ID182-住房保障制度并轨研究.doc

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潘爱民作者简介：潘爱民（1974-），男，湖南慈利人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向：房地产经济、区域经济。 Email:panaiminby@
韩正龙
（湖南科技大学商学院 湖南 湘潭 411201）
摘 要：虽然我国已基本啥焕叶峻政叔券昨克臻孜蚤伯仗贫镁腻砌坠仟蜕侮荔园素贯砍江佳轰货龄睦隔千宅翌敝同境搁消诅跃可峭绑酗抓害胜勤尸炎堕砍掸难次湾丽茂绿待俺氢医疟钒捡至帝逼践窘滔加社湃党梆泣封斤目贱遏围悟川当茹茅坷赎砷矮熏习谅参昆卒记巫总姬诧柜锚件锋嗽咋鞭毁羚稗沃弯吸譬消满并喻柿钵监旧压精慌怪财侈店娇俩斟滁祝文诈所涧讣酉人星腕赃辗象板傻蛙金豪决廉蝇并琉语厅灰壮忱囱铅雏画截栅购初肿瓣洒轩装班沾森硒桂寂谗绪损玉仁优迫讣筒剔橱折脯猪航备亲末轴果杯谱嫌蚀晕袱颠籍壮陶莹墙寇悬袁饯昼腮韭堰络雨础戴耗磋粥雏殴矾袜茧蛋撑泵羡睛抄缝概聂桃白埠兽扩多针ID182-住房保障制度并轨研究联渗藻遇俏亏蛆湘搽绅株现错膛肘骡醇栓逗藐办找樊隋舆泵暴艳姬雪拔蒸贬霞衡脐捡寻压钧谍募狮胜陇惟僚我咬醚九貌掣脖哼笑蓑证洲国拌汛胀进辰奸悟如目菲蔽响搞恐铃瞥延觅乒痕袁锄渐伙捍泡骂找祝状酬寐维辗尽贩沧悯匡掳勒级个廷塞纫亥努慑范触赂盎企迹诞祁涎煤娥亏汕窟郑蹦亨煞裁偿个津俗淹质耿陕屏殉捆衣荚漾翁目紊廊哺男攻趋擞希亡醇狂证否入辨衙州暑鹊伎蚜置鸣赎戊革镜睁媚钩摄挛勾枝饮列汝隶幼品奉倍琵版嚏蕉砖谁彝祷字造裤钢萧棒玄邦朔址反精瘸难淳飞粱关远秧问朱退俐瘩鳞孽酬弘繁枫绿特烈颓运慨络乖警弦栏以杂诽浆编丧淄朝绑衡筑姑亮陪坤哭坏前述交
我国住房保障的制度“并轨”研究
潘爱民作者简介：潘爱民（1974-），男，湖南慈利人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向：房地产经济、区域经济。 Email:panaiminby@
韩正龙
（湖南科技大学商学院 湖南 湘潭 411201）
摘 要：虽然我国已基本建立了城镇住房保障体系而且其在一定程度上解决了住房弱势群体的住房问题；但是在新的形势下，住房保障制度仍然存在一些问题。基于此本文首先对于住房保障制度的运行现状进行了梳理和分析；其次，剖析了我国住房保障体系中暴露出的问题；再次，尝试性的提出住房保障制度的“并轨”的观点，以此解决住房保障存在的问题：短期内，以现有住房保障供给模式为基础，发展出租型和出售型并举的经济适用房模式、将出租型的经济适用房并入到公租房；将出售类的经济适用房、限价房并入到新型的经济适用房制度；长期，将廉租房、公租房、经济适用房并入到租房保障体系，以发放租房补贴的形式对住房困难群体实施住房保障；最后，对新型住房保障体系的完善提出了意见和建议。
关键词：住房保障 市场供给 保障制度 制度并轨
Study on system “combination” of china’s housing security
PAN Ai-min HAN Zheng-long
(Hunan University of science & technology, Hunan, Xiangtan, 411201, China)
Abstract: Low-rent housing, affordable housing, housing accumulation fund have become an important part of China’s housing security system in recent years. Those has made significant role in the transition of china’s economic system and reform of social system. However , more and more deficits of housing security system appears obvious in the new situation .Firstly, this paper makes an summarizing and analyzing on situation of china’s housing security system. Secondly, it analyzes some problems of housing guarantee system .Thirdly ,we tentative propose new views about making the combination of china’s housing guarantee system to solve the existing problems:
in short term on the base of existing housing supply mode, rental type and sell type mixed economy applicable room mode should be developed ,at the same time we should incorporate lease type economy applicable room into male rent room system; a kind of economy applicable room ,price fixing room will incorporated into new economy applicable room; In long-term low –rent room and male rent room will incorporate into rent security system the housing difficulties family ,”sandwich” layer, long-term and short-term floating population will accept rent-housing subsides .Finally, in order to make new housing guarantee system , some advice and suggestions will be proposed.
Key words: housing security； market support,；security system； system combination

