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对我国环境管制政策的反思与建议

　　摘要：加强环境管制是21世纪世界各国环保实践的一个重要趋势。反思我国的环境管制政策，其主要存在弊端为：实施及执行成本高昂、收费率太低、管制监督不力、违法成本低廉。因此，建议通过树立管制新理念、加强环境管制政策效率分析、加大管制力度并尝试推行自愿性环境协议等措施，加强管制政策的环境保护功能，以实现环境保护与经济发展的“双赢”目标。
　　关键词：环境管制；管制政策；成本—收益分析
　　一、我国的环境管制政策
　　环境管制是社会管制的一项重要内容，目的在于达到保持环境和经济发展的相互协调。传统的环境管制政策工具大致可分为三类：一是命令控制型措施；二是经济激励型措施，主要包括收取污染税、可交易的污染许可证制度；三是社会公众的自我控制型措施。目前，环境管制进入第三代，一方面政府在不断提升现有环境管制的质量、简化管制程序、减少管制成本，另一方面则是寻求更好的政策工具，将各种措施结合起来。到目前为止，我国的环境管制主要体现为命令控制政策和排污收费制度。
　　我国的命令控制政策主要采取了两种形式：一是政府对污染水平实行管制，制定有关环境标准，包括污染排放的种类、数量、方式等污染指标，并以相应的法律法规保障其被执行。对于不达标者，政府可采取强令关闭、限产限量及罚款等处罚，以便将其排出的污染物限制在一个可接受的水平。二是政府直接管制生产过程，对企业所使用的原料、燃料等做出具体规定，要求其必须达到某种质量要求；或强令企业安装废物废水的回收或处理设备，以尽可能减少污染物排放量。违反者同样将受到相应的制裁。
　　20世纪70年代末我国根据“污染者负担原则(PPP)”提出并实施排污收费制度，主要是向排放“三废”的企业收取排污费，包括超标排污费和排污费两项内容。排污费是就所有排污行为收取费用，而并不考虑所排污物是否超标。超标排污费则是向排放污染物超过国家环境标准的企事业单位征收，这是目前最广泛开征的排污费，开征项目已包括污水、废气、固体废物、嘈声、放射性废物等五类共70多项。
　　二、对我国现行环境管制政策的反思
　　环境管制一直是我国环境污染治理所采取的主要政策之一，它对于我国的环境保护的确起到了一定的积极作用。但随着时间的发展，也暴露出其诸多弊端：
　　第一，命令控制政策的实施及执行成本高昂。环境污染是一种典型的负外部性。解决负外部性问题最直接有效的方法就是通过法律或行政命令禁止或限制这种行为。作为管制工具，命令控制政策虽然环境效益明显，但其目标只是保护环境、控制企业对环境的污染程度。从实际效果来看，这一方式在改进环境质量状况的同时，可能导致大量的交易成本并造成效率损失。泰坦伯格发现，要实现同样程度的污染控制，命令控制型手段的成本相当于最小费用手段的2-22倍[1]。一方面，排污标准和技术标准的制定和调整要求政府必须掌握大量而准确的信息，任何信息上的差错都会削弱管制措施的有效性。事实上政府很难做到这一点，其制定的标准往往与理想的标准存在较大偏差，因此，这一政策的制定和实施需要花费大量的交易成本。另一方面，污染源对环境管制政策的执行可能导致较高的服从成本和经济效益损失。由于我国存在大量污染源，而其个体间污染控制成本千差万别，对不同的污染源采取整齐划一的标准，既限制了其中边际成本最低者作最大的努力，又迫使部分污染源采取不当的昂贵污染控制措施，从而带来巨额的效率损失。
　　第二，排污收费制度的费率太低。排污收费是庇古税在实践中的一种应用形式，其目的是借助市场力量对相关主体的经济利益进行调节，促使其做出有利于环境的决策。在完全市场条件下，污染源的排污行为同样受市场机制控制：如果排污费高于其边际治理成本，他们就选择治理；反之，则选择缴纳排污费。我国现行排污收费制度最大的弊端就是收费标准太低。据测算，排污收费仅为企业污染治理设施运转成本的50%，某些项目的收费甚至还达不到污染治理成本的10%。过低的收费率以及浓度收费和单因子收费的做法，对企业控制污染的刺激作用很小。虽然排污收费专项资金的使用增强了污染治理的能力，但作为环境管制政策，排污收费制度并没有发挥通过市场手段来控制污染的作用。因此，相对于环境管制目标而言，排污收费制度既没有将环境污染水平控制在一定范围内，同时也扭曲了资源配置。
　　第三，管制监督不力，违法成本低廉。目前，我国环境管制中不容忽视的另一个问题就是相关部门监督不力，从而导致本就效力极其有限的管制政策更显苍白无力。首先，由于环境产权不明晰，我国的环保执法部门及各级政府官员并不能真正担负起监督不力所要承担的责任。尤其是在公有制下，财产所有者独自承担成本并独自享有收益这一原则总是被违背。我国长期以来的公有制、难以明确的环境产权，加上尚未彻底完成的经济转型，导致了目前环境管制中监督及问责机制徒有虚名。其次，处罚是管制中的重要一环，处罚的力度事关管制效果成败。我国长期以来对环境违法行为处罚力度较轻，导致违法成本过低。
