如何将纳税评估与税收管理-税务稽查有机结合008.doc

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如何将纳税评估与税收管理 税务稽查有机结合
为进一步提高税收征管的质量和效率，依据科学化、精细化、规范化管理的要求，现就如何将纳税评估与税收管理 税务稽查有机结合，略作探讨：
一、 纳税评估与税务稽查的区别
纳税评估一是为规范账务处理，提高财务核算水平。通过纳税评估查找企业账务处理中不符合会计准则、会计制度以及税收法规规定的问题，规范企业账务处理，进而提高财务核算水平；二是纳税评估通过科学的评估指标体系，借助信息化手段，对企业纳税情况进行客观评价，帮助企业及时发现漏洞，降低税收风险。税务稽查是依照国家税收法律、法规，查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施。税务稽查作为税收管理的最后一道“防线”，是捍卫国家权益，打击偷逃骗税等涉税违法行为，让少数抱有侥幸偷逃骗税者受到制裁、震慑，彰显税收的公平正义，塑造诚实守信经营、合理合法纳税的有序竞争氛围。对纳税评估工作中发现的问题要做出评估分析报告，提出进一步加强征管工作的建议，并将评估工作内容、过程、证据、依据和结论等记入纳税评估工作底稿。纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发纳税人，不作为行政复议和诉讼依据。税务稽查有法律效力，其决定及处理作为行政复议和诉讼的依据。纳税评估作为一种新的税收管理手段，是建立在深化征管改革的基础之上，若没有一定征管基础，纳税评估将是无源之水。而评估工作反过来又对加强税收监控，提高税收稽查选案的质量，促进查深查透，起到重要的作用。
二、 纳税评估法律地位的现状
尽管目前国家税务总局、省、市、县局都制定了《纳税评估管理办法》，但《中华人民共和国税收征管理法》及其实施细则，均无有关纳税评估具体问题的处理规定，没有直接赋予纳税评估的法律地位，使得纳税评估的整个工作过程始终处于执法的法律边缘，使其相应职责、手段、方法等也都徘徊于管理与稽查之间，具体操作很难有个准确尺度。对纳税人自行查补申报税款，纳税评估对此可以不予处罚，但《中华人民共和国税收征管理法》规定申报不实属偷税行为，纳税评估中关于补税的法律法规依据不足，评估结果处理缺少法律依据，刚性不足。
三、 纳税评估、税务稽查的不同作用
评估工作是介于管理与稽查之间，能够解决一般性税收违规问题，缓解稽查压力，增强选案准确性，有利于稽查“重点打击”作用的充分发挥。纳税评估作为一种税收监控的有效管理手段，对完善税收征管、提高税收征管质量、堵塞税收征管漏洞，优化新征管模式方面展现出了独特的优势。纳税评估是一项管理活动，是对纳税人履行纳税义务事中的一种事中监督方式。而税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务等情况所进行的检查和处理的总称。一个是对纳税人履行纳税义务的事后监督，而另一个是对纳税人履行纳税义务的事中管理，二者既有联系也有区别。
四、实践中很容易出现用纳税评估去替代税务稽查的现象
税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务等情况所进行的检查和处理的总称。纳税评估是一项管理活动，侧重于对纳税人履行纳税义务的事中监督，对纳税人自查补税，一般不作处罚。而税务稽查是对纳税人履行纳税义务的事后监督，侧重于打击偷税活动，维护税法的严肃性，对查出的问题既补税又罚款，符合移送标准的还要移送司法机关处理。当前实际工作中，纳税评估已成为正常申报与税务稽查之间的一个中间环节，甚至是一种“协商式的稽查”，管理分局实质上已经成为“管、查”一体的全能局，严重削弱了税法的刚性和执法的严肃性。
五、正确处理纳税评估和税务稽查的关系
从制度上保证两者的协调和衔接，做到既不越位，也不缺位  当前应为纳税评估工作划定一定的界限，并严格按界限开展评估工作。第一，纳税评估人员应下达到企业进行实地调查，主要是了解企业生产经营、财务管理、成本核算等方面的情况，通过这种关口前移的管理活动，提高纳税人依法纳税的能力和自觉性，尽量减少纳税人偷逃税行为。对评估中发现的纳税人一些轻微的错误，可给其在税务部门监督下改正错误的机会，以体现执法的人性化；对已经掌握其偷逃税证据的纳税人，应移送稽查部门实施稽查。第二，纳税评估中的疑点应有纳税人主动举证，评估人员认为纳税人的举证材料能够说明问题的，则不转作稽查，但必须作好纳税评估报告以备核查；相反，如果纳税人的举证解释无法使评估人员排除疑问，或纳税人根本不作解释或举证，则应移送稽查部门实施稽查。第三，对于何为评估中纳税人自查自补的税款应作明确界定，建议如果收到纳税评估通知书的纳税人确有少缴税款行为，则其必须在评估约谈之前向税务机关补申报税款，方可作为自查补税，不作处罚；相反，如果纳税人是在约谈过程中或在约谈后才申报税款，又说明不了正当理由，则应视为偷税给予处罚。 
六、纳税评估的作用
