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民营资本投资公路建设研究

　　摘 要 目前我国民营经济发展迅速，日益成为我国经济的主导。十六届三中全会进一步明确“允许非公有资本进入法律、法规禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，允许民营资本投资公路建设，这样就有文章对民营资本投资公路建设的理由、效率、存在问题进行分析。
　　关键词 公路建设 民营资本
1 国外民营资本投资公路建设概况
　公路是国民经济重要的基础设施，由于其带有“公共性”而民间无人问津，所以一直以来都认为公路应该由政府出资建设。随着高等级收费公路的出现以及避免国家财政资金过度赤字，近20年来西方发达国家鼓励民营资本投资公路建设。
　美国大约从20世纪80年代开始基础设施建设民营化。从芝加哥到堪萨斯城的收费路采用私人集资。它不是采用发行债券而是采用股票形式。在通行费收回投资后仍继续收费，股票的分红分为几等，私人股票分红最多，市、县、州地方政府股票持有者分红较少。
　法国为了加速其高速公路的建设，于1970年修订了高速公路法，一改原来只允许国家官方或半官方的5个混合经济公司建设、管理公路的做法，承认了4家民营公司有权建设并管理高速公路，至70年代最盛期，法国高速公路每年通车里程达到500~600公里。
　意大利也采用高速公路特许公司建设收费道路的组织形式。从出资的方式来看，可以分为四类：①完全私营公司2家；②国家投资一半以上的公司4家；③地方政府出资一半以上的公司15家；④区域性团体联营3家。
　这些公司在经济上受到意大利公路管理局和中央资金保证协会的支持与协调。
　英国迫于财政上受到的限制，也已经认识到民间融资的重要性，开始考虑私人投资修建道路和桥梁。1989年5月，政府出版了题为《新公路新办法》的绿皮咨询书，提出了私人公路基金的建议。现在私营公司可被邀参加设计、建筑、筹资和运营合同的投标，可以私人经营公路筹资项目。除了修建新的高速公路，对已有的公路进行改造也在展望之中。中国的香港也于1972年开始采用BOT方式完成了香港海底隧道的建设。
2 我国公路建设的民营化
　目前，我国公路建设资金主要采用以国内银行贷款和地方自筹资金为主，利用国际金融组织和外国政府贷款为辅的资金结构方式。另外就是采用中外合作经营的方式，成立合作公司，共同向银行申请贷款，中外双方通过合同约定共同承担权利和义务，分配利润和分担风险。但是，面临公路建设巨大的资金需求，这种主要通过扩大信贷规模的资金结构方式具有一定的单一性和局限性。随着国家经济建设的快速发展，基础设施相对薄弱、公路交通滞后的矛盾日趋突出。
　国家统计局统计表明，我国民众目前拥有的金融资产已经超过了国有资产。截至2001年底，我国民间资本存量已经高达12万亿元，而同期国有资产规模为11万亿元。面临繁重的公路建设任务，目前每年以政府投资为主的数千亿公路建设资金将会因国家积极的财政政策逐步淡出而难以为继。因此，积极争取吸引民营资本投资建设公路项目，将是未来我国公路基础设施建设的主要融资途径之一。
与民营资本投资公路建设相关的法律、法规
　　交通部在1996年颁布了《公路经营权有偿转让管理办法》(交通部9号令)，这是第一个民营资本投资公路基础设施建设可以的行政规章，但对于民营资本直接投资公路基础设施建设就没有专门的法规。
　　2001年底国家计委颁布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式参与经营性的基础设施和公益事业的项目建设，给予了民营资本投资公路建设项目一定的政策。
　　十六届三中全会进一步明确了方向，“允许非公有资本进入法律、法规禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，国家进一步放宽了民营资本的市场准入领域，这对于民营资本投资公路建设提供了政策上的依据。
　　另外，各地方政府也出台相应的法规，例如：
　　2001年12月12日上海市人民政府专门颁布文件《关于进一步服务全国扩大对内开放若干政策的意见》的通知，对跨所有制股权的转让和开放基础设施给予了明确的许可。
　　2002年10月江苏省出台了《江苏省投融资体制改革近期指导意见》，鼓励社会资本参与交通、水利、电力等基础设施建设。《意见》指出现有收费公路、桥梁等由政府出资建设的基础设施项目的部分股权可以向社会公开招标出让并积极吸纳社会资本投资入股，以一种全新的姿态和方式欢迎民营资本投资公路基础设施建设。
我国民营资本投资公路建设的实例
　　我国民营资本进入公路基础设施建设的时间比国外晚，近两三年民营资本投资公路建设也在积极推进。
　　上海市在吸引民用资本投资公路基础设施建设方面已经做出了有益尝试，并在全国处于前列，有力推动了上海市的基础设施建设。2002年3月，民营企业上海福禧投资有限公司以32亿元买断了沪杭高速公路上海段30年的经营权，突破了民营资本投资大型基础设施建设的禁区。宁波杭州湾跨海大桥(以下简称杭州湾大桥)项目，大桥主体工程长36km，投资118亿元。民营企业的投资在大桥总投资额中所占比例超过50%，达%。民营资本如此大规模地参与国家特大型基础设施建设项目，并且占据主导地位，开启了中国民营资本进入国家特大型基础设施建设工程的先河。

