOT、TOT污水处理厂见表1。
北京市排水集团有限责任公司与马来西亚嘉里集团合作以BOT运营卢沟桥污水厂，通过国际竞标获得北京市定福庄污水厂BOT项目以及广州西朗污水厂运营权。
德国柏林水务集团以BOT方式（参股70%）运营了南昌青山湖污水厂（33万t/d投资2.9亿元，20年）。
表1 典型的BOT、TOT污水处理厂
Table1 Situation of BOT，TOT Wastewater Treatment Plant
地点
杭州市
富阳市
临海市
瑞安市
武义县

项目和
规 模
杭州市七格污水处理厂60万t/d
富阳市八一污水处理厂15万t/d
临海污水处理厂
4万t/d
瑞安市污水处理厂
7万t/d
武义污水处理厂
2万t/d
工 艺
A2/O
活性污泥法
CAST
氧化沟
氧化沟
操作方式
TOT
BOO
BOT
BOT
BOT
签约时间
2006年
2005年
2004年
2005年
2005年
特 许 期

/

中 标 人
投资总额
87 000万元
24 600万元
4 456万元

中标人污水处理总成本（元/m3）

0.83

1

0.87

0.78
安徽国祯环保节能科技股份公司以TOT形式运营了徐州污水处理厂（16.5万t/d，30年）、长沙第二污水处理厂（14万t/d，20年）、以BOT形式运营了广东新会东郊污水厂（一期4万t/d，投资4 263万元，20年）、合肥朱砖井污水厂（11万t/d，投资12 023万元），托管运营了深圳龙田、沙田二个污水处理厂（共3.5万t/d）。
表2 浙江省BOT、TOT污水处理厂
Table2 BOT，TOT modeling of wastewater treatment plant in Zhejiang province
对象
北京五个污水处理厂
哈尔滨
长沙
合肥
项目和
规 模
北苑，4万m3/d；定福庄，4万m3/d；
东 坝，2万m3/d；
垡 头，2万m3/d；
五里坨，2万m3/d。

