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发达国家对外援助中的经济利益

　　对外援助是大国推行对外政策的重要工具，在促进受援国社会经济发展的同时，服务于援助国自身的国家利益。在研究发达国家对外援助的总体战略考虑和政治、外交目的时，其背后的经济利益亦不容忽视。事实上，自二战以来，发达国家的对外援助或多或少、或直接或间接地都带有促进本国经济利益的目的，尤其在促进本国产品出口和私人企业海外投资方面发挥着特殊的作用。
　　一、推行经济利益主导的援外政策
　　许多发达国家在提供对外援助早期都把促进本国经济利益作为援助政策的重要内容，这主要是因为当时大部分国家的经济都刚从二战创伤中恢复起来，维护和促进本国经济发展依然是各国的中心任务之一，而广大发展中国家是发达国家对外投资和贸易的重要对象，也是其廉价资源和初级产品的主要来源地。援助被作为拓展发展中国家市场、获取海外资源的重要手段。虽然当前发达国家普遍把促进受援国的减贫与发展作为援助的主要目标，但实际在制订援助地理分布和部门分布政策时依然存在潜在的经济利益考虑。美、日、英、德等援助大国在不同时期都曾出台过以经济利益为主导的援外政策。
　　美国《1961年对外援助法》是美国对外援助的基本法，其第601节规定，鼓励私人企业和私人参与发展中国家的经济发展是美国的政策。为鼓励及便于这种参与，国会授权总统采取下列措施：一是安排寻找及通知私人企业注意友好欠发达国家和地区中的投资与开发机会；二是加速商业与贸易条约谈判计划，其中包括鼓励与便利私人投资流动和平等待遇的税收条约；三是帮助美国公民讨回由于外国违背这种条约而受到的损失；四是只要可能就利用私人渠道实现援助计划。
　　上世纪五六十年代，日本的对外援助政策基本上是以开发援助为核心理念，其基本内涵就是使对外援助与本国的对外经济利益相一致起来。在这一理念指导下，这个时期日本的对外援助带有浓厚的“为出口与对外投资服务”的色彩。进入70年代，日本对外援助的核心理念开始呈现出向“战略援助”倾斜的趋势，援外被视为“综合安保”的手段。80年代以后，日本的援助理念更多表现出多元化价值倾向，但从经济安全的观点出发，与发展中国家加强经济联系以确保资源和原材料的供应依然是日本援助的重要理念之一。
　　撒切尔夫人当政时期，英国政府明确强调，对外援助必须为英国的国家利益服务。1980年2月，保守党的海外发展局局长尼尔·马尔滕曾经宣称：“要把我们的外援与我们的政治、工业和商业考虑紧密地结合起来。”撒切尔夫人也明确表示：“英国公司和英国出口商的利益是英国海外政策的核心。”在这种思想的指导下，英国其他援助项目金额明显削减，而以促进英国商品出口为目的的“援助与贸易条款”的金额却有较大幅度的增加。
　　在1973年开始的石油危机的背景下，联邦德国政府于1975年出台的《与发展中国家发展合作政策纲要》指出要使发展援助的需要与联邦德国的利益保持平衡，使保障德国能源和原材料供应的利益与发展中国家扩大出口和原材料加工的利益相协调。
　　二、提供附带采购条件的援助资金
　　附带采购条件的援助资金在西方被称为束缚性援助(Tied Aid)，即援助国在提供援助资金时规定该资金必须全部或部分地用于购买援助国的产品和服务。显然，这类援助是直接与援助国和受援国之间的贸易挂钩的，目的是在受援国推销援助国的商品和服务。在对外援助发展的早期，许多发达国家都采用这种做法。20世纪50年代，日本政府提供的绝大部分日元贷款都附带了束缚性条件，受援国必须使用日元贷款来采购日本生产的机械、船舶、铁路机车等工业制品。通过日元贷款，日本改变了以轻工业品为主要出口商品的局面，为以更高的产业形态占领亚洲市场铺平了道路。
　　英国援助也一度带有明显的商业目的。1968年，英国内阁决定，所有英国援助项目都必须附加购买英国产品的条件。1977年，卡拉汉政府在英国援助项目中增加了“援助与贸易条款”(ATP)，该条款实际上是一种出口信贷，受援国必须全部购买英国的商品与服务。虽然备受争议和指责，英国的“援助与贸易条款”一直持续到1996年才最终停止。英国官方发展援助统计部门的数据显示，1978年到1987年10年间，英国ATP协议额共计亿英镑，而带动的相关出口额达到亿英镑，即1英镑的援助额带动了英镑的出口。
　　西班牙发展援助基金(FAD)创建于1976年，是其提供援助贷款的主要工具。该基金的主要特点是要求受援国借用贷款时必须购买西班牙的产品和服务，购买额应占贷款总额的75％以上。此外，FAD贷款并不完全参照受援国的经济发展指标，而是优先提供给那些有利于西班牙对外贸易发展的地区和国家，这在一定程度上背离了发展援助的基本目标。迫于OECD发展援助委员会的压力，西班牙政府正逐步减少FAD贷款附带的条件。