　　1992年广东省对广佛高速公路、九江大桥和佛开高速公路进行股份制改造，向社会融资亿元，解决了佛开高速公路建设的资金缺口问题。广东省“十五”期间，仅高速公路续建和新建项目就达45个，共需筹措建设资金1200亿元，将进一步敞开大门欢迎社会多元资本特别是鼓励民营资本投资公路基础设施建设。
　　湖北省荆门～宜昌、襄樊～南阳魏家集、荆州～东岳庙三条高速公路是湖北省交通厅开拓融资渠道，勇于创新，成功完成的民营资本投资公路建设的3个代表性项目。3个项目共长178km，总投资55亿元，全部采用BOT方式融集民营资本，给予投资者充分的自主权和决定权。
　　浙江民营企业腾达建设集团股份有限公司以BOT方式投资台州路桥至泽国一级公路，将BOT转到ABS (Asset Backed Securitization，资产证券化)通过资本市场筹集公路建设资金，促进了投资主体多元化、融资手段的多样化。
3 民营资本投资公路建设的意义与存在的问题
民营资本投资公路建设的意义
　　公路是一种有价值的稀缺资源，这是民营资本追逐利润的原始冲动。首先，民营资本投资公路建设，会使投资主体多元化，形成竞争，打破垄断。至少从理论上比只有政府一家投资主体时，能够建设更多的公路。
　　其次，民营资本的投资者要承担财务风险，迫使投资者更谨慎地确保工程在已确定的财务约束下按时完成；应用新技术、采用先进的经营管理方法来降低投资和营运管理成本等。实质上，这就意味着风险从公共部门转移到私人部门。
　　最后，民营资本的“私有”性要求民营资本投资公路建设要有适当的回报。投资者会对所投资公路的使用者收取费用，保证了公路的使用者向其消费的资源直接付费。反过来，既然已经为公路使用而交费了，那么使用者就应得到高质量的公路服务。这样，有利于形成良性循环，提高了公路建设的效率，促进公路业的繁荣。另外，通过要求那些使用昂贵公路的人为建设和保养这引起公路支付较多的费用，可以在一定程度达到公平收入的目的。
存在的问题
　　由于公路的“公共性”，在垄断情况下，政府需要确定一个最高的收费标准，以符合“公共利益”，但也必须以驾车者愿意支付的数额为基础。然而，民营资本可能只会投向那些经济增长水平相对较好的地区，从而政府部门不得不向那些缺乏经济吸引力的地区投资。这样也不能完全解决我国的公路建设问题，比如现在更急需的农村路网建设与改造。
　　民营资本投资公路建设是否导致公路建设业效率的真正提高，或者只是简单地取代政府在公路建设上的投资，只发生效率的转移。目前这是争论的焦点。有人认为民营资本投资公路建设只是效率的转移而不是效率的增加，因为它的主要收入是通行费并未增加国民生产总值，只是利益在不同主体之间发生转移而已。也有人认为，它可以提高服务，这也是一种价值的创造；另外通过减人增效，使一部分劳动者从事新的能够创造产值的部门。
　　民营资本投资公路建设要求对所建设的公路收费。这在技术上是可行的，但也存在着问题。首先，收费价格的限制。这样要促使民营资本投资公路建设，政府需考虑通过什么方式进行补偿最好。其次，由于实行收费，就会使收费公路的车流量下降。为了避免交费，使一部分交通转向地方性的不收费公路。
4 总结
　通过国外及我国民营资本投资公路的状况的回顾，以及从理论角度进行分析，笔者认为：
国外的实践证明，民营资本投资公路建设有一定的借鉴意义，它可以增加投资主体，有效解决公路建设的资金不足的问题。
引入民营资本投资公路建设，可以打破交通行业的自然封闭。对整个交通行业提高管理水平和效率，建立与国际惯例接轨的经营管理理念，深化交通投融资体制改革将起到积极作用。
民营资本投资公路基础设施建设受自身利益机制的驱使，必定会加强对公路投资成本、营运管理成本等的控制，努力降低成本费用开支水平，这无论从哪个方面来说都是有益的。
引入民营资本投资公路基础设施建设，一定程度上会遏制交通系统内部不正之风和腐败现象的产生。
引入民营资本投资公路也存在着待研究问题：政府对公路的调控能力下降；如何协调好政府、投资者和社会公众的利益。

1 王坚.影响民营资本投资公路基础设施建设
　　的问题和对策[J].公路运输文摘,2003(8)
2 张世文，张娟敏.加快公路建设资金渠道多
元化的进程——民营资本进入公路建设若
干问题探讨[J].公路,2003(12)
3 王坚.民营资本投资公路基础设施建设的重
　　要性和紧迫性[J].公路运输文摘,2003(9)
4 罗泽涛.交通运输投融资管理[M].北京：经济
　　科学出版社，2002