太平污水处理厂，32.5万m3/d。

岳麓污水处理厂一期工程，30万m3/d。

王小郢污水处理厂，两期共30万m3/d。

工 艺
AZENIT-P/SBR/CAST/
A/O工艺
改良型A2/O生物脱氮除磷工艺

改良氧化沟
出水标准
五里坨 一级 A，
其 他 一级 B
一级 B
一级 B
一级 B
操作方式
特许经营，BOT
特许经营，BOT
特许经营，BOT
特许经营，TOT
签约时间
2004年
2004年
2005年
2004年
特 许 期
23～29年
（含建设期）
25年
（含建设期）
25年
（含建设期）
23年
中 标 人
投资总额
约4 000万～6 000万元
2.9亿元
3.2亿元
/
中标人污水处理总成本（元/m3）
约0.75～1.05*
*出水一级 A
0.598
0.607
0.75
浙江省也有采用BOT、TOT模式的，如临海污水处理厂、瑞安污水处理厂、武义污水处理厂、仙居污水处理厂（2万t/d BOT）、黄岩路桥污水处理厂（一期4万t/d TOT，二期5万t/d BOT）、富阳市八一污水处理厂（BOO），杭州市七格污水处理厂，详见表2。
1 污水处理产业的BOT运作模式
BOT是Build（建设）、Operate（经营）和Transfer（转让）这3个英文单词的缩写，表示一种项目融资模式，是指政府（通过契约）授予民营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营污水处理产业，并准许其通过向用户收取污水处理费用以清偿贷款回收投资并赚取利润；特许权到期时，该污水处理产业无偿移交给政府。政府则拥有对项目的监督权、调控权。
BOT有3个基本特征：（1）包括建设、拥有、经营和移交全过程，在国际上也称为BOOT。项目公司在特许期内对项目资产的所有权不是完整意义上的所有权；（2）政府特许经营。即项目公司必须经政府特别许可才拥有建设、经营资产的权利，政府与项目公司的关系由特许经营协议确定；（3）项目融资。项目融资是一种无追索权或者只有有限追索权的融资贷款，其核心是归还贷款的资金来自于项目本身。BOT的这些特征使其不同于私有化。
　　BOT涉及的方面多，结构复杂。实践中，在BOT基础上演变和创新出多种衍生方式，如TOT（移
交-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、ROT（修复-运营-移交）、BLT（建设-租赁-移交）、BT（建设-移交）等，都是对建设-拥有-运营-移交过程的变化，都仍然具有政府特许经营和项目融资的特征，可以统称为类BOT。
BOT的流行主要有以下原因：
　　第一，投融资体制改革跟不上城市水业发展的投资需求。作为城市水业主要投资主体的城市政府，在城市化水平迅速提高的背景下，普遍存在财政资金不足，市政债券等政府商业融资手段受限的问题，建设资金不能得以满足。
第二，部分政府存在想把水业投资当包袱甩掉的思想，加上将引资作为政绩考核标准的观念，更使城市政府不顾自身监管能力和地方经济能力的限制，一哄而上要搞BOT。
　　第三，由于对BOT的误解和曲解，以及部分媒体半懂不懂的宣传造势和推波助澜，夸大了BOT的优势，没有客观认识BOT的特征和适用性。
　　第四，中央政府对城市政府缺乏有效的指导、约束和监管，特别是在法律法规上跟不上实际的需求，有关BOT和特许经营方面的法律法规空白。即便是2004年5月实施的建设部《市政公用事业特许经营管理办法》，也存在法律层次不高、可操作性不强的局限。
　　第五，在需求巨大、概念热炒、法律空白、地方政府无知无畏却有为的情况下，一些同样一知半解的企业在逐利本性的驱使下蜂拥而入水业市场，特别是资金门槛较低的中小城市和城镇的水业市场。
2 污水处理产业采用BOT运作模式的优缺点
（1）污水处理产业采用BOT运作模式具有以下优点：
1.为污水处理产业引进竞争机制。
长期以来，我国污水处理产业基本上处于政府垄断的经营状态，存在着管理落后、效率低下、缺乏竞争意识等弊端。采用BOT投资方式，吸引外资企业或国内民营企业进入我国污水处理产业建设领域，势必将打破目前存在的由单一投资体制形成的严重的行业和部门垄断局面，从而增强企业的经营意识，降低运营成本，提高工作效率。如广东新会市东郊污水处理厂原由政府投资，事业单位运营，每吨污水处理费用要1.2元，而实施BOT模式后，政府通过招标最后只付0.67元/t的污水处理费。另外，采用BOT投资方式，还有利于理顺污水处理的价格，充分发挥价格的激励作用，提高企业的生产效率和服务质量，增强企业自我发展能力和对投资者的吸引力。
2.加快污水处理产业发展，提高污水处理产业的技术管理水平。
污水处理产业采用BOT模式运作，不仅可以减轻地方政府直接的财政负担，缓解经济发展中资金短缺的问题，而且可以通过项目的运作解除外商或国内民营企业对投资污水处理产业的后顾之忧，从而吸引更多的投资商直接投资经营污水处理产业，加快该产业的发展。
