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浅谈政府治理能力与党的执政能力的关系

　　论文摘要：政府治理能力是政府能力在治理理念下的新发展，党的执政能力是党执政水平的体现。政府治理能力与党的执政能力分属于不同范畴，但二者具有内在的一致性，探析政府治理能力与党的执政能力的关系，对加强我国政府治理能力和党的执政能力建设大有裨益。
　　论文关键词 政府能力 政府治理能力 党的执政能力
　　公共行政理论经历了从传统公共新政向新公共行政的发展，因而在政府的公共管理活动中，从重视政府能力转向重视政府治理能力。在政党政治成为社会生活常态的今天，党的执政能力建设是任何一个执政党必须面对的问题，探析政府治理能力与党的执政能力之间的关系，是加强党的执政能力、转变的党的执政方式的需要。
　　一、治理与政府治理能力
　　治理一词原意是控制、引导和操纵，长期以来它与统治一词交叉使用，20世纪90年代以来，“治理”一词被赋予新意，在政治学、经济学和管理学中尤为流行。格里.斯托克总结了关于治理的五种观点，罗伯特.罗茨列举了治理的六种定义，俞可平认为“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，以最大限度地增进公共利益”。 毛寿龙等认为治理实质是政府的再造过程，治理就是从传统治理之道向现代治理之道的变革。虽然对治理的界定百家争鸣，但在治理内涵的认识上是一致的，即是政府和市场、社会对公共事务的合作，以增进公共利益。
　　目前，国内外学界对政府治理能力尚无明确和统一的界定，对治理能力和政府治理能力的理解停留在一些宽泛的认知上，我们可以从零散的分析和界定中来理解和把握政府治理能力。施雪华提出政府综合治理能力的概念，楼苏萍从目标、资源、管理工具的角度分析了治理能力与政府能力的区别，认为治理能力概念延续了公共行政对政府能力的关注，但又特别强调政府在治理背景下新的能力要求 。胡鞍钢、魏星在《治理能力与社会机会》一文中认为“治理能力反映的是政府治理行为的水平和质量，是对政府治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量；较高的治理能力意味着政府对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好的规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平” 。我们可以把政府治理能力概括为，政府治理能力是政府为了增进公共利益，通过加强自身治理和引导私人部门以及公民社会参与公共事务治理过程中所体现出来的质量与水平。
　　政府治理能力是政府能力在新形势下的发展，政府治理能力与政府能力相互联系又存在一定区别，从联系上说，政府能力是政府治理能力的核心组成部分，政府治理能力是政府能力在新理念下的发展，政府治理能力包含了政府能力，有的学者在研究时直接将政府治理能力等同于政府能力；从区别上看，两者是局部与整体的关系，政府能力突出政府自身的管理过程和行为，而政府治理能力则突出的是政府管理与社会共治的合作与协调，而不是政府单方面采取行动。也有学者认为政府能力是与统治相联系的，强调管理主体的权威性和唯一性，强调管理过程的控制性，是以政府本位为出发点的，而政府治理能力是对政府能力的超越与发展，
　　二、执政与党的执政能力
　　执政也就是执掌政权。据《辞海》的解释，它是指一个人或一群人代表统治阶级掌握或领导国家政权，掌理国家政事。执政能力即指执政党执掌国家政权的本领。在政党政治时代，统治阶级总是通过代表其阶级利益的政党来执掌国家政权，行使管理经济和社会事务的权力。
　　政党是当今世界各国普遍存在的政治现象，政党政治逐步发展成为与议会民主制、选举制共同构成了当代西方国家民主政治的三大支柱。政党通过组织选举、控制政府、担任公职、制定政策、监督政府、协调利益等途径，在政治生活中发挥着越来越重要的作用。在西方国家，无论是立宪君主制国家还是共和制国家，无论是议会内阁制还是总统内阁制国家，政党要么通过掌握和运作选举活动，成为议会中的多数派，占据多数议会席位，从而拥有组阁权，成为执政党；要么通过赢得总统大选的胜利，使本政党自然而然成为执政党，掌握国家政权。
　　西方国家政党组织对国家政权的控制主要体现在以下几个方面：一是对议会的掌握和运作。实行议会共和制的国家，议会的争夺成为政党能否成为执政党的关键，议会选举对政党来说可谓事关生死存亡，各政党都对议会的选举都高度重视，一经在议会中选举获胜，获得议会中的多数席位，便通过组织政府或者参与组织政府来达到对国家政权机关的控制，然而一旦议会选举败北，对政党来说将有可能会造成政党的分裂或消亡。政党在组阁时，议会中占多数席位的多数派政党党魁便自然成为政府中的内阁首相或内阁总理。对于总统制的国家来说，总统选举和议会选举是分开的，总统和议会是平行的，议会与总统是两个分立并互相制衡的权力中心，议会不能直接决定政府总统，总统也不能直接控制议会，但可以通过政党来影响议会。二是对政府的控制和干预。政党活动的目的在于掌握政权，只有掌握政权，才能实现自身的政治理想，这里所说的政权是指狭义上的政府，即国家行政机关。在议会内阁制下，执政党对政府组成的控制形式，通常是通过在议会选举中获胜成为执政党，执政党领袖为内阁首相或者总理，执政党对政府的控制，往往集中体现在内阁首相或总理对内阁的控制上。在实行总统制的国家，政党是通过其领袖参加并赢得总统选举，从而组织政府。这种控制形式，较议会内阁制国家执政党对政府的控制力要小得多。当然，执政党对政府的控制主要是以间接方式来实现的，不管是议会内阁制还是总统制得国家，执政党大多通过政府首相、总理或国家总统的身份出面掌握政权，很少采取以执政党组织的名义直接执掌政府的权力。执政党往往隐于政后，不直接出现在政府中。三是执政党对司法机关的影响。西方国家奉行的是三权分立的思想和原则，即行政机关、立法机关和司法机关互相分立和制衡，三大权力机关互不从属，司法是公共权力的一个重要部分，执政党对司法机关的控制是巩固其执政地位的一个重要方面。一般情况下，司法机关具有相对独立性和稳定性，不会因为执政党的更替而发生本质性的变化，但执政党可以采取一些措施来影响和控制司法机关，从而实现执政党的意图。
