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村(居)委会成员经济犯罪初探

　　当前，随着社会主义市场经济的深入发展，城镇郊区土地开发、批租热潮的兴起及农村、社区集体经济的发展壮大，一些地区的郊区农村、城市街道下属的村委会、居委会组织成员利用对土地开发、批租之机，或经手、管理集体公共财物之机，侵吞、非法占有集体经济组织公款、索贿受贿、拥用集体财物……，个别地方还挺严重。对于村委会成员经济犯罪问题，由于此类违法犯罪活动主体比较特别，身份比较特殊，加之犯罪手段的多样性、隐蔽性以及有关法律规定的模糊性，在司法实践中，对此类犯罪的查处，往往遇到不少问题和困难。本文仅就此类犯罪总体类型上的认定时应把握的几个重大问题加以探讨。
　　一、关于村委会成员性质的认定
　　村委员成员长期以来受地方政府的领导和管理，主要是乡镇、街道办事处的领导和管理。其主要干部由上级任免，上级政府每月给予他们一定的生活补贴，他们本身受政府委托履行一定的政府职能，如征收税款，对外来流动人口进行管理，协助公安机关管理治安等，俨然是国家工作人员，其实，他们并不是真正意义上的国家工作人员，最近颁布的《居民委员会组织》、《村民委员会组织法》也明确了这点。修订后的刑法规定：“国家工作人员是指国家机关中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国公司、企业、事业单位、社会团体的从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。在我国，要取得国家工作人员资格或身份，经过一定的方式或程序，如通过选举、任命、录用、分配等方式或程序依法取得。根据宪法第一百一十一条的规定：”城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。“根据村民委员会组织法的规定，村民委员会或居民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层性自治组织，并不是一级政府组织，因此，不能将其成员列入国家工作人员范围。
　　村委员成员是否属于“其他依照法律从事公务的人员”，即准国家工作人员？这是一个重要而又普遍的问题，有人认为，居委会、村委会成员是广大群众接触面最广的一级组织，其成员的行为对社会影响力很大，同时又受各级政府委托从事大量的行政事务，代表一定的政府形象，所以根据其工作性质和有关法律规定，将其以国家工作人员论。笔者认为，对于居民委员会、村民委员会成员，不应列入准国家工作人员范围，除了两者的法定条件不一样以外，从村委员的性质、职能来看，村委会、居委会所从事的活动只能是自治性事务，即办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和建议，由此可见，其从事的活动和事务并不是公务活动。纵观我国刑事立法演变，其中有关国家工作人员范围是由小走向大，再走向小的，现行刑法已将集体组织中的工作人员都排除出了国家工作人员的范围，更不用说村民委员会、居民委员会成员了。将村民委员会、居民委员会成员排除在国家工作人员的范围之外是符合刑事立法精神和本意的。
　　当然，村民委员会、居民委员会成员不能算作国家工作人员，是从总体上来说的，也不排除在特定情况下，他们可能构成某些特定的国家工作人员职务经济犯罪，如居民委员会、村民委员会成员受国有单位委托管理公共事务如收取电费、农村提留等时，利用职务之便侵吞、骗取公共财物，则对其以贪污罪讼处，但这并非表明其取得了国家工作员人员身份。在现实生活中，村民委员会根据行政机关的委托，行使一定的职能和办理一定的行政事务，这时候他们即具有了法律上的特殊资格，可以视为国家工作人员，但这是其于行政机关的委托，而是不是其本身具有国家工作人员的资格，具有依法从事公务的职能。
　　二、村民委员会成员主要经济犯罪类型分析
　　如何区分贪污罪与侵占罪或职务侵占罪。
　　贪污罪，是国家工作人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取，骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。1979年刑法第83条规定“国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员。”用现在的标准看，这一规定最大的不足就是没有对企业、事业单位进行必要的限制，但是这一规定却是符合当时的政治经济形势的，在计划经济条件下，政企不分，所有企业、事业单位中从事公务的人员，均可视为国家工作人员，而村民委员会虽然是基层群众自治组织，但同时也是合作经济组织，属于集体经济，村委员成员当然符合贪污罪主体资格。1982年全国人大常委会《关于严惩严重破坏经济犯罪的决定》对国家工作人员规定为：“在国家各级权力机关，各级行政机关、各级司法机关、军队、国营企业、国家事业机构中工作的人员，以及其他各依照法律从事公务的人员。”这个规定弥补了刑法的不足，将国家工作人员进行具体分类，尤其是将企业、事业单位明确限定为国营企业、国家事业机构，把集体所有制企业、事业单位工作人员从国家工作人员中排除出去，从一定程序上缩小了国家工作人员范围，村委会作为集体经济组织也排除在外了。1988年全国人大常委会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》规定贪污罪的犯罪主体是国家工作人员、集体经济组织工作人员或其他经手管理公共财物的人员，将只能由国家工作人员才能构成的贪污罪、受贿罪的主体，扩大到集体经济组织工作人员，其他从事公务的人员，在立法上对国家工作人员的范围进行了扩大。1995年全国人大《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》又对贪污罪的主体作了修改，规定有限责任公司、股份公司的董事、监事或者上述公司以外的企业职工利用职务或者工作上的便利、侵吞本公司财产，数额较大，构成侵占罪。上述“公司以外的职工”，是指包括集体性质企业、私营企业、外商独资企业中的职工，以及国有公司、企业，中外合资、中外合作、股份制公司、企业中不具有国家工作人员身份以外的所有其他职工，现行刑法较为科学地界定了国家工作人员的范围，将集体经济组织人员从国家工作人员中排除出去，将侵占罪改名为职务侵占罪。