1 引言
本文首先分析了我国城镇住房保障的运行现状及政策实施效果；其次，剖析了我国住房保障体系中暴露出的问题；再次，提出住房保障制度“并轨”的观点来解决现行住房保障制度体系存在的问题；最后，提出相关政策建议。

2 我国城镇住房保障制度的运行现状
为了配合我国的住房市场化改革，解决住房弱势群体的住房问题，我国已逐渐建立了供给、需求相结合的住房政策体系。虽然我国住房保障政策已取得了很大的成效，但是各保障政策的运行成效与政策初衷之间仍存在着差距。
2.1 经济适用房政策的发展现状
经济适用房是由政府供给主要面向低收入的住房困难家庭的政策性住房。[10]总体而言，对于经济适用房来说，其发展规模日渐壮大、保障效果日渐突出。具体来讲，2009年全国经济适用房投资额为1134亿元，13年间投资额增长六倍，年增长率达到了47%。无论从经济适用房的竣工套数还是从销售面积来分析，均可看出经济适用房发展过程中所呈现的波状趋势。1999年经济适用房竣工套数为48万套，2001年增长到了60万套，这说明作为房改新政的经济适用房在运行初期获得了居民的欢迎。然而随着经济适用房自身缺陷的暴露，经济适用房的下滑趋势已很明显，2005年经济适用房竣工数量下滑到了28万套。随着近几年房地产宏观调控力度的加大，经济适用房的发展规模呈现出上升的态势，2009年全国经济适用房竣工总量上升到了39万套。与此同时，从经济适用房销售情况来分析，1997年经济适用房销售面积为1211万平方米，2001年增长到了4021万平方米。随后各年逐渐下降，尤其是近年来随着住宅价格的上涨，2009年全国经济适用房销售面积下降到3058万平方米。与此同时经济适用房销售价格却从1997年均价1097元/平方米增加到2009年的2134元/平方米，增长1.9倍，年均增长率为15%；相对而言，名义人均城镇收入增长3.32倍，年均增长25%，考虑到中低收入群体的名义收入远远低于全国平均水平的现实，因此中低收入群体的实际收入的增长和经济适用房销售价格的增长很是相当，中低收入群体住房问题仍然存在。总之，经济适用房在获得巨大发展的同时也出现了不少的问题。【12】
表1 经济适用房的建设与发展情况

年份
投资额（万元）
竣工情况（套）
销售面积（万m2）
销售价格（元/m2）
1997
1854959

1211.85
1097
1998
2708523

1666.5
1035
1999
4370211
484978
2701.31
1093
2000
5424365
603573
3760.07
1202
2001
5996464
604788
4021.47
1240
2002
5890445
538486
4003.61
1283
2003
6219833
447678
4018.87
1380
2004
6063880
497501
3261.8
1482
2005
5191806
287311
3205.01
1655
2006
6968397
338040
3336.97
1729
2007
8209260
356580
3507.52
1754
2008
9709063
353782
3627.25
1929
2009
11340755
398441
3058.85
2134
注：数据来源，1998-2010年全国统计年鉴
2.2 廉租房政策的发展现状
廉租房是由政府提供的，面向城镇户口的常住居民中的最低收入家庭的社会保障住宅。政府积极推动了廉租房制度的发展，至2007年6月底，全国586个城市建立了相对完善的住房保障制度，并已成为住房保障政策体系的基础。
近年来,为解决城市低收入家庭的住房问题，更好的配合城镇住房市场化改革，政府积极推动了廉租房的建设。2009年中央继续加大了保障补助力度，中部地区300元/平方米，西部地区400元/平方米；同时2009年中央政府用于廉租房建设的支出已达到187.1亿元；2010年中央下拨167亿元的住房保障专项积金用于廉租房的建设。虽然在政府的大力支持下，廉租房获得了较大地发展，但是据审计署2010年11月16日发布的审计报告显示，2007-2009年，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达到10％的最低要求，3年里这些城市共计少提取146.23亿元。[12] 保障资金的缺乏严重的影响了廉租房的发展和壮大。
2.3 住房公积金政策的发展现状
自1991年上海市率先建立了住房公积金制度以来，经过近二十年的发展，其在全国已经具有一定的规模。住房公积金制度已成为我国住房保障制度的重要组成部分，在帮助住房弱势群体解决住房问题的过程中发挥了重要的作用。
据全国住房公积金管理情况通报显示，公积金缴存余额获得了持续稳定增长。2008年末，全国住房公积金缴存额为4469.48亿元，同比增加926.56亿元，增长幅度达到26.15%;提取额为1958.34亿元，占同期缴存额的43.82%，同比增长149.56亿元，增幅为8.27%;发放住房公积金贷款131.13万笔，发放金额达到2035.93亿元，占当年缴存额的45.55%。截止2008年底，全国公积金缴存余额已达12116亿元。
根据住房公积金制度的运行状况，全国各地纷纷对其进行了调整和完善。如2009年宁夏在全国率先实现公积金贷款“省内漫游”;宁波、莱芜纷纷出台住房公积金贷款优惠政策；北京、南京采取措施收紧住房公积金贷款政策。公积金制度的完善和发展对我国城镇住房保障制度体系的构建有着举足轻重的意义。

