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村民参与农村社会管理的困境与对策

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村民参与农村社会管理的困境与对策
【摘要】村民参与农村社会管理工作，是人民当家作主的有效实现形式，是党的群众路线的生动体现。目前，村民参与农村社会管理的主体、方式、内容和效果等方面还存在诸多不足，必须采取相关措施，增强村民参与意识和参与能力，建立健全相关制度，确保村民参与农村社会管理的权利，真正实现村民持续而有效地参与农村社会管理。
　　【关键词】村民参与；农村社会管理；困境；对策
　　【中图分类号】D638 　　　 【文献标识码】A
　　村民参与是提升农村社会管理质量和效益的重要途径，是人民当家作主的有效实现形式，是党一切为了群众、一切依靠群众的群众路线的生动体现。基层社会管理主要包括以乡镇街道、城乡社区为地域范围和载体的社会管理，构成整个社会管理的根系，其管理效果直接关系到整个社会管理的水平高度。农村社会管理必须充分发挥村民参与的作用，只有村民充分参与到农村社会管理的过程中，真正发挥村民参与农村社会管理的作用，农村社会和谐才有可靠的保障。
　　村民参与农村社会管理的现状
　　第一，从参与的主体来看，参与农村社会管理的村民的年龄和性别结构失衡，参与主体不具代表性。现阶段，在我国大部分农村地区的村落中，大多数青壮年劳力全年大部分时间外出务工，其中还存在相当数量的村民举家外出务工的情况，外出务工人群以初中文化水平的居多。而留守在村落中的人员大部分是老人、妇女和儿童，这些人员的文化程度普遍偏低，多数是小学、初中以下文化，极少数是高中以上文化。农村中大专以上文化的人群多数留在城市发展，很少有回到农村发展的意向。留守村民参与社会管理的水平不高，文化程度、政治素质和法制观念在一定程度上处于相对偏低水平，对参与农村事务管理漠不关心，难以表达自己真正的参与诉求。然而实际活跃在农村参与社会管理的人员中，主要为村支两委干部、以姓氏、村民小组等为纽带的“帮派”以及村民中有地位的较高经济收入者，主要是一些养殖专业大户和种植专业大户等。大多数的普通村民因现实条件限制和自身民主素质较弱的影响，实际很少参与或并未参与农村社会管理。
　　第二，从参与的方式来看，当前村民参与农村社会公共管理的方式主要有：村民直接投票选举村民委员会成员，以法律赋予自己的投票权利表达自己意愿；村民通过村民会议等形式发表意见，参与本村公共事务和公益事业的决策与管理，表达个人的利益诉求；村民自治章程或村规民约等形式，是村民规范自己和干部的行为，运用民主的办法来管理村里的日常事务等；在长期探索实践中，广大村民在农村社会管理过程中创造了村务公开、民主评议干部、村委会定期报告工作等参与管理的诸多现实形式，参与意识和能力有了一定的提高。但是在实际操作中各种参与方式更多流于形式，没有常态化，村民参与社会管理缺乏必要的保证。
　　第三，从参与的内容来看，农村社会管理的内容应涉及到跟村民直接相关的方面，如教育、医疗卫生、计划生育等公共服务；交通、农田水利、电网改造等基础设施；低保、矛盾纠纷调解等与村民生活密切相关的事务等。但从目前状况看，村民参与这些社会管理的范围非常有限，甚至基本没有参与以上关系到村民切身利益所提及的内容，更多表现为政治参与和民主管理，如选举村民委员会成员和村民小组长等。在政治参与中，村民参与更多是表面上的参与，多数的村级事务是由村支部或村委会决策，召开村民会议决定只是走过场，因此，村民的真实意愿在村务管理中难以集中体现，其村务决策方案不能完全反映大多数村民愿望。由于村民参与有限，村里重大决策、重大开支群众不知情，导致很多村的村务公开主要是财务公开不及时、不准确、不全面，村民参与农村社会管理的作用大打折扣。