　　从上述规定我们可以看出，在1995年《惩治违反公司法的犯罪的决定》颁布之前，村民委员会成员是作为贪污罪的主体之一的，该决定颁布后，尤其是新刑法颁布以后，一般就只能作为侵占罪或职务侵占罪的主体出现，在某些情况下也可能构成贪污罪，那要看它是否受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财财产，是否利用职务便利，侵吞、窃取、骗取，非法占有国有财物。
　　如何区分挪用公款罪与挪用资金罪。
　　挪用公款罪，是指国家工作人员利用职务上的便利、挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大，进行营利活动，或者挪用数额较大，超过三个月不还的行为。挪用资金罪，是指公司、企业或者其他单位的工作人员，利用职务上的便利，挪用本单位资金归个人使用或者借贷他人，数额较大，超过三个月未还，或者虽未超过三个月，但数额较大，进行营利活动的，或者进行非法活动的行为。两者的主要区别是犯罪主体的不同，挪用公款罪的犯罪主体是国家工作人员，挪用资金罪的犯罪主体是公司、企
　　业人员，包括集体经济组织工作人员，对于村民委员会成员来说，何种情况下构成挪用公款罪，何种情况构成拥用资金罪，要具体情况具体分析。在新刑法颁布以后，村民委员会成员已从国家工作人员排除出去，但其还作为集体经济组织工作人员，如果其利用职务上的便利，挪用本单位资金的，则构成挪用资金罪；如果其利用行政机关委托经手管理国家公共财物之机，挪用公款，构成犯罪的，则应定挪用公款罪。
　　村民委员会成员受贿问题
　　受贿罪，是指国家工作人员，利用职务的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物为他人谋取利益的行为。对于村民委员会、居民委员会成员来说，他们往往利用土地联营、批租之便，或者利用村社区企业发包、公益事业工程发包之机，索取财物或非法收受他人财物为他人谋取利益，损害了国家或集体利益，对于此类行为，由于他们主体身份的特殊性，即不能定受贿罪，也不能定公司、企业人员受贿罪，只能作党纪、政纪处分，这是立法疏漏，希望立法机关尽快完善。
　　三、预防和打击村民委员会成员经济犯罪
　　随着农村经济体制改革的不断深化，不少地区的农村正在组建股份合作经济实体，但经济实体人员主要也是由村委会成员兼任，实行“一套人马，两块牌子”，城市的社区已在发展自己的社区服务业，城乡经济不断发展壮大，随着农民和居民的民主与法制意识日益增强，人民群众对某些“村官”的独断专行、贪污、腐化、挥霍浪费等现象已无法容忍，干群关系紧张，传统的管理体制和管理方法与新的经济体制已不相适应。对于如何预防与减少村委会、居委会干部违乱纪行为，打击少数经济犯罪分子，笔者谈几点意见，仅供大家参考：
　　实行村民自治、居民自治，建立健全村务、政务公开制度。在我们国家，人民是国家的主人，人民群众关心国家事务，积极参与政务，是主人翁意识的重要体现。基层农村和社区的事务由村民、居民实行民主自治、民主管理，真正使人民当家作主，这正是社会主义制度优越性的体现，实行村务公开、政务公开，让村民、居民了解农村和社区的管理情况，监督管理中出现的问题，促进农村、社区干部廉洁自律，为廉政建设提供有力的制度保证。
　　实行“以法治村”、“以法治区”，健全各项办事制度。通过从“依法治村”等基层组织依法治理活动抓起，总结经验，以便全面推进依法治国进程，创造更高层次的民主法制文明，建设社会主义法治国家。要健全基层组织的各项管理制度，如村民组织办事制度、民主评议制度建立、财务管理制度，使村务管理有规可依，有章可循，为各项管理工作的规范化奠定基础。
　　有关机关要加强监督，打击少数害群之马。市、乡镇政府及有关职能部门要加强对基层组织进行检查监督，认真听取群众的意见和建议，疏通群众监督渠道。司法机关要及时查办侵犯群众利益和侵吞、贪污国有资产、集体财产行为，及时发现违法犯罪案件有关苗头和线索，严格依法办事，维护政府形象和人民财产的安全。
　　完善法律法规，堵塞立法疏漏。对于村民委员会、居民委员会及其经济组织在市场经济条件下出现的新情况、新问题，要认真开展调查研究，及时提出解决措施，对于法律规定不完善，有漏洞的，如村民委员会成员收受他人财物如何定性的问题，要在立法上加以完善，惩治这类危害行为，保证农村和社区集体经济的健康发展。
　　要纠正村委会成员超越职能的现象。村民委员会、居民委员会只是村民、居民自治组织，并非行政执法机关，但由于目前一些地区基层政府力量薄弱，或者一些地方政府或职能部门习惯将许多行政行为委托居民委员会办理，一些村委会或居委会也错误也认识自身性质，私自代替政府部门行使管理权，如有的村委会私自成立私人武装性质的“护村队”、私设公堂、非法将村民游街示众，随意抓人打人等，针对上述现象，有关政府及其职能部门必须树立依法行政的意识，加强对村委会等基层组织人员的教育和管理，提高行政执法水平，帮助他们树立正确的法制观念。