　　目前，束缚性援助因为受到来自各方面的巨大压力而减少，但是，援助国总是采取一些迂回的或更为隐蔽的方式实现这些目标。例如，援助国倾向于将援助资金用在扶持本国有竞争优势的产业和部门，这样，尽管援助项目采用了国际性招标的方式，但由于本国企业在竞争中具有相对优势，援助项目中产品和服务的采购订单仍然会落到本国企业的手中。美国一位学者根据1986—1990年日本海外经济协力基金(OECF，1999年10月后与输出入银行合并为国际协力银行，简称JBIC)提供的中标企业名单所做的计算清楚地显示了这一点，1990年日元贷款的93％都是由日本企业承包，原因在于日元贷款集中在能源、交通和通讯等基础设施建设领域，而这些都是日本具有国际竞争力的产业部门。
　　三、设立促进海外投资的援助性机构
　　促进受援国私有经济的发展是发达国家对外援助的一项重要内容，除资助受援国私有企业的发展外，发达国家更多利用援款推动本国中小企业在受援国的投资。为此，大部分发达国家都设立了相应的机构，其形式大致可分为以下三种：
　　一是在政府主管双边援助机构中设置专门机构。根据《1961年对外援助法》，美国国际开发署设立了“开发融资与私人企业办公室”(现改为弱势小企业办公室)，负责为对海外投资感兴趣的美国私人企业家提供参与国际开发署援助活动的机会。加拿大国际开发署设有工业合作司，向准备长期在发展中国家开展商业活动的加拿大企业提供资金支持和建议。
　　二是建立专门的官方发展援助性质的基金会，如挪威发展中国家投资基金会(NORFUND)、 芬兰与发展中国家工业合作基金会(FINNFOND)、丹麦促进发展中国家工业化基金会(IFU)、瑞典国际基金会(SWEDFUND)等。以挪威发展中国家投资基金会为例，该基金会1998年从挪威发展合作署分离出来，到2007年底资本额为40亿挪威克郎。每年挪威发展合作署遵照议会和外交部的指示，向该公司拨款，用于支持挪威企业到年人均国民生产总值低于3000美元的发展中国家投资。在2002年以前，该基金只对有挪威企业参与投资的项目提供贷款或直接股本投资。基金投资不得超过挪威企业所占比例，也不得高于项目总投资的50％。投资后三至七年内，该基金要有计划地撤资，以便投资新项目。
　　三是建立兼有援助职能的官方投资开发公司或援助机构兼有投资公司职能，如德国投资与发展公司(DEG)、英国联邦发展合作公司(CDC)、法国经济合作促进公司(PROPARCO)、荷兰发展金融公司(FMO)等。以德国投资与发展公司为例，该公司成立于1962年，是德国主要援助执行机构复兴信贷银行(KFW)的一家子公司，专门从事促进德国私人企业，特别是中小企业赶发展中国家投资的业务，其促进方式包括中长期贷款、提供担保、投资参股和咨询服务等。截至目前，该公司共与1200多家公司合作，提供了62亿欧元资助，并由此带动了德国企业向发展中国家约410亿欧元的投资。
　　四、进行带有商业目的的技术合作
　　自20世纪90年代以来，几乎所有的经合组织发展合作委员会成员国都增加了向发展中国家提供技术合作的费用，技术合作成为发达国家提供援助的一种重要途径。派遣专家顾问是技术合作的一种重要形式，也往往成为发达国家推行其理念和技术标准，为之后的商业活动铺路的重要手段。
　　一种技术合作是出于长远的经济利益考虑，通过向受援国政府派遣高级专家顾问，为受援国政府提供经济政策和发展规划咨询，推动受援国的宏观经济改革，创造有利于援助国海外经济活动的宏观经济环境，从制度上保障援助国在受援国的经济活动。通过以技术合作为主的援助活动推动受援国宏观经济改革是从世界银行开始的，20世纪80年代在发达国家提供的双边援助中推广开来。目前，多数发达国家的双边援助中，推动市场经济建设仍然是主要的政策目标之一，德国、欧盟、日本和英国的政策宣言中，都明白地指明了完善市场经济体系和促进私人部门发展的重要意义。
　　更为微观和直接的商业目的技术合作也屡见不鲜。例如，欧盟通过与中国在知识产权、食品卫生、环保和航空等方面的技术合作，促进中国采取更多的欧盟技术标准和规则，为欧洲产品和企业进入中国市场奠定了良好基础。发达国家还利用援助资金支持市场调查和投资项目的可行性研究等技术合作，为本国的企业开拓市场。西班牙设有专门的可行性研究基金(FEV)，用于资助企业对项目进行可行性研究，年度总金额达100亿比塞塔(约合6000万欧元)。面向所有国家，优先考虑非经合组织国家，以选择合适的项目为标准，目的是为企业产品、技术出口及对外投资扩大渠道、简化手续、加快进程。