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德国的财政体制及财政平衡机制（一）

　　2003年10月15日至11月5日，财政部财政科学研究所按照部外事计划组团就公共财政制度问题赴德国进行培训考察。代表团在德期间访问了巴伐利亚州财政部等管理部门，并邀请慕尼黑大学国民经济系、国民经济研究所、巴伐利亚州地方议会、乡镇议会公共财政事务部门的专家学者，为我们介绍德国政府间的财政关系、地方财政运行机制以及财政平衡体系等方面的信息。其间，代表团成员与德国专家有广泛的讨论交流，还重点讨论了德国独具特色的财政平衡制度问题，包括其财政平衡体系的特征、运作机理及其效果。现就有关情况以及我们的一些认识和思考，简要汇报
　　一、《基本法》为相对独立的三级财政体制奠定基础
　　德国的财政体制有其独到的特色，《德意志联邦共和国基本法》有相应条款规定德国财政体制。其中，最重要的是对各级政府所承担的公共事务进行了划分，并由此确定了各自的财政支出范围和财力。
　　德国是联邦制国家，实行联邦、州、地方三级管理，相应实行分级管理的财政体制，各级政府均有自己独立的预算，即联邦、州、地方三级预算，分别对各自的议会负责。二战后，德国实行独具特色的“社会市场经济”，通过宏观调控在促进区域经济协调发展方面取得了举世瞩目的成就，其中，财政政策尤其是其财政平衡机制发挥了重要作用。
　　但由于各地财政资源差距很大，使得财政平衡机制面临越来越多的考验。以巴伐利亚州为例，税源充足的乡镇人均纳税超过3000欧元，而较差的乡镇只有200欧元。按照财政平衡制度要求，发达地区税收中的大部分要上缴用于财政平衡基金，但是发达地区的抵触情绪越来越大。同时，乡政府财政赤字也不断扩大。
　　德国的财政平衡机制是在社会市场经济背景下形成的一种兼有行政分权管理和财税调节等功能的财政体制。它在明确划分各级政府事权和支出范围并赋予各级政府一定税收权限的基础上，通过横向和纵向的财政平衡机制，来实现财力布局的纵向与横向平衡，以保证在全国范围内提供大体均衡的公共产品和服务。
　　事权的划分
　　《基本法》对联邦、州、地方三级政府的事权范围作了原则规定。具体标准联邦政府的主要职责：负责国家安全和武装力量；联邦行政事务、财政管理和国家海关事务；对外交往和国际关系；联邦铁路、公路、水道航运、空中航运和邮电通讯；社会保障，包括失业救济、医疗、退休保险及家庭社会补助；重大科学研究计划，主要是核能源、外层空间、航天技术、海洋开发等高科技研究；煤田和矿山开采等跨区域的经济开发等。
　　2.州政府的主要职责：负责本州的行政事务和财政管理；环境保护；卫生健康事业及保健设施建设；法律事务和司法管理，包括维护社会治安和公民安全；社会文化和教育事业等。联邦政府与州政府之间不是简单的直接领导与被领导的关系，其职责与财力界限十分明确，相互之间不能越权进行干预。
　　除了上述联邦和州之间明确划分的任务之外，法律还规定，有些事务由联邦和州共同承担。主要是扩建和新建高校、地区性经济结构的调整和完善以及改善农业结构和增进海岸防护等。由于这些事项属于政府应承担的公共经济范畴，且完成这些任务的财政支出较大，涉及范围广，因此由联邦和州两级政府共同负担更有利于这些任务的完成。
　　3.地方政府的主要职责：负责地方行政事务及行政管理；地方公路建设和公共交通事务；科学文化和教育事业，包括成人教育、学校管理、博物馆和剧院等的管理与维护；水电和能源供应；社会住宅建设和城市发展规划；地方性公共秩序管理；卫生和医疗保障；社会救济等。此外，地方政府还接受联邦和州政府的委托，承担诸如公共选举、户籍和人口普查之类的职责。
　　各级政府职责的明确划分，为确定各级财政支出责任提供了基本依据。联邦和各州各地方政府原则上分别承担实现各自职责任务所需的财政支出，体现了不同层次政府职责的任务分配与财政支出责任负担之间的一致性。
　　为了保证各级政府职责的有效实施和全国法律政策的必要统一，《基本法》对立法权作出了相应的规定，州和地方不得越权自行其事。在联邦任务范围内和与整体经济活动秩序紧密相关的领域，联邦享有单独立法权，有关法律规章只能由联邦制定和颁布。在其余事务范围，虽然联邦和州享有共同立法权但联邦却拥有优先立法权，这表明德国的立法权基本掌握在联邦手中。
　　政府间税收的划分
　　德国财政收入来源由三个部分组成：税收收入、其他经常性收入和资本项目收入。其中，税收是德国各级财政收入的主要来源，基本稳定在75％左右。由此，分税制成为联邦德国三级财政体制中收入分配的基础。目前德国共开征42个税种，其中税额大和税源稳定的税种被列为共享税，其余税种为专享税。《基本法》第106条具体规定了各级政府的税种划分。专享税。《基本法》106—1规定联邦税收包括石油税、烟草税、关税、烧酒税、咖啡税、遗产税、赠与税、保障税、资本流转税、汇兑税、交易营业税、公路货运税、所得税和增值税的附加税等，其中，联邦税收占全部税收收入的比重约13％。《基本法》106—2规定州的税收包括财产税、汽车税、地产购置税、啤酒税、消防税、彩票税和赌场税等，州税占全部税收收入的比重为4％左右。地方政府的专享税主要是企业营业和资本税、土地税以及地方性的消费和奢侈性开支的税收，比如娱乐税、饮料税、养犬税、狩猎和钓鱼税以及酒馆零售税等，地方税占全部税收总额比重约9％。
　　2.共享税。共享税在德国税收收入结构中占主体地位，约为全部税收的74％。具体包括个人所得税、公司所得税、工资税、资本盈利税和增值税等。各税种在各级政府间的分配比例是：个人所得税和工资税联邦、州、地方分别为%、%、15%；公司所得税、资本盈利税联邦和州之间各分享50%；增值税作为调剂性共享税，联邦和州的分配比例随着双方财力变化定期协商调整，每4年一次，目前联邦、州和地方分别分享49%、49%和2%.