　　三、改善我国环境管制政策的建议
　　单一的政策工具，高昂的实施代价，低廉的违法成本，巨额的违法利润，注定了我国环境管制政策的低效。总之，环境管制政策在中国环保实践中的作用发挥并不尽如人意。究其原因，则既有主观认识的偏差，也有客观制度因素。建议借鉴环保发达国家的成功经验，以先进的理论指导实践，并通过制度体系的完善加强管制政策的环境保护功能。
　　第一，摒弃陈旧观点，树立管制新理念。在生态环境保护与经济增长关系的认识方面，我国传统观念认为，实施环境管制必然加大企业的生产成本，降低效率。政府也假定企业总是具有以牺牲环境为代价谋取自身利益的动机。这种建立在政府与企业对立关系基础之上的环境管制及其实施机制，必然受到以追求利润为主要目标的企业的抵制。相应地，环境管理成为政府与企业之间的角力战：企业想尽各种办法规避政府管理，污染问题屡禁不止；而政府尽管投入大量资源对企业的排污行为进行监管，却往往事倍功半。我国的环境管制政策长期深陷泥潭，正是受此观念影响。事实上，环境保护与企业竞争力之间并非是单纯的对立关系。哈佛大学着名战略管理学家迈克尔·波特教授研究认为，有效的环境管制在提高企业成本的同时，可通过创新补偿与先动优势等途径为企业创造收益，部分或全部弥补企业遵循环境管制的成本，甚至会给企业带来净收益，即环境管制与企业竞争力之间可以获得双赢。
　　第二，加强环境管制政策效率分析，多种工具相互配合。对于环境污染问题，政府可以通过环境管制加以解决，但并不一定有效率。因为外部性问题的解决，从根本上讲还是成本与收益的比较问题，只有当实施环境管制政策获得的社会效益大于其所产生的社会成本时，才意味着这一政策相对于市场是有效的。虽然成本——收益分析不是政府进行环境管制目标决策的唯一参照体系和评估尺度，但它是一个主要的标准，要求政府在制定和执行环境管制政策时必须考虑到管制的效率问题。对环境管制政策进行成本——收益分析，可以权衡有限的资源如何在污染控制与经济增长等其他用途间配置，并可以清楚表明管制应达到的合理程度。系统的成本——收益分析方法在美国的环境管制政策制定和实施中并发挥了积极作用。相比之下，我国环境管制政策选择恰恰缺少了这一重要分析工具，导致政策手段单一且成本过高。
　　第三，健全法规，增强管制的严格性。近年来，国内外日渐强烈的环境压力迫切要求一国制定实施越来越严厉的环境管制政策。根据波特理论，严格的管制与宽松的管制相比，可以产生更大的创新补偿，因为严格的管制会促使企业更注意废弃物的排放并采用根本的治理方法。虽然适应成本会随管制严格性的增强而增加，但创新补偿的潜力会增加得更多。因此，适应的净成本会随着管制的严格性而下降，甚至会成为成本净收益。而在我国，企业长期以来的污染治理却主要采取末端治理模式，即控制污染。末端治理的主要目标是污染物的达标排放和废弃物的处置，却忽视了其他生产环节的污染控制问题，是一种内在成本很高的办法。事实证明，环境污染的产生并非简单的生产末端的问题，在生产过程的很多环节中都存在或轻或重的污染问题。因此，建议尽快立法明确环境产权及责任划分，加强政府环境职能部门及责任者的环境监管职责，加大其监管成本，在此基础上采用更为严格的管制政策，严格执法，促使企业采用更严格有效的污染防治措施。
　　第四，尝试推行自愿性环境协议。自愿性环境协议是西方国家近年来环境管理中基于政企合作的制度创新，是与传统的命令控制型环境管理模式及以市场为基础的环境管理模式相互补充的一种制度形式。基于双赢理念，这一制度形式通过引入政企之间的技术与信息共享、谈判协商机制等方式，使制度的制定与实施过程充分反映了政府与企业双方的要求，部分解决了由于信息不对称而导致的决策低效问题，减少了政企对抗关系所导致的较高交易成本。随着我国企业和民众素质及环境保护意识的不断提高，以及企业从环保中获得激励的增加，政府与企业达成自愿协议的空间也随着放大，企业有动力通过承诺实施一些严于管制的措施，以换取政府在某些方面管制的放宽和信息、技术、资金和信贷等方面的帮助和支持。因此，在正确认识管制对生态环境及经济发展的基础上，可以考虑尝试引进这一制度，以一种更为和谐的、低成本的方式最大限度地发挥民间对环境保护的贡献。
　　参考文献：
　　[1]罗杰·珀曼着；候元兆译.自然资源与环境经济学[M].北京：中国经济出版社，
　　宋健敏.论西方国家的环境管制政策[J].经济评论,2003,5:37-39.
　　王斌义.环境管制对技术创新的影响新探[J].技术经济与管理研究,2004,6:72-74.