由于BOT项目运作一般都涉及到巨额资金的投入，并且项目建设的周期较长，经济发展的不确定性使得项目的建设、运营中潜伏着极大的风险，因此采用BOT运作的污水处理产业不但需要强大的资金作为后盾，还必须有高科技的支撑，以减少或避免风险，获得较高的收益。客观上投资方都要求在项目建设前进行科学的论证、合理的设计，在项目建设、运营过程中加强管理、科学组织，这对我国污水处理产业的技术管理水平提高无疑将起到带动和示范作用。
3.突破现有的融资模式，改善投资结构。
当前，由政府出面的融资形式主要有国内外投资者直接投资和借用国内外银行贷款两种主要方式。BOT投资方式既与这些投资方式相联系，同时又有其特殊性。虽然在一定意义上的BOT投资方式与中外合作经营企业相类似，但两者无论在与政府的关系，还是资金来源等方面都存在明显差别，因此采用BOT方式引进利用外资或民间资本，无疑是突破了现有的融资模式。另外，BOT项目的建设资金，全部由投资方解决，政府不需要担保，也无需承诺支付项目借款，这不仅不会增加政府的财政负担，也不会增加政府债务尤其是外债负担。
4.BOT模式使污水处理厂建而有用，有利于水环境的保护。
当前，由于经济或技术上的原因，一些污水处理厂半开半停，甚至出现建成污水处理厂后，管网还未建好，污水处理厂成为摆设的怪事。但是，实施BOT模式后这些现象全没了。因为按照契约，政
府必须按规定的时间、按规定的污水量付钱，迫使政府必须加快污水管网的建设。
（2）因为BOT针对基础设施而设计，且需要进行项目融资，其缺点也是明显的，主要有：
1.前期准备和谈判阶段就需要较大投入、咨询费用高。
2.运作周期长、过程复杂。一般BOT项目招商过程至少两个月，谈判过程一般为1个月以上，有的甚至1年以上。例如：黄岩路桥污水处理厂一期TOT、二期BOT招商花了7个月，瑞安污水处理厂开标后谈判花了半年多。
3.风险较大。
3 污水处理产业采用BOT运作模式存在的风险
BOT运作模式是解决目前我国污水处理产业资金短缺的有效途径。但对政府及投资方而言，由于我国实行BOT的时间不长、项目不多，缺乏成熟的经验。在BOT运作模式的建设和经营过程中，每个环节都存在风险，这些风险既有商业性风险，也有政治性风险。
（1）在项目运作的前期阶段存在着不正当竞争的风险。目前在污水处理产业领域中，BOT运作模式仍属新生事物，不少环保公司不管是否有过深入研究、是否具备相应实力，都想尝试。更有甚者，恶性竞争的公司只为争一个项目，以此作为集资、圈钱的由头，甚至连投资成本如何测算都不知道，就去与业主谈运行价格，不顾后果一味压价。这种不规范的市场竞争使愿意踏实做事的正规公司面临较大风险，同时政府也将面临如何解决由此带来的复杂的后续问题的风险。
（2）在项目运作的过程中存在的风险
1.融资风险：BOT项目需要大量的资金投入，一般投资方都需要融资。目前BOT项目融资渠道日益多样化，除贷款外，有些项目还自行发行股票和债券。然而我国现行的法律法规对发行股票及公司债券均持限制性态度，而且银行等金融机构现在对民营企业贷款审查非常严格。但目前很多企业都是先签BOT协议再想办法融资。这无疑加大了投资方和政府双方的风险。
2.完工风险：指BOT协议签订后，由于各种原因造成水务项目无法按期开工或在建设期间无法按时完工的风险，主要原因包括谈判时间太长、建设超期、费用超支、项目未达到生产能力。例如：浙江省常山县污水处理厂在BOT协议签订后，由于各种原因半年之后尚不能正式开工建设，由于无法保证2007年底投产，最后县政府要求废止BOT协议。
3.金融风险：指货币变数对水务项目产生的间接影响，主要表现为：a.利率的变化风险；b.汇率的变化风险；c.通货膨胀风险。
（3）在项目运营的过程中存在着市场与收益的风险
1.在项目运营的过程中倘若实际进水量小于设计规模，项目的投资回收期可能延长，甚至亏损。
2.各种运行成本因素发生价格上的变化，如电力成本、人员工资福利等与最初的不一致，或者收费政策发生变化，都将使投资方的投资回报遇到风险。
3.由于缺乏大型项目运行经验或进厂污水水质超过设计指标（例如工业废水比例过高，COD或TP或TN超过设计值30％以上，BOD/COD<0.3或BOD5<50 mg/L使碳源不足等）使实际运行成本、处理效果等达不到预期目标，造成对经济环境和生态环境的负面影响。
（4）在项目运营的过程中的政府行为和政治风险。政府行为也可能对BOT项目构成风险。例如，政府没有及时提供所要求的开发与经营许可，政府行为造成工期延误或实际建设费用增加，政府撤消正在建设中的项目，货币不能自由兑换并汇出，政府通过立法变更投资或项目公司的权益（如增加税收、限制价格等），甚至实行国有化或征用。由于目前我国现行法律对政府保证的性质和效力未作出特别规定，本身具有很大的不确定性，一旦发生争议将很难解决。
（5）不可抗力风险。指水务项目的参与不能合理预见且无法克服及避免的事件给项目所造成的损坏或毁灭的风险，包括自然灾害、社会状况、法律变动及其他不可预知风险。
4 污水处理厂采用BOT运作模式的建议
（1）BOT项目的运作大致可分为五个阶段。
1.前期准备阶段。前期准备阶段可分为可行性研究和项目准备两个步骤。政府在选择BOT投资方