　　二、德国的财政平衡机制
　　在联邦、州和地方之间通过分税制对财政收入进行了第一次分配后，为了保证各地公共服务水平基本一致，实现区域经济协调发展和加强宏观调控，联邦德国还制定了《财政平衡法》，规定各级政府的财政平衡采取纵向平衡和横向平衡两种方法调节财政收入的再次分配。
　　所谓纵向财政平衡即指上下级政府间的财政转移支付，包括联邦对州和州对地方两个层次。联邦对州的财政平衡。
　　共享税是联邦和各州财政收入的主要部分，其中，联邦共享税收入占其全部税收收入的75%以上，各州平均占85%左右。所以共享税在联邦和各州之间的分配比例成为纵向财政平衡依据。而且，增值税是调整联邦与各州之间财力关系的税种，并形成了联邦和各州之间收入规模的基础。除增值税外，其他共享税的分配比例一经确定不再调整。此外，还有联邦旨在各州平衡其财政而进行的财政拨款补助，包括如下几种办法
　　第一，为平衡州际间财力而给予贫困州补助的拨款。为了促进各州之间财力的平衡，缩小各州由于经济发展水平不同而导致的收入差距，在进行了州际横向财政平衡后，联邦还要对贫困州予以拨款补助。《基本法》规定，联邦每年要拿出不超过全部增值税收入的2%，作为对经济能力低的州的补充拨款，以满足其一般性财政需求。1987年以前，联邦每年用增值税收入中联邦占有部分的%拨给贫困州。在1988—1993年的财政五年计划期间，联邦要从本级增值税收入中拿出2%用于贫困州补助。
　　第二，《基本法》107—2所规定的联邦政府特别补助。例如港口和规模小的州，由于财力特别薄弱、收支矛盾最突出，为此，联邦要从自己分享的增值税份额中再拿出一定比例予以资助。
　　第三，对有些属于州和地方事权范围的重要支出和投资项目拨款。《基本法》104A—2和91条规定，有些州级支出需要联邦政府解决，例如对一般市民的居住和教育支出，每年联邦政府都要拿出200亿马克补贴。对属于州和地方事权范围的一些重要投资项目，联邦政府有时也给予适当补助，出发点是为了改善区域经济结构，或改善地方的市政建设。这部分范围包括：城市规划建设与发展，地方交通和市郊公共交通扩建，烧煤电站及远距离供热项目等。
　　第四，对州的某些负担较重的支付项目和联邦委托给州的任务进行拨款和补助。在联邦、州、地方之间的任务划分中，一些属于联邦的任务，如交通管理、重大科研活动等需要委托给各州承担，与此对应，联邦提供相应的拨款。除此之外，如果各州承担的一些开支项目负担较重，联邦也提供适当拨款进行补助，如高等院校学生的助学金开支、房租补贴、伤残者社会保障费用等。
　　第五，《基本法》第91—A、第91—B和第104—A项所规定的“共同任务”补助。在完成联邦和州的共同任务时，联邦也向州提供财政资助，来达到协调政策的目的。“共同任务”包括五个领域，即大学建设、地区政策、农业结构政策和海岸保护、教育规划、重要且超出州范围的研究。例如，按照1991—2000年促进科研计划，联邦需资助有关州政府24亿马克，以补助在某些领域中用于州和地方的投资，而这些领域由联邦限定或联邦和州之间的协议限定。当然，此类措施仍遵循“生存条件一致”的原则，也就是《基本法》规定的，这些补助只能用于平衡地区差异。