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居民社区公共服务供给制度改革研究

　　[摘要]深圳市社区建设在党和政府的领导下，已解决了一些重要问题，但与建设国际化城市的要求还有很大距离，突出表现在社区中居民小区的公共服务职能不足与居民对社区公共服务越来越强烈的需求之间的矛盾尖锐。本文从社区公共服务性质与政策、社区居民的根本需求、社区服务组织运作绩效的提高等方面提出了完善深圳市社区服务供给的建议。
　　[关键词]社区公共服务；供给制度；居民；改革
　　一、社区公共服务的内涵、性质与分类
　　1．社区公共服务内涵。指是以服务形式体现的社区内的公益物品，也是以社区为单位提供的社会公共服务，广义包含社区福利服务。社区建设在实质上是一个社区成员参与和共享的社区发展过程，其发展的要素不仅有社区成员(居民与驻区单位)、各类组织、社区公共设施、公共项目等物质性因素，还有包括社区投入体制、社区运行机制、社区管理体系、社区公共意识和社区认同意识等上层建筑和意识形态因素。而能将这些要素整合起来，通过共同行为增强社区凝聚力的社区工作，就是社区公共服务。
　　2．社区公共服务分类。住房商品化、私有化改革以来，在社区特定的生活空间里，住房成了重要的私人物品，相伴的是大量社区公共物品，如：社区卫生、治安、环境、绿化，社区公共设施维护、维修，社区便民、利民服务，居民私人产权和公共产权维护等。社区公共物品可细分为两类：一类是公共设施、公共管理，其提供社区居民、社区组织等活动的规则、秩序、制度；另一类是公共服务，其向居民和业主提供服务。公共物品按照供给者数量，分为垄断性、非垄断性公共物品。在社区内既有垄断性公共物品，如政府对社区进行社会管理，又有非垄断性公共物品，如社区物业管理等。
　　3．社区公共服务的性质。社区公共服务具备一般公共物品所拥有的效用不可分割性和消费的非竞争性。一旦公共物品存在，另外一个人消费它所需付出的追加资源成本为零。社区公共物品还具有“社区性”，即社区公共物品在社区成员之间具有非排他性，但对非社区成员却具有排他性，其主要受益对象是社区内部成员。
　　二、当前深圳市社区公共服务供给体制存在的主要问题
　　1．社区建设的发展对公共服务供给体制提出新要求。在社会物质产品极大丰富的同时，城市生活中公共物品供给水平、供给形式、供给层次在总体上依然短缺。在既往的社区服务模式和街居管理体制下，政府是社区内公共物品的主要提供者，远远满足不了社区日益增长的需求。城市社区建设的中心任务是建立新的公共物品供给体系替代传统的单位制和街居制，弥补基层社会管理缺位和服务短缺，有效地满足居民对公共物品的需求。
　　2．当前社区公共服务供给中存在的主要问题。由于历史的原因和实践经验的不足，现在的社区建设普遍面临以下问题。(1)低效率的行政化。迄今为止，社区服务公共设施的运营与管理，由于主要是由街道办事处或区级政府投资建立的，而且几乎都是由政府的派出机构——街道选派人员或由街道民政科负责的，有关部门利用服务设施尤其是房产将某些行政机构挪入，使其具有政府机构的行政功能。尽管社区服务中心也聘用人员，形成了一个操作班子和有一定的规章制度，但由于缺乏有效的、组织化的管理思路、规划和方法，以及一个组织所必需的决策权和管理权，所以顶多只能算是隶属于街道的一个行政事业小组。虽然他们也可能注册成为事业法人，但却无法人的权利也无法人的能力，其地位甚至不如旧体制下的事业单位。由于缺乏成熟的管理模式和规范，加之缺乏营运资金，导致管理状况不佳，不是效率低下就是盲目追求盈利，以至影响了社区公共服务设施功能的发挥。显然简单地由政府代行社区居民公共服务的做法，不仅容易造成效率低下，而且社区公共服务职能和质量很难保证。(2)抑制公共属性的商业化。近年来，为推进社区服务，在“社区服务产业化”的口号下，相当一部分社区服务中心对外承包、出租房屋搞起了经营活动。社区服务中心能不能和应不应该搞创收，是不是可以成为自负盈亏的经营实体，已经成了困扰社区公共服务发展的重要问题。由于公共服务的公众性质，常常难于准确将成本分解到每一个具体的享用者身上，所以，难以避免有些享用者的占便宜心理和行为，这就是经济学常说到的“搭便车”现象，它意味着公共服务不可能完全市场化。市场经济的逐利本能和社区服务的公共福利属性使二者有天然的冲突，但由于社区服务的特定区域垄断性，尤其是社区存在行政管理过多介入的现实，使之容易产生垄断利润。基于上述原因，一方面，缺乏充分的市场竞争，另一方面，存在较高的垄断利润，社区服务商业化导致社区服务质量难以保证。与此同时，没有利润或利润较低的社区必需服务项目被冷落，社区服务的公共服务性受到抑制甚至丧失。由此可见，社区服务单纯商业性的市场化不是社区公共职能充分发挥的出路。