式前，应从技术、经济和法律等方面进行可行性研究。在确定采用BOT投资方式后，政府要为进行公开招标作一定的准备工作，如制作投标申请表、发出投标通知等。
2.招标投标。政府招标向国内外公开进行。在收到有关的投标方案后，政府组织有关单位和专家对其进行综合分析和评价。一般而言，这种分析和评价分为两个方面。一是承建商的资质认定，有关政府部门应审查投标人拟进行项目的盈利可能性，投标人在本国是否具有法人资格，是否有成功从事类似项目的经验，项目资金计划是否与项目建设、运行、维修成本相符：二是技术评估，包括技术设计是否科学合理，是否符合环境标准，全套设备结构、运行和维修程序是否完备。在经过严格的评定程序后，政府有关部门从投标人中挑选出合适的投资商。
3.合同的签订。政府部门和中标人就工程建设质量，污染物处理，投资方式，经营期限，违约责任等事项进行协商，签订合同。此合同性质属于行政合同范畴，因而政府在合同的签订过程中处于主导地位。
4.项目建设经营。承建商应按合同的规定按时进行项目的融资和建设，项目完工后，项目公司(承建商或其委托人)全权负责此项目的经营管理，合理收取污染处理费用，以获得投资收益。
5.项目转让阶段。在合同期满时，项目承建商无偿地将基础设施转让给当地政府机构，并且无保留地转让各项技术，以保证项目设施转让后能够正常运行。
（2）BOT投资方式是一项涉及面较广的系统工程，参与部门多，若无相关的政策、法律的正确指导和监督管理，是不可能顺利实施的。目前我国有关BOT的一些专门性规定的法律地位较低、内容上还不完善，因此其规范作用也是相当有限的。因此，BOT合同的签订应尽可能规范、详细，才可保障政府和投资者双方的利益。建议参照建设部编制的“城市污水处理特许经营协议示范文本”。
（3）由于污水产业化BOT运作不但需要强大的资金作为后盾，还必须有高科技和经验的支撑。因此，建设部2004年3月19日颁布的“市政公用特许经营管理办法”规定承接BOT项目企业应具备以下条件：1.依法注册的企业法人；2.有相应的注册资本金和设施、设备；3.有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；4.有相应的从业经历和良好的业绩；5.有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；6.有切实可行的经营方案；7.地方性法规、规章规定的其他条件。
（4）按建设部颁布的“市政公用事业特许经营管理办法”规定：主管部门应当依照下列程序选择投资者或者经营者。
　 1.提出市政公用事业特许经营项目，报直辖市、市、县人民政府批准后，向社会公开发布招标条件，受理投标。
　　2.根据招标条件，对特许经营权的投标人进行资格审查和方案预审，推荐出符合条件的投标候选人。
　　3.组织评审委员会依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择特许经营权授予对象。
　　4.向社会公示中标结果，公示时间不少于20 d。
　　5.公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，与中标者签订特许经营协议。
（5）成立专门的招标机构可加强政府内部协作。
　　建议政府为项目成立由主管领导牵头的招标委员会（招标委员会的成员包括了有关主管部门的领导），并设立临时性的执行机构（招标办公室），指定得力人员担任招标办公室主任。由于BOT项目往往涉及立项审批、土地、财税、物价、行业主管等诸多问题，在发布招标文件之前，需要有关主管部门对各自负责的与项目有关的行政事项进行研究和审查，只有得到书面同意或认可之后，项目基本条件才能基本落实。主管部门的领导组成招标委员会，在项目工作会议上专门研究项目存在的问题和困难，并由招标办公室负责落实招标委员会做出的决定，将大大降低前期工作的复杂程度和难度，有利于加快前期工作进度。
　　通过招标方式运作BOT项目，项目基本条件能够十分明确地得以落实，并被写入项目协议和合同中，对协议双方都具有约束力，招标过程规范、公平，项目建设、运营管理和期满后处理的规定十分详尽，易于双方共同理解、遵守和执行，因此使BOT项目具有很高的成功率。
（6）为维护人民群众的利益，保证市政公用事业的安全运行，政府必须切实加强对市政公用事业的监管。
加强市政公用事业监管是推进市政公用事业市场化的重要内容，健全的市政公用事业监管体系是
推进市场化的重要保障，市政公用事业监管应贯穿于市政公用事业市场化的全过程。市政公用事业监管主要包括：市场进入与退出的监管、运行安全的监管、产品与服务质量的监管、价格与收费的监管、管线网络系统的监管、市场竞争秩序的监管等。
参考文献
[1] 建设部.市政公用事业特许经营管理办法[R].建设部，2004.
[2] 建设部.关于加强市政公用事业监管的意见[R].建设部，2005.
责任编辑：贺锋萍 （收到修改稿日期：2008-03-10）
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