　　西方执政党为了巩固自身的执政地位，越来越重视执政能力建设，当然，不同的国家采取的方法是不一样大，但是总的来说，主要有以下几方面。一是提高执政党的支持率。加强与非执政党的合作、加强与民众的沟通，执政党要想达到执政的目的，需要得到非执政党的支持和认同，在关系国家利益的重大提案上需要得到非执政党投赞成票，避免“影子内阁”行使倒阁权；同时注重与民众的沟通，争取民众的认同。二是提高协调能力。加强与立法机关、行政机关、司法机关的沟通和协调。三是加强自身的建设，提高执政党自身的凝聚力。
　　我国是社会主义国家，由于历史和现实的因素，我国实行的是中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，这是与我国国情相适应的，与西方的政治制度有着本质的不同。然而，中国共产党作为执政党，同样面临执政能力建设的问题。执政党的执政能力是一个内涵丰富的概念，作为执政党，坚持长期执政、不断巩固执政地位必须具有相应的能力，即执政党必须具备某种本领，并能够使其执政水平达到某种程度和效率；这种执政能力不是单一的指标，而是由执政过程中体现出的政治能力、经济能力、社会能力、文化能力等构成的综合体系 。十六届四中全会指出，加强党的执政能力建设的总体目标是：通过全党共同努力，使党始终成为立党为公、执政为民的执政党，成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党，成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党，归根到底成为始终做到"三个代表"、永远保持先进性、经得住各种风浪考验的马克思主义执政党，带领全国各族人民实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福。
　　三、政府治理能力与党的执政能力关系
　　政府治理能力与党的执政能力的区别。一是从主体来看，党的执政能力主体单一而政府治理能力主体多元化。在政党政治时代，执政能力的主体是执政党，而政府治理能力的主体既包括政府、准公共机构、私人机构，还包括社会组织。二是从主体指向的客体角度看，执政能力的受动对象是国家政权，执政能力的强弱表现在其对国家政权执掌本领的强弱上；而政府治理能力的客体是社会公共事务，它更多地强调的是一种彼此持续互动的协调过程 。三是从与宪法和法律的相关性来看，执政党通过制定和颁布法律，将本党所主张的重大问题以法律、方针、政策等形式上升为国家意志，然后交由政府实施和执行；政府治理是将宪法和法律、方针政策贯彻落实。虽然政府在治理过程中可以制定一系列法规、措施，但究其目的来说，是为了更好的执行党的意志。虽然各种私人机构、非政府组织也开始逐渐对法律的制定施加一定影响，但始终不可能像执政党那样起领导作用；遵守和实施的好坏从某种程度上也体现出其治理能力的强弱。四是执政党的执政能力更多的体现在宏观层面制定大政方针的能力上，关注的是执政党所执掌政权的合法性与支持度，执政党执政之法律与制度的稳定性与有效性，治理社会的高效率与低成本以及社会秩序与风尚的维系度 ；而政府治理能力更多的体现在治理的绩效上。五、党的执政能力与党的领导能力密切相关，政府治理能力与政府治理的技术手段密切相关。
　　政府治理能力与党的执政能力之间不是孤立的，二者具有很多一致性，特别是在我国的政治生活中，政府治理能力与党的执政能力具有以下共同之处：一是二者目的的一致性，党的执政能力建设的目的是使党始终成为立党为公、执政为民的执政党，目的在于带领全国各族人民实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福。政府治理能力建设的目标是通过政府与市场、政府与社会对公共事务的合作，促进公民的公共利益；由此可见，二者的根本目的都是为了实现好、维护好人民的利益。二是政府治理中的一些理念，特别是善治的理念，对党的执政能力同样具有相通之处。政府治理的理想状态是达到善治，善治的基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性、稳定、廉洁、公正和参与等。而党要成为成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党，成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党，离不开公民社会的参与、离不开对人民利益诉求的回应、离不开法治。三是二者都重视与公民社会，特别是第三部门的合作和互动。政府治理能力建设过程中，重视政府与市场、政府与公民社会的良好合作，“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节”。公民社会在政府治理过程总的参与，是国家权力向社会的回归；作为执政党来说，更公民社会的沟通，赢得人民对党的大政方针的认同和支持，是提高党的认同度的重要表现。公民社会中的社会组织、第三部门将公民社会的力量组织起来，成为协调党和政府与公民之间关系的信息交换器、缓冲器和平衡器，它无疑会有助于补救市场失灵和政府失效、集权失灵和民主缺位的双重缺憾，有助于提高公共事务的管理效率和公共服务的能力 。
　　总的来说，党的执政能力和政府治理能力相互影响和相互制约互相联系的，党的执政能力的加强离不开政府治理能力的提高，政府治理能力建设离不开规范的党政关系，党的执政能力很大程度上通过政府治理能力体现出来，在我国的政治改革过程中，推动党的执政能力和政府治理能力的双向构建，是政治文明建设的重要内容。