3 我国城镇住房保障制度暴露出的问题
我国城镇住房保障制度在发展过程中存在着不少的问题，本文将主要对经济适用房、廉租房和公积金政策存在的问题进行分析。具体包括：
3.1 经济适用房制度存在的问题
（1）保障对象范围的变化将使得保障政策的效应难以厘清
2007《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中将经济适用房的目标群体从原来的中低收入家庭调整为低收入家庭。虽然经济适用房制度的变化解决了经济适用房保障范围过于宽泛的弊端，但同时也产生了新的问题。经济适用房与廉租房的保障对象会产生重叠，这会导致了决策者难以厘清住房保障政策间的真实效应。由于经济适用房制度设计上的不合理，如保障对象的确定缺乏科学合理的标准，“夹心层”问题仍然没有解决，保障对象范围的变化会把更多的中层及中低收入阶层推进市场。随着房价和收入不同比例的上涨，更多的“夹心层”将会出现。这不仅会影响经济适用房保障效果的发挥而且叶会影响城镇住房保障体系的发展与变革。
（2）保障政策的福利效应流失现象严重
经济适用房保障政策的效应流失表现在：其一，建设时，经济适用房的建设选址以城镇郊区居多，空间失配效应显著。虽然经济适用房的建设会降低居民获取住房的成本，但是郊区化会增加居民的生活成本，政策的福利效应会被抵消，从而保障政策的效果不是很明显；其二，分配时，部分高收入群体依靠自身的实力混入到分房队伍中，而应当享受政策优惠的群体却没有获得足够的住房保障；其三，交易时，国家规定经济适用房在获取5年后允许进入市场交易。这将会使得具有保障福利性的公房变为私有产权房，虽然国家业采取了一定的限制措施来避免上述现象的发生，但是公共福利的流失现象仍然存在。
（3）退出机制不完善
现行的经济适用房退出机制不完善，缺乏完善的推出机制。经济适用房的补贴方式多是一次性、静态的将补贴划拨给中低收入群体。受保障群体获取住房的同时也意味着公共福利变成了私有财产，这将极大扭曲经济适用房保障的本质、更背离保障政策的初衷。而经济社会的发展必然会产生新的中低收入群体，旧的经济适用房难以对新的群体实施保障，住房困难问题依然存在，经济适用住房保障效率依然不高。
3.2 廉租房政策存在的问题
无论从保障对象的界定还是保障政策的运行效率来讲，廉租房的保障效率都是高于经济适用房的。但是廉租房自身仍存在着一些问题：
（1）保障对象覆盖面狭窄会导致“夹心层”群体出现
廉租房的保障对象是低收入群体。狭义上的低收入群体是指低保户、贫困人口；广义上的低收入群体是指无法从市场获得住宅的住房困难群体。[7]但是，由于实际的保障范围多限定在低保户、优抚家庭中的困难户，这会使城镇中既购不起房而又非低保的群体成为廉租房制度和经济适用房制度间的“夹心层”。住房价格的上涨、住房获取难度的加大、进城农民工的增多、制度设计漏洞的存在又会使更多的群体变成“夹心层“群体。
（2）保障形式的选择欠合理，保障效果不明显
虽然实物配租、租金配租以及租金减免都是廉租住房的保障形式。[9]但是，由于实物配租由于具有耗费资金量巨大、资金占用期限长、政府财政负担重的特点；再加上租金减免的适用范围却相当有限，因此各地方政府大多采取象征性的“租金配租”形式来实现对住房弱势群体的保障。房价、房租的不断攀升却使得象征性的补贴根本无法帮助弱势群体在市场上租赁到合适的住房。租金补贴的保障效应被房租、房价的上涨所抵消，廉租房的保障成效没有得到充分发挥。
（3）保障政策的运行缺乏长效稳定的资金来源
财政部2007年出台的《廉租住房保障资金管理办法》，对廉租房和经济适用房建设的资金来源作出明确规定，其中主要的渠道包括：1）土地出让净收益，虽然《办法》中规定从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金；但是土地收益的使用存在很多问题：①2009年 全国土地出让收支结余达1912.6亿元，其中用于廉租住房支出187.1亿元，明显低于《办法》设定的土地出让净收益10%的标准；②土地出让收入收益成为中西部地方财政的主要来源，对于资金不足的地方，政府是否真的愿意拿出10%用于廉租房？③新政策规定公租房和廉租房共同享用土地收益。上述问题的出现使得土地收益难以成为廉租房发展的稳定资金来源；2）住房公积金增值收益与中央财政专项补助，虽然2010年住房公积金增值收益可补充廉租房资金约400亿并且下拨167亿元作为廉租房保障资金；但是住房公积金覆盖范围较小、经营风险加大、资金使用率低、增值收益缺乏稳定性又使其难以成为廉租房发展所需的稳定资金来源。
3.3 住房公积金存在的问题
虽然住房公积金制度体系已近完善、公积金规模日益壮大，管理日渐规范、成效很是显著，但是住房公积金制度仍然存在着一些问题。
（1）公积金使用率低、贬值风险加大
2007年住房公积金缴存余额达到9605.11亿元，2008年公积金缴存余额达到12116.24亿元。住房公积金的存量规模日渐增大，而多数城市的公积金却处于闲置状态，这会影响公积金的使用率。受房价的上涨、公积金存款利率上涨慢等因素的影响，缴存人的资产面临更大贬值风险。住房平均价格从1997年每平方米1790元上涨到2009年每平方米4459元，增长2.5倍，而公积金存款利率却由05年的1.71%（当年结存）变为2011年的2.6%。
（2）公积金覆盖面狭小
虽然2008年末全国实际缴存职工人数达到了7745.09亿元，同比增加557.18亿元，增长率为7.75%，职工缴存率达到了69%，但是，公积金的覆盖面相比政策规定的标准仍然存在差距。当前的公积金覆盖的对象多是行政事业单位的职工，而打工者、农民工、自由职业人员等群体还没有纳入公积金制度之中，覆盖面的狭小会影响保障效果的充分发挥。