　　第四，从参与的效果来看，近几年，村民参与农村社会管理的热情正在呈上升趋势，但是普遍存在的问题是：一是宣传力度不到位，大部分村没有在村民中开展相应的深入宣传工作，许多村民对自己在农村事务管理中享有的权利缺乏正确的认识，认为参与社会管理只是流于形式。二是公开化不到位，由于村干部在村务事议、村级资源分配中掌握了较大权力，在实际操作中使村里有限的资源倾向于支持自己利益的宗族帮派，暗箱操作，甚至滋生腐败。三是在民主选举中，村民委托投票随意滥用。在村级事务民主投票表决中，由于外出务工，很多村民不能还乡，只能委托其认识的留守人员投票，这种委托非常随意，受委托人不一定能够理解委托人的意愿倾向，再加上部分受委托人的素质问题，在这种情况下，交给受托人全权处理，其实就是请他人完成与自己利益无关的任务，容易导致村民在农村社会管理中滥用民主权利。四是民主评议和监督不到位，由于村民参与有限，村干部在村务管理中权力越来越大，以此可能导致的消极腐败损害了村民利益，造成村民越级上访或暴力抗争，甚至在公共场所进行集会，极大地威胁到农村的社会稳定。
　　村民参与农村社会管理的必要性
　　社会管理不是行政行为，其理念是一种重视公众参与的服务、倡导社会民主的管理，社会管理的血肉必须得通过民众充分的交流和自治才能逐渐培育。社会管理应注重公众广泛而主动参与的社会交流、沟通、协商工作，使得各种问题能在公众参与中解决，仅凭传统僵硬的社会管理骨架和先进的技术设备，难以解决社会管理问题和取得社会管理成效。近年来，政府运用了比以往更多的资源实施社会管理，但在很多地方没有达到预期的政策目标，维稳效果不佳，这与政府过度倚重和强调制度设计而忽视公众参与和公众服务，反而会疏离民众情感、降低民众参与社会事务的热情有很大关系，一些利好政策在实施和资源配置时缺乏充分的公众参与，就难以取得村民的广泛认可，其实施就会遇到较大阻力。
　　第一，社会主义和谐社会建设需要村民参与社会管理。当前，我国城乡在政治、经济、文化、社会和生态等各个领域正发生前所未有的深刻变化，致使以往累积的社会矛盾日益凸显，社会体制固有的顽疾逐步影响着社会的有序运行。因此，社会建设特别是社会管理体制改革逐步被提上日程，尤其是在基础薄弱的农业产业、在相对弱势的农民群体和发展滞后的农村地区表现得尤为突出。
　　第二，社会发展变化需要村民参与农村社会管理。当前我国社会发展变化很快，这种变化在农村表现得更为复杂，因此，在建设社会主义新农村过程中，农村社会管理必须高度重视村民参与。某些乡镇政府及其行政人员和部分村民未能充分认识到自己参与村务管理的重要意义，导致农村公共事务管理的管理模式和管理理念落后，村委会与乡镇政府、村党支部之间权责不清，农村社会管理混乱、效率低下，农村社会管理参与主体单一，旧的指导理念下的社会管理模式已经不能适应新的社会变化需求。村民参与社会管理是提升农村社会管理质量和效益的重要途径，让村民参与农村社会管理的过程，其实是基层政府与村民之间的沟通与交流过程，有利于基层政府与村民之间进行良性互动。村民参与管理的热情高涨、参与渠道通畅，参与机制健全，直接促进社会管理的有效运行。因此，在社会发展变化复杂的大背景下，在农村社会管理中，努力增加参与渠道，丰富参与形式，有利于最大限度激发农村社会活力，最大限度减少农村社会的不和谐因素，为社会主义新农村建设营造良好的农村社会环境。
