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新公共管理对政府绩效审计之影响与启示

　　新公共管理是20世纪70年代末和80年代初首先由英国和美国开始的对公共部门组织和管理的彻底改革，这场行政改革运动被看成是针对公共行政范式的革命，对于西方公共部门管理尤其是政府管理的理论与实践产生了重大而深远的影响，同时对西方国家的审计发展也带来重大影响。本文主要探讨新公共管理对政府绩效审计所产生的影响，并在其影响的背景下如何开展政府绩效审计提出几点看法。
一、新公共管理对政府绩效审计的影响
　　新公共管理的实质是为了追求提高政府资金的价值，对绩效审计的发展创造了良好的客观环境，产生了重要的影响：
　　新公共管理为绩效审计创造了良好的政治环境。绩效审计是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价，其目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促进资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任。因此，绩效审计往往比财务收支审计揭露出更加严重或深层次的问题，政府对绩效审计的排斥也会更大。对此，绩效审计必须要在具有明确法律依据的基础上，依靠政治力量从上而下的推行。而新公共管理的核心特征是高度关注政府的绩效与责任，正是国家、政府和社会公众对政府绩效的高度关注产生了绩效评价的政治需求。首先，国家需要通过绩效评价来验证政策制度的效果，获得更大的成效；第二，政府需要有独立的部门来评价自己的绩效，获得民众的肯定；第三，公众需要独立的部门评价政府的绩效，获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息。来自国家、政府和社会公众的这种政治需求就是绩效审计的目标和意义之所在，也充分体现了绩效审计工作的必要性。
　　新公共管理为绩效审计创造了良好的管理环境。首先，新公共管理要求通过立法明确公共部门管理的绩效目标和绩效评估的要求，以推动公共部门绩效评估在各级地方政府的实施。第二，新公共管理要求公共部门必须根据有关法律和政策规定，制定战略计划和绩效计划，以明确各自的使命和目标。明确实现目标的过程、影响因素、方法技术、资源和具体指标，把绩效评估、绩效计划与公共部门预算管理相联系，这就使预算拨款和目标实现之间保持了一种良性的动态平衡，提高了公共部门工作的有效性和可控制性。第三，新公共管理普遍重视选择合适的评价工具，建立了大量的技术规范。因此，在新公共管理的环境下，绩效管理过程中的法律框架和政策、制度安排、绩效目标、绩效指标等就成为绩效审计的重要评价依据，使绩效审计成为绩效管理中的一个重要环节。
二、当前开展政府绩效审计所面临的问题
　　一是公共财政不健全，不能充分满足政府、社会和公众在公共管理实践中对绩效的关注需求。目前，我国的公共财政体系尚不完善，政府越位、错位和缺位现象仍然存在，人们对公共财政的认识不足，导致在实践中存在偏差。随着公共受托责任观念的不断增强，公众对政府审计的要求不再只停留于对财政收支的真实性和合法性审计上，而更强调对经济活动的经济、效率和效果等方面的审查，强调从权力运用结果方面反映权力运行情况。政府部门和机构工作效率的高低、为人民服务责任履行的好坏为越来越多的人所关注。但是公共财政体制不完善，将使得政府审计对财政收支的效果性审计力度不够，重点仍集中在财政收支的真实性和合法性审计上面，这就从根本上制约了我国政府绩效审计的发展。
　　二是政府管理体制尚未理顺。近年来，政府通过不断深化行政管理体制改革，取得了较大的成绩，但还存在一些问题。如政府职能尚未完全转化，许多机构仍在大范围大力度的配置社会资源；缺乏科学的政府绩效考核机制，政府办事效率低下；政府部门的职权交叉，管理效率低下；政务活动的公开透明度不高，存在官僚主义、腐败等现象。另外，作为绩效审计主体的政府审计机关也存在同样缺陷，因而在更深层次上制约和影响着我国政府绩效审计的发展。
　　三是财经领域违法违规问题还较为普遍，在一定程度上制约了审计机关政府绩效审计工作的开展。目前，我国正处于新旧体制转型期，市场经济秩序在一定范围还比较混乱，在财经领域违法违规问题还比较突出。因此，突出真实性、合法性，揭露财经领域的违法违规问题，为整顿和规范市场经济秩序服务在今后相当一段时期内仍然是审计监督的主要目标，财政财务收支审计的任务还相当繁重，从而制约了审计机关对绩效审计的开展。