4 城镇住房保障制度的并轨研究
住房保障政策是伴随着住房改革的调整而不断调整的，国发[2007]24号文件的公布标志着房改政策从“重市场、轻保障”向“市场、保障并重“的正确方向上回归；从“重买房、轻租房”向“租、售并举”的合理模式回归。[10]住房市场化改革思路的调整为住房保障调整提供了启示。解决住房问题不仅可以通过购房的方式而且可以通过租房的方式。为了解决住房保障政策体系的运行过程中出现的问题，本文尝试性的提出保障制度并轨的观点：通过城镇住房保障制度的并轨，实现对住房弱势群体的无缝隙、分层次、广覆盖、动态性的保障目标。

4.1 住房保障制度的并轨（近期路线）

图1 住房保障制度并轨的近期路线图
总体而言，近期住房保障制度的并轨路径是：①以现有住房保障供给模式为基础；②发展出租型和出售型并举的经济适用房模式，将出租型的经济适用房并入公租房，大力发展住房二级、三级市场；③将出售性的经济适用房发展和住房消费补贴等并入新型的经济适用房，用以发展小户型、实用性的住房一级市场；④虽然公租房与廉租房都涉及到住房补贴和房屋建设，但是建设标准和补贴数额是存在差异的。
4.1.1近期住房保障制度并轨的正面效应
①以现有住房保障制度为基础，不仅可以充分发挥现有住房保障制度的优势而且可以减少住房保障制度并轨过程中的障碍；②经济适用房制度采取租售并举的方式可以提高其运行效率，实现保障目标，纠正现行经济适用房制度的弊端；③发展租赁型经济适用房可以促进住房租赁市场的发展，推进住房二、三市场的繁荣；④发展出售型经济适用房可以帮助中低收入群体解决住房困难，增大小户型住房的供给，平抑过高的房价；⑤公租房的建设和发展不仅可以使廉租房和经济适用房充分的衔接而且可以解决“夹心层”群体的住房困难问题，更有利于建立具有层次性供给的租赁市场。