　　第三，村民自身发展要求参与农村社会管理。村民不仅是被服务和管理的对象，而且还可以成为服务和管理的主体。然而，农民主体自身普遍存在文化程度不高、小农思想较为严重，分层分化严重，组织化程度较低、凝聚力差等问题，这些因素制约着农村社会的管理创新，不利于全面建设小康社会。因此，随着村民自身素质的提高，村民自身发展愿望强烈，必然要求参与管理农村社会事务。在村民参与社会管理机制不断完善的条件下，村民通过各种各样、持续的行动参与到农村社会管理中，影响和控制与他们生活密切相关的公共事务，形成具有中国特色社会主义的农村社会管理新局面，这是党充分依靠人民管理国家和社会、实现社会和谐稳定的必然要求，也是党的群众路线的生动体现。 
　　村民参与农村社会管理的困境
　　政府对村民参与农村社会管理重视不够。目前，我国大部分农村地区村委会的主要职责是完成乡镇政府交代的事项，只对上级负责，缺乏听取本村村民意见的动力，导致农村干群关系的疏远与紧张。在推行发展计划过程中几乎没有让村民参与发展计划的拟定，召开村民会议也只是传达政策，村民不明白计划的重要性和对农村生活产生的影响。又由于村民参与村务没有经验，普遍认为政府是主体、村民是客体，而村委会只是为了完成乡镇政府交代的任务，其决策过程不可能做到真正民主，在一些地区，村民选择消极参与社会事务。因此，农村地区政治文明的健康发展滞后，与政府对村民参与农村社会公共事务管理的重视不够有重大关系。
　　村民参与农村社会公共事务管理的渠道不畅。由于我国村民参与农村社会管理的政策法规体系与制度保障机制不够健全和完善，即使目前中央及地方各级政府为公民扩大有序政治参与开辟了一些的渠道，但一些社会组织在一定程度上呈现职能弱化的倾向，它们长期依赖于政府，缺乏必要的独立性，维权、服务能力受到限制。而且一些组织和协会大多由干部兼职，存在把村民参与“当门面”、“走过场”的现象。因此，由于参与渠道不畅，更多的村民没有机会参与社会管理，政府和村民之间缺乏良性互动，村民参政议政，保障村民参与的权利未能得到真正实现。
　　村民参与农村社会管理的信心不足。部分村民的权利主体意识不浓，参与意识淡薄。一方面，虽然部分公民权利意识不断觉醒和增强，村民对自己的权利更加重视，但由于种种原因，显得参与信心不足，对自身的义务履行不到位，一些人只关注自身的权利，不积极参与公共事务，对公共利益漠不关心；另一方面，村民不相信某种村民参与是有效的、有意义的，普遍认为是基层政府自导自演的“作秀”。村民对参与的人员构成以及产生方式持怀疑态度，部分村民认为参与影响不了最后的结果，对参与失去了信心。政府没有对村民参与的意见作出回应，只是为参与而参与，重视参与形式，轻视参与内容。
　　村民参与农村社会管理的能力不强。村民参与基层社会管理不仅要有参与热情，更要具备一定的参与能力。村民参与能力不足，一方面是由于自身的专业知识和知识结构有关，例如，在政府预算领域和环保领域，村民需要具备一定的专业知识才能够充分、有效地进行参与。
　　另一方面，村民的参与能力与政府参与制度的供给有关。政府参与制度的供给影响着村民参与的效能。参与方式的选择、参与程序的设计、参与内容的规划、参与完成后的回应、反馈等都需要良好的制度设计。如果参与制度设计、规划不完善，村民的参与就会流于形式，村民参与的效能就会比较低，村民的参与能力就无法得到提升。
　　促进村民参与农村社会管理的对策分析
　　第一，转变乡镇政府职能。乡镇政府是农村公共服务的主要供给者和农民联系较为密切的利益相关者，乡镇政府职能正在实现从过去重管理轻服务的风格向服务型政府转变。乡镇政府应该减少对村级事务的行政干预，把注意力转移到发展社会事业和进行社会管理上来，大力发展农村经济，加大农村基础设施建设投入，挖掘农业增收潜力；加大财政对农村转移支付力度，大力发展农村二、三产业等。乡镇政府把管理权限下放或“交还”给村集体，让村民真正的参与到社会管理中。乡镇政府要更加重视民意调查，以正确的态度对待农村居民的利益诉求表达，改变那对把民众表达正常性的利益诉求的偏见，拓展村民诉求表达渠道，及时了解村民意愿，解决与村民利益直接相关的问题，化解农村社会矛盾。
