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浅谈中国社区自治问题

　　摘要：当前，中国社区的类型多样，但“中国特色”的社区还处于“行政型”社区向“自治型”社区转型的过程中，而且在较长的历史时期，中国的“行政型”社区将发挥主导作用；社区治理要淡化“行政化”倾向，探索社区服务管理创新的模式——自治型。本文从社区的内涵开始介绍，进行社区基本类型的划分，并在此基础上对中国“自治型”社区的建设方案及其遇到的问题进行讨论和分析，提出一些建设性的意见。
　　论文关键词：社区；类型；自治；管理
　　从1887年德国社会学家腾尼斯提出社区概念以来，社区概念的内涵不断在丰富，社区的类型也不断在拓展。尤其是在中国，改革开放以来，由于历史和不同城市经济社会发展水平的原因，社区的类型更是复杂多样。比如，上海与北京、天津、重庆、广州等全国各城市的最大差异是：将社区定位于街道。这适应了当时上海城市“两级政府、三级管理、四级网络”的需要，提高了城市管理效率，推动了上海社区的发展。但是，随着上海建设国际经济、金融、航运、贸易中心的深入，随着上海街道职能的转变，不仅使定位于街道的社区难以成为“共同体”，而且，常常把街道下的30-50个左右的居民小区当社区，以至社区的类型复杂多样。在浦东新区，不同的小区类型已有40多种。到底应当如何认识社区，社区能定位于街道或小区吗？如何对社区类型进行归类？
　　一、社区的内涵及其演化
　　社区的定义具有多样性。在1950年代，西方学者希勒作研究统计时，已有94种社区定义；中国学者杨庆垄在1981年作统计时，已达到140多种。社区定义的多样性本质上与社区在世界各国的发展紧密相关。
　　为了把握社区定义的合理性，我们必须考察一下社区认识的本义及其丰富和发展。1887年，德国社会学家滕尼斯出版了Gemeinschaft(英文版译为CommunityandSociety，中文版译为《社区与社会》或《共同体与社会》)，该书首次提出了“共同体”即社区的概念。滕尼斯认为，社区是由同质人口组成的关系密切、出入相友、守望相助、疾病相扶，富有人情味的共同体。罗密斯把滕尼斯的社区“Gemeinschaft”译成了英文“Community”，其词义的外沿和内涵都发生了变化，不仅包括社会生活共同体，而且包括地域共同体；不仅包括传统的乡村社区，而且包括现代都市社区，这就扩展了滕尼斯“社区”一词的涵义。1917年，麦基文发表的《社区一种社会学的研究》将村镇、县市和国家都称为社区，这对社区内涵的延伸似有些泛化。之后一些国外学者也对社区作了不同的定义，但是地域性几乎是共识，代表性的学者有帕克(Park，1936)、桑德斯(Sanders，1982)、道特森(Dotson，1986)、吉达尔(Girdhar，1987)等。
　　在中国，1930年代帕克将“社区”一词引入中国后，费孝通、袁方、吴铎、郑杭生等学人都对社区作了本土化的定义。从党和政府的层面看，2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”随着2006年中共中央提出“积极推进农村社区建设”以来，经过社区体制改革后作了规模调整的村民委员会辖区，又成了新型农村社区的重要特征。
　　二、中国化社区的四种基本类型
　　民政部对中国社区的定位，既吸收了国内外学者有关社区内涵的研究成果，又立足于中国社区发展的现实。所以，对中国城市社区的范围，在“一般意义”上作了界定，同时，也考虑到了诸如上海社区定位的特殊情况。即便如此，我们还是应该对复杂多样的社区类型做一个大致的界定，以把握“中国化”社区的特征。
　　在中国，社区类型随着社区内涵的丰富尤其是1990年代以来开展社区建设以后，得到不断拓展，可以把各种社区大致归为以下四种类型：
　　行政型社区
　　行政型社区是改革开放初期实行的计划经济体制的产物。在改革开放初期，城市的管理主要是“单位制”和“街居制”模式。随着“单位人”向“社会人”的转化，突出了“街居制”的功能。而“街居制”行政社区后来又出现了两种样式：一是在上海，街道是大社区，居委会是小社区，但缺乏社区本义上的(或者说位于两者之间的)“中社区”，居委会作为城市居民的自治组织，经常被置于政府的管理和控制之下，而街道办事处作为政府的派出机构，直接领导居委会的各项工作；二是在中国不少城市的“中社区”(即由五六个小区合成的社区)，虽然它的定位合理，但由于处在“转型”的过程中，“行政化”的倾向比较突出。
　　合作型社区
　　随着改革开放的深入发展，建设公共服务型政府的需要和政府职能的转变，出现了合作型社区。这一社区的一种模式是政府通过授权或购买服务，将原先由政府组织承担的社会职能交给社区内的自治组织；另一种模式是设立集党务、政务、业务与一体的社区管理中心，如北京朝阳区社区的新探索。
　　自治型社区
　　近十年来，根据市场经济发展所面临的不同条件，一些社区过渡为自治型的社区。如北京、上海、天津、深圳、南京等城市一些商品房社区已经成为自治型社区的建设模式。随着自治型社区的建立和完善，社区居民解决社会问题的能力也得到了加强，完全改变了过去由政府和企事业单位管理社会的局面。
　　网络社区