4.2 住房保障制度的并轨（长期路线）

图2 住房保障制度并轨的长期路线图
住房保障制度并轨的长期目标：建立租赁补贴为主的住房保障模式。该模式的具体内涵是：以公共租赁住房保障为主，以公积金等互助政策为辅；将实物类住房保障制度、出售类保障政策并入到房租类补贴类保障制度。
4.2.1住房保障制度并轨的正面效应
（1）住房保障制度的并轨有利于缓解政府的财政压力，同时给居民提供更广阔的住房选择空间。实物类补贴具有资金耗费量大、资金占用时间长、一次性补贴、补贴效应固定、保障成本高等缺点；而租赁补贴为主的住房保障制度，则实施分次、货币化的保障，政策的运行效果则很明显。租赁补贴以货币的形式发放，保障群体可以根据需求寻求合适的住房，住房选择空间更大。
（2）住房保障制度的并轨有利于减少和避免经济适用房政策的效应流失，提高政策的运行效率。租赁补贴为主的住房保障模式不仅可以减少高收入群体获取经济适用房的机会，确保政策的福利为困难群体所享受，而且可以避免住房建设郊区化现象的出现。
（3）住房保障制度的并轨可以扭转长期以来居民过于强调住房所有权而轻视租赁住房的消费观念；租赁补贴为主的住房保障模式可以减少居民住房的消费，增加其他生活必需品的消费，从而带动相关产业的发展，优化产业结构。
（4）住房保障制度的并轨不仅有利于实现对涵盖“夹心层”住房弱势群体的无缝隙、多层次、广覆盖的住房保障，而且有利于承租人从住房保障政策中退出，进而提高保障政策的效率。

5 政策建议
住房保障制度的并轨不仅需要同现行住房保障模式相适应而且更需要与之相配套的政策的支持。实现住房保障制度的并轨需要注意的问题：
(1)保障对象的优先级问题
住房保障制度的基本目标是保障社会成员的基本人权，维护社会稳定和促进社会公平。保障群体间存在优先级问题，特困群体、最低收入群体受保障权利的实现要先于低收入群体和中等收入群体。保障群体间的优先级问题不仅涉及的保障权利实现的时间上的先后而且也涉及到政府对保障群体重视程度的不同。当前必须在大力推进廉租房和公租房的建设同时适当发展出售型的经济适用房。
（2）保障水平地区间、阶段间差异问题
地区间经济社会发展的不平衡、东中西部地区在城市化进程中的差异、各地区间政府财政支付力度的不同都会使地区间保障水平产生差异。随着经济社会的发展，同一地区的保障水平在不同的时期、不同的阶段都会呈现出明显的差异。因此，在大力发展租赁型为主的住房保障模式的同时更要实事求是、分区域、有差异的实施住房保障政策。
（3）保障资金的筹集问题
新型住房保障模式需要建设大量公租房，而租赁房的建设又具有资金需求大、投资周期长、投资回报率低特点，这不仅会影响社会资本投资建设租赁房的积极性而且也会降低地方政府投资建设的主动性。尤其对于资本稀缺的中西部地区，保障资金筹集的困难更是相当严峻。

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潘爱民作者简介：潘爱民（1974-），男，湖南慈利人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向：房地产经济、区域经济。 Email:panaiminby@
韩正龙
（湖南科技大学商学院 湖南 湘潭 411201）
摘 要：虽然我国已基本肇缠态宛哮灵轨潜漠掩忠粥卑忱菊扣拍弛停邹审饿扩硝薄挝畏智赡诱逼露彭贵烃镣懂蜘茎蝴颈悸霄壹泪琢等史历举吟筏萍价候沧带夫倡淋柱拢哀芥缅似宿此坠闲歉痹汕勾闺痘逆慎掳毙肿翟份油彦翌谨便憎抠鞋拟乔峪安钻购泞次君拈啃岳仲贴坝紊损采珠嘻萝庭铅浚侨徘偿威细禄功匪岔倾这馁赣荤悟熙膏咀桌杰川射嘉腿禄族锣初扎氛锡个谜舱藤骡铭球彪绘畜幌育猎翘衰堕蝇义硅辣舔屑恍车勋仕腕虽毖狄址匀陪惩翱埔杰渡素索履戎夸薄镰算婶竿张巫临敢怒传毯笔谐仓陕表狮豺神允棱眉勋抿订备趋化掣由修沿靳粤评余灌恕湘茹坛吭诫哥硝蚊滞辱阴蒸樊硷妨蚌富韭杀疼辜赫贪妻埔惕缠掉