　　第二，培养村民参与农村社会管理的意识和能力。我国宪法赋予了广大公民管理国家和社会公共事务的权利和义务。但目前村民参与农村社会管理积极性不高，对社会事务的参与较为冷漠，主要是动员性、运动式的配合形势，村民自身素质不高。村民要有效地参与农村社会事务管理，需要政府大力培育他们的参与主体意识和参与能力，从思想上去启发村民积极主动参与农村社会公共事务管理，分担治理责任，引导村民积极参与社会活动和社会组织，提高自身素质，促进社会管理规范化和专业化；在具体的日常管理事务中，让村民自己主动出主意、想办法，直接行使民主权利，依法办理自己事情，正确认识村民参与社会管理的重要性，重视村民的意见和建议，村民参与不能停留在形式上，应切实保障村民参与的效果，对于村民切身利益相关的事，做好宣传鼓励工作；通过宣传、示范、奖励等方式，增强村民对社会管理的认知程度；加大公民参与的资源投入，保证公民参与的物质基础。
　　第三，健全村民参与农村社会管理的有效机制。村民参与农村公共事务管理是依法有序的参与，需要法律保障公众的参与权利，通过法律规范政府与公众之间的关系。在“党委领导、政府负责、社会协同、村民参与”的新社会管理思路下，要确保村民参与，必须构建相关制度，保障村民参与农村社会管理，明确村民参与农村社会管理的范围、方式和途径。一是健全管理信息公开机制。村民参与农村社会管理，必须了解与农村社会管理政策和公共事务相关的信息，对政府信息享有高度的知情权和监督权。如果政府公开相关的信息不全面、不及时，村民就无法有效参与，缺少充分透明的信息，村民参与只能是“瞎”参与，他们所提的意见就没有针对性。二是建立健全利益协调机制，政府决策必须以广大人民的最根本利益为出发点和落脚点。为此，基层政府要加强与农村居民的联系，倾听他们的呼声，协调好村民各方面的利益诉求。三是建立健全村民利益表达机制，畅通村民正常性的利益诉求渠道，力求群众利益诉求进一步的制度化和规范化，使农村公共政策真实反映村民的根本利益，让人民群众切实参与到社会管理。四是建立健全社会矛盾调解机制，让村民参与社会矛盾的协商与解决，依法妥善处置各种矛盾事件，维护村民的合法权益。五是建立健全农村社会管理监督机制，通过村务公开和财务公开等形式，接受来自群众的监督，落实问责机制，让村民参与社会管理落到实处。
　　第四，推进村民自治，要保障村民切实有效参与农村社会管理。一是推进村民自治的深化，在农村社会管理中真正落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，启发帮助村民提高自我管理、自我教育、自我服务的意识和能力。二是以法律将村民自治内化为村民不可剥夺的现代民主权利。三是健全有利于推进村民自治的保障机制和社会救助机制，创新农村社会管理的新型治理机制，避免村民自治权利的表面化。与此同时，大力发展农村社会组织，农村社会组织的健康发展还必须通过社会监督与自律相结合的原则，完善自身建设，增强社会管理能力，形成社会监督体系，主动将组织运行、受捐、会费等情况公布于众，自觉接受社会群众的监督。
　　作者分别为华南理工大学思想政治学院硕士研究生，华南理工大学思想政治学院副教授

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