　　四是审计机关实施绩效审计的技术方法还比较落后，审计人员的素质、能力和工作水平还不能完全适应政府绩效审计的需要。传统的财务审计人员视野相对狭窄，缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。而政府绩效审计需要多样化和创新的方法，要求审计人员具有不同于一般的政府工作人员的才能和更加专门的专业知识，能够深刻地理解政府审计工作，在评议政府业绩时形成深刻而中肯的判断。因此，目前审计机关实施绩效审计所采取的技术方法及审计人员的素质、能力和工作水平等，都直接影响着政府绩效审计的效果。
　　三、新公共管理对开展政府绩效审计的启示
　　一是加强审计宣传，打破传统思维定式，使绩效审计理念深入人心。政府绩效审计是公共管理发展的必然要求，是民主和法治发展的必然结果，也是现代政府审计本质的内在要求和审计机关审计使命之所在，符合现代审计的发展方向。尽管在我国开展绩效审计存在着这样或那样的困难，但是不能让这些困难束缚人们的思想，羁绊人们前进的步伐。只有破除传统观念对人们的束缚，才能从根本上提高人们对政府绩效审计的重视程度。公共管理科学告诉我们，我国公共管理的发展方向必将从关注过程到关注结果、从注重投入到注重产出，政府活动的经济性、效率和效果将成为核心关注点。这样不论从政府角度、还是从审计工作人员或理论研究者角度来讲，都会加强对政府绩效审计工作的重视，审计工作的重心必然从真实、合法性审计转移到绩效审计上来。
　　二是完善立法体系，建立绩效审计的法律、法规依据。法律依据是开展政府绩效审计关键的一环，因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。首先，要在现有立法体系的基础上加以完善，要认真总结在相关审计事项中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。鉴于绩效审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个行业特点的准则。其次，要建立一套科学可行的绩效指标评价体系。指标的科学性可以在一定程度上体现公平，绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考相关企业的经济效益指标评价而定，对于社会效益的评价可以根据不同的行业、不同性质的内容而定。只有具备了这些政府绩效审计评价原则和标准的绩效审计评价体系，才能为政府绩效审计的开展提供科学的依据。
　　三是转变审计方式，采取多样适用的审计方法，处理好绩效审计与传统审计的关系。随着政府职能的逐渐转变，我们在审计方式上也应做出相应的转变，而审计人员如何处理好政府绩效审计与传统审计的关系，是关系到绩效审计在我国能否得到顺利发展的重要问题之一。因此，要求审计人员在绩效审计实践中，注重经济效益与社会效益相结合，短期利益与可持续利益互为补充的审计理念，克服受旧习惯和定式的制约，绩效审计缺乏实质的内容，跳不出传统审计的圈子的问题。
　　四是妥善选择政府绩效审计的试点项目，继续推进政府绩效审计的探索工作。政府绩效审计涉及面广、难度较大，审计的方式方法又与传统审计有很大的区别。在当前情况下不宜在所有领域全面开展政府绩效审计，首要是搞好试点工作。选择的试点项目要有针对性，既要考虑试点项目在社会上可能形成的影响力，也要考虑到它是否是政府有关决策部门比较关注和重视的问题，还要考虑到审计的难度和审计成本。如领导干部的经济责任审计。它是财务审计、合规性审计和政府绩效审计的综合，是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，对领导干部任期经济责任的履行情况进行审查和评价。因此，政府绩效审计在此方面应作积极的尝试，把政府绩效审计与经济责任联系起来。又如专项资金审计。近年来，政府对专项资金的投入力度日益增长，因此，对专项资金的审计也显得越来越重要，我们不仅要关注专项资金使用的真实性和合法性，还更应关注它的使用效果。
　　五是夯实基础工作，优化审计人员结构，建立一支高效的绩效审计队伍。与财务收支审计相比，绩效审计要求较高，如需掌握公共管理、社会科学、行政法规、电子计算机等现代审计技术方面的专业知识，而现有审计人员大都缺乏这方面知识。因此，应对现有审计人员进行强化培训，以提高审计人员的理论素质和业务水平，增强政府绩效审计能力；考虑到现有审计人员知识结构单一情况，还可以借用社会审计和内部审计部门的力量，以优化审计人员结构。另外，审计机关可以选派一些审计人员到政府绩效审计搞得好的国家去学习，具体体会政府绩效审计的操作程序，积累实战经验。