　　3．社区公共服务供给的经验比较与借鉴。(1)拓展支持社区发展的资金渠道。从美国社区建设的经验来看，社区发展资金的来源主要由三个方面来支持。一是政府资助；二是社会赞助，主要是一些财团的赠款和民间捐款；三是非政府组织、非营利组织收取的有偿服务费，然后转而投资于社区建设。在上海浦东新区建立的社区服务机构——罗山市民会馆，政府投资50％以上，其余为非营利组织的捐赠，其解决了政府在社区建设方面资金不足的问题。目前我市社区发展资金的来源极不规范，尚未形成固定模式，很多是通过集体或街区经济来实现的，缺乏政府资助和社会捐助的良性运行机制。(2)政府在社区公共服务应承担有限责任。在社区建设中，由于政府资源有限，加上受科层制的限制，对社区居民服务需求往往反应滞后。由于非营利组织的运行机制较灵活，可以及时满足社区居民对社区服务的迫切需求。政府只需以合同方式，通过购买服务方式对非营利组织进行资助，由非营利组织为社区提供各种服务项目，减轻了政府在社区建设中的负担。(3)发挥非营利组织在满足社区居民的多层次需求，改善社区服务质量中的作用。在社区建设过程中，非营利组织应加入到社区服务的管理、运行和日常活动中。据美国“全国独立部门”1999年所做的关于“美国义务捐献和志愿者行动”的调查显示，1998年，美国18岁以上的成年人中，将近56％的人加入了志愿者行列；共有1．09亿志愿者义务工作了199亿小时，相当于900万全时工人一年的工作量，每年捐赠时间的价值约2250亿美元；志愿者平均每周工作3．5小时；41％的志愿者不定期到非营利组织工作，39％的志愿者则定期前往工作，每一周、两周或每月的固定时间做同样的服务。另外，由于社区中存在众多不同的非政府、非营利组织，使政府部门在社区服务的提供上有比较对象，有利于提高服务效率与服务品质。同时，非政府组织有时还可以接受政府机构的委托，相互结成合作伙伴，共同搞好社区管理与建设。
　　三、进一步完善社区公共服务供给体制的建议
　　1．社区公共服务应区分不同性质，制定不同政策。社区服务可分解为公共性的福利服务与私人性的商业服务。凡与社区的公共生活相关，涉及到社区内更多人的活动，其社区服务的公共性越显着，社区服务的公众性越强，越能得到群众的真心拥护。不过，如社区老人院，属于为老人群体提供的服务，具有一定的排他性，具有为社区老人提供福利服务的性质，也可以纳入公共服务，有人将其称为介于公共服务与私人服务之间的准公共服务。总之，无论公共服务还是准公共服务，与私人服务的本质区别是无法依赖市场信息和市场交易完成产品交换过程。目前，关于公共服务的定价和收费，这方面的政策研究相当薄弱，与实践的需求还相差太远。
　　2．改善社区公共服务供给要以社区居民的根本需求为本。社区公共服务产生和推广的前提是社区居民的需求，而不是街道办事处、社区工作站的需求。如何冲破目前行政化的社区管理体制是个难题，上海的经验是依靠区一级政府引入锐意创新的社区外非营利机构。显然，只靠这种办法还不够。大多数社区服务中心主要是由街道办或区政府投资建立，初衷就是为社区全体居民服务，本应是社区公共服务设施。管好用好社区公共设施，事关社区全体居民的利益。这个设施应该怎么使用，由谁来管理，管不好怎么办，这些问题需要创造一种机制，让社区居民有权选择设施的管理者并对其进行监督，居民也有权要求政府给予他们所需要的但又不能或不宜收费的项目以财政补贴。这种机制可能会随着社区建设的深入发展和新的社区组织的建立而逐渐形成。
　　3．改善社区公共服务供给要以社区居民的根本需求为本。社区公共服务的主要提供者包括居委会、业主委员会、社区服务中心、物业管理公司。前两类是提供管理性公共物品的主体组织，后两类是提供服务性公共物品的主体组织，分属市场和社会两大领域，分别以行政关系、产权关系、社会关系、市场关系为基础，按照各自的运作规则开展活动、提供特定的社区公共物品，即所谓的“四轮驱动”。居民在日常生活中有具体需求、需要解决具体问题时，可以直接找相应的职能性组织来解决。当需要职能性组织联合提供某种公共物品时，由社区党组织出面，发挥协调、推动和监督作用，即所谓的“一辕协调”。
　　4．促进社区服务组织运作绩效的不断提高。(1)推动社区服务的组织化。一方面，以社区服务中心为平台和载体，引入社会中介组织、非赢利组织，大力培育以社区居民为主体的各类自我服务型组织；另一方面，依法组建并扶持具有独立地位的业主委员会。(2)实现社区服务的专业化、精细化。首先，需要强调和明确居委会固有的组织属性，像协助政府、办理基层居民事物、反馈居民意见等等；其次，将居委会无力承担的、具体性的便民、利民服务职能转移给社区服务中心等社区非赢利组织；再次，物业管理公司与政府行政管理部门分离，真正实现政企分开；(3)业主委员会脱离物业管理企业的控制，成为真正意义上的业主自治组织，履行监督物业管理公司的职能。