　　随着网络通信技术的发展，廉价快速交通的运行，人口多边流动性的增强，新型的虚拟社区或网络社区正在形成。网络社区具体包括BBS／论坛、贴吧、公告栏、群组讨论、在线聊天、交友、个人空间、无线增值服务等形式在内的网上交流空间，同一主题的网络社区集中了具有共同兴趣的访问者。网络的超时空、跨国界特性，正在造就全球社区。这些社区冲破地域的约束，通过网络空间锻造跨国界、跨种族、跨民族的社会关系；全球网络社区一般具有成员的多样性、庆祝的共通性、聚集的规律性特征。
　　尽管社区类型多样，但“中国特色”的社区还处于“行政型”社区向“自治型”社区转型过程中，而且在较长的历史时期，中国的“行政型”社区将发挥主导作用。因此，我们不能简单地提去“行政化”，而是要分析中国社区“行政化”倾向形成的原因，在融入更多的“社区自治”元素的过程中，形成既有“政府统筹”，又有居民以及社会组织积极参与“社区自治”的中国特色的社区新范式。自治型社区治理模式实现的是一种自下而上的民主，为民众提供了参与社区事务的多种途径。但是民主不是“单行道”，而是双向性的，如果自上而下的民主和自下而上的民主没有达成合作，则可能消解民主自治的力量。因此，除了发展社区公民自治性民主之外，还必须构建政府和公民协商合作的民主机制，使二者联合起来共同治理社区，形成社区的善治模式，突破行政管理性社区和公民自治性社区单一发展的困境。这是社区公民自治发展的必然趋势，也是达到“小政府大社会”的城市社区民主治理体系的必由之路。
　　三、如何建构自治型社区
　　中国城市社区由行政管理性社区向公民自治性社区转化是必然的。但当前新型社区自治型治理模式刚刚起步，正处于新旧体制转换的过渡阶段，杜区自治组织和制度发育尚不健全。要建构自治型社区主要应当从以下方面入手：
　　要转变社区治理观念，提倡社区治理的善治模式，即把政府推动和社区自治结合起来，建立双方的密切合作关系
　　建立这种合作关系，1、重新规划社区治理体系，把社区作为一个具有合法法律地位的私权利的利益共同体，确定公权力和私权利的合理边界；2、大力发展社区自治组织，社区自治组织的构建应该按照非政府组织的模式进行，强调它的民间性；3、加快建立官民协商合作机制，改变过去那种命令与服从的关系，使社区公民自治组织在社区治理中发挥主体作用；4、发挥社区公民所拥有的社会资本的存量优势，建立社区公民参与的动力机制。
　　为社区公民制度创新活动提供良好的环境和条件，促进社区公民社团组织活动的蓬勃开展，保护公民自我管理自我约束的积极性
　　公民自治性社区自下而上的民主的成熟是一种渐进的曲折的过程，在一个缺乏民主传统的国度发展公民自治不能操之过急，需要政府有关部门和社区工作者具有足够的耐心和热心，开展包括骨干培训、典型引导、专题研讨、专家咨询、媒体宣传等大量艰苦细致的工作。政府应当积极支持社区公民自治组织的活动，为其健康成长提供必要的公共制度供给，改变政府在社区工作中错位、越位和缺位等现象。
　　着力培育和谐的社区公民文化。社区作为社区居民的共同生活场所，要通过各种社区居民自治活动促使他们尽快相互熟识、相互了解、增加信任，由陌生人社会向熟人社会转化
　　目前在新型的城市社区中，人们往往只是把住宅小区看作是私人空间所在地，更多地是关注个人和家庭的私密性，对邻居常常还有戒备心理，更不了解业主们在“建筑物区分所有权”方面所具有的公共财产和共同利益，不仅人们之间互不来往，而且对社区自治组织的认知度也不高。一些社区成员对社区公共事务不关心，对社区组织的各种活动不积极参与，形成一种“陌生人”困境。这说明社区文化发育尚不健全不成熟。作为一个成熟的城市社区，不仅需要硬件设施的配套，而且更需要软件条件的支持。因此培育社区居民对社区的归属感和认同感是培育社区文化的关键。
　　要重构社区自治组织，按照物权原则实现社区公民对公共财产的自主管理
　　社区的业主自治组织具有其他社区自治组织不可替代的依法管理业主所拥有的社区公共财产的功能，所以业主自治组织成为参与社区建设的重要组织载体，也是在社区维护各项公共财产权利的唯一组织形式。现阶段城市社区自治组织有居民委员会、业主委员会、志愿者团体和文化体育类团体等多种形式。业主大会和业主委员会以及居委会在本质上都属于非政府组织，作为非政府组织它们都应该具备的基本特征是：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性。但居民自治组织和业主自治二者具有功能上的区别，居民委员会侧重于维护居民的居住权，业主大会和业主委员会侧重于维护业主的共同财产权。居民的居住权和业主的财产权在物业小区中相互重合，是紧密联系不可分割的。所以，应当按照非政府组织的原则建立业主大会制度，重塑居委会制度，淡化社区管理的行政性，增强社区公民的自治性，保持城市社区私人领域的相对独立性和自主性，在城市社区造成一个各种公民自治组织既分工又合作的治理机制，创造条件提高社区公民对社区事务的参与率，建立和完善社区的民意表达与整合机制，提升社区公民的自治能力。为实现社区公民的自主管理，建立新型的城市社区民主治理体系提供良好的开端。
　　总之，中国正在蓬勃兴起的社区自治制度从改革中获得了巨大的动力，并日益走向成熟，对促进中国城市社区的和谐发展发挥着越来越重要的积极作用。