是由基层税源管理部门及其税收管理员负责，对所管纳税人的情况掌握较为全面。同时，纳税评估以综合审核对比分析中发现有问题或有疑点的纳税人，以及重点税源户、特殊行业的重点企业、税负异常变化、长期零税负和负税负申报、纳税信用等级低下、日常管理和税务检查中发现较多问题的纳税人作为重点分析对象。因此，涉嫌违法违规的纳税人基本上被纳入了评估范围。再者，纳税评估的数据来源包括“一户式”存储的纳税人的各类纳税信息资料，税收管理员通过日常管理所掌握的纳税人生产经营实际情况，上级税务机关发布的宏观税收分析数据、行业税负的监控数据、各类评估指标的预警值，这些信息资料和分析依据为纳税评估的准确性提供了可靠保证。因此，通过纳税评估分析作出的纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的评估报告，其准确率较稽查选案环节的分析要高。这些纳税人及其涉税违法信息资料移交到稽查部门，为税务稽查提供了准确的案源，大大提高了稽查工作的效率。
七、税务稽查为纳税评估设立评估指标及预警值提供基础信息
　　税务稽查工作根据《税收征管法》赋予的权限，一方面在稽查方式上可根据需要和法定程序采取询问调查、调帐检查、实地检查、税务协查等稽查方式，依法向当事人及利害关系人询问与纳税有关的问题和情况，深入被查对象生产、经营场所采取账务检查、现场检查、外部调查等方式进行实地检查，还可以采取函查方式请求协助调查。另一方面，在调查取证时，可依照法定程序收集或采取一定方式获取书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述记录、鉴定结论、现场检查记录等。因此，对稽查对象的纳税情况掌握较为全面、深入。纳税评估对经分析发现的纳税人存在的疑点问题只能通过约谈、举证、调查核实等程序对疑点进行认定和排查，其约谈对象、调查范围都受到一定限制，纳税评估不可能超越税源管理员所具备的职责和职权。因此，在对纳税人纳税情况调查取证的深度、广度和对纳税人纳税结果判定的准确性上，税务稽查都占有绝对优势。
　　因而，税务稽查通过法定方式方法对纳税人的生产经营、财务核算、税收政策法律法规执行情况的检查，能够全面掌握纳税人的各项经济指标相互间特殊对应关系、影响相关经济指标变化的各种因素，这些指标和因素可为纳税评估进行指标的确定、预警值的测算和调整提供重要参考和基础信息。
八、纳税评估的形式同税务稽查存在程序上的相似性  
根据现行规定，纳税评估和税务稽查既可以进行案头调账审核，也可以进行实地核查。但是，纳税评估毕竟是属于税收征管过程中的辅导、服务和管理，用纳税检查的方式去搞纳税评估显然是不妥当的。然而在实际工作中，一些纳税评估部门超越本身的职权范围，将一些达到移送稽查部门的案件，自己直接作补税处理。这种情况导致少数纳税人为缓解一时的资金压力，当期不如实申报纳税，自行调节税款，待以后通过国税机关的纳税评估把税款补缴入库，甚至使个别纳税人对偷逃税款产生侥幸心理，长此以往，必将降低税法的严肃性，淡化纳税人依法纳税的意识，使犯罪分子得不到应有的惩处。 
九、赋予纳税评估工作应有的法律地位，正确定位纳税评估的效能 
  目前纳税评估已是征收管理的一部分，税务人员倾注了很大的精力从事这项工作，其最终目的是为了帮助并促进纳税人自觉、如实、全面申报纳税，是一项长效的、经常性的管理工作。因此，从法律上应给予纳税评估明确的法律地位，完善纳税评估制度，规范操作规程，明确岗位职责，加大责任追究，以切实解决工作随意性大的弊端。纳税评估效能以规范税收管理、落实税收政策为体现，尤其要制定科学的考核指标，弱化评估数据考核，强化管理意识以及增强纳税人及时准确申报纳税的意识；对评估中发现达到移送标准的案件，应及时移交稽查局查处，切实解决执法的刚性。
十、正确处理纳税评估和税务稽查的关系
从制度上保证两者的协调和衔接，做到既不越位，也不缺位  当前应为纳税评估工作划定一定的界限，并严格按界限开展评估工作。第一，纳税评估人员应下达到企业进行实地调查，主要是了解企业生产经营、财务管理、成本核算等方面的情况，通过这种关口前移的管理活动，提高纳税人依法纳税的能力和自觉性，尽量减少纳税人偷逃税行为。对评估中发现的纳税人一些轻微的错误，可给其在税务部门监督下改正错误的机会，以体现执法的人性化；对已经掌握其偷逃税证据的纳税人，应移送稽查部门实施稽查。第二，纳税评估中的疑点应有纳税人主动举证，评估人员认为纳税人的举证材料能够说明问题的，则不转作稽查，但必须作好纳税评估报告以备核查；相反，如果纳税人的举证解释无法使评估人员排除疑问，或纳税人根本不作解释或举证，则应移送稽查部门实施稽查。第三，对于何为评估中纳税人自查自补的税款应作明确界定，建议如果收到纳税评估通知书的纳税人确有少缴税款行为，则其必须在评估约谈之前向税务机关补申报税款，方可作为自查补税，不作处罚；相反，如果纳税人是在约谈过程中或在约谈后才申报税款，又说明不了正当理由，则应视为偷税给予处罚。
十一、纳税评估与税收管理 税务稽查有机结合
纳税评估进一步协调和密切了征、管、查之间的关系。纳税评估在税款征收、税务管理、税务稽查之间建立了一条联系纽带，通过纳税评估，提高了征管质量，增加了税收，为“强化稽查”提供了有针对性的“案源”，三者形成了一个有机的整体，解决了征收管理中“疏于管理、淡化责任”的问题。纳税评估对税源进行动态监控，实现了对税源的精细化管理，帮助税务人员及时掌握税源变化情况，做到心中有数，为税务部门对税源实施有效的管理提供了有力保障。纳税评估有效地解决纳税人因主观疏忽或对税法理解错误而产生的涉税问题，在征管和稽查之间设置了“过滤网”，充分体现了税务行政执法教育与惩戒相结合的原则，使税收工作更具“人情味”，实现了征管工作由“监督打击型”向“管理服务型”的转变，改善了征纳关系，增强了纳税人依法纳税的自觉性。
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