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高速公路收费问题的管理

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一．背景与意义
1.1背景
高速公路是伴随着经济社会发展而发展起来的。联合国欧洲经济委员会运输部会议对高速公路的定义是：“高速公路是利用分离的车道往返行驶交通的道路。两个车道用中央分离带隔开，与其他任何铁路、公路不允许有平面交叉，禁止从路侧的任何地方直接进入高速公路，禁止汽车以外的任何交通工具出入。”
在我国，按照交通运输部《公路工程技术标准》（JTG B01-2003）对高速公路的定义，高速公路属于高等级公路，是专供汽车分向、分车道行驶并全部控制出入的多车道公路。要求能适应年均昼夜标准小客车交通量 25000 辆以上，设计时速为 80-120 公里，且设置中央分离带，全部采用立体交叉的四车道及以上公路。具有特别重要的政治、经济意义。高速公路的建设情况反映着一个国家和地区的交通发达程度、乃至经济发展的整体水平。

随着我国经济的快速发展，商品运输日益频繁，高速公路为商品运输提供了一个快速的通道。严格来说，高速公路是一种特殊的“公用产品”，是社会服务的基础设施。由于其具有的特殊性，在收费过程中也会出现一些问题。

我国高速公路发展从大大滞后于经济发展到相对适应，再到适度超前，用了短短不到 30 年时间。
近日，交通运输部组织的京新高速暨国家高速公路网建设成就主题宣传采访活动座谈会在内蒙古巴彦淖尔召开，记者从会上了解到，2013年，国务院批准了《国家公路网规划（2013年—2030年）》，国家高速公路网（简称“71118网”）由7条首都放射线、11条南北纵线、18条东西横线，共36条主线，以及地区环线、并行线、联络线等组成，约11.8万公里。规划建设展望线约1.8万公里，总里程13.6万公里，连接全国地级行政中心、城镇人口超过20万的中等及以上城市、重要交通枢纽和重要边境口岸。在国家公路网的基础上，各省（区、市）纷纷编制地方高速公路网规划，逐渐形成了以国家高速公路为骨架、以地方高速公路为补充的高速公路网规划格局。
　　近年来，交通运输部积极指导各地交通运输部门，加快推进国家高速公路建设。从骨架通道的建设进展看，“71118网”36条主线已建成通车7万公里，在建约4300公里、待建约3900公里，待建里程不足5%。其中，已实现全线贯通的路线有15条。据交通运输部公路局工程管理处副处长王恒斌介绍，7条首都放射线中，京哈、京沪、京港澳、京昆4条放射线已经贯通，京台高速北京至福州段已经建成，京新大通道也即将实现全线高速化；11条南北纵线中，鹤大、大广2条纵线已经贯通，济广、包茂计划年内贯通；18条东西横线中，青银、宁洛、沪陕、沪蓉、沪渝、沪昆、福银、泉南、广昆等9条横线已经贯通，杭瑞、厦蓉计划年内贯通。
　　2013至2016年，中央累计安排车购税资金2100亿元用于国家高速公路建设，在中央资金的带动下，全社会累计完成高速公路建设投资约3.1万亿元。随着一大批待贯通路段的建成通车和拥挤通道的扩容改造，高速公路对“三大战略”的支撑和引领作用明显增强。交通运输行业还立足我国国情和发展实际，自觉对标国际先进水平，加强理论与政策研究，突出科技创新的引领作用，取得了一批标志性的重大科技成果，积极地提升了我国公路交通的核心竞争力和可持续发展能力。
　　据悉，目前国家高速公路在建里程约1.3万公里（占规划总里程的9.56%），正在实施扩容工程的路段总里程超过2800公里，预计到“十三五”末，国家高速公路主线基本贯通。同时，交通运输部将加快推进建设年代较早、交通繁忙的国家高速公路扩容改造建设。届时，公路出行将更加畅通，更加便捷，更加高效，更加安全。
　　“为加快推进首都地区环线等区域内国家高速公路网建设，构建‘多中心、网格状’区域高速公路网，交通运输部还制定了《京津冀协同发展交通一体化规划》。”国家交通运输部综合规划司巡视员任锦雄对记者说，京津冀三省市协作联动，加快首都地区环线等区域内国家高速公路网建设，使京津冀交通一体化提升到新的层次。
居世界第一，高速公路供给能力显著增强，运输服务水平不断提高，更重要的是有力促进和支撑了了中国经济的高增长。然而在高速公路迅速发展的同时，高速公路本身和社会对其的认识、期望等方方面面暴露出一系列问题，引起社会和投资管理者各方的不满。
我国的收费标准在省区之内基本是统一的，但随着路网的连通、经济的发展、汽车使用量的增加、公路运营成本的变化会要求对收费标准进行调整。虽然在 2013 年 5 月份交通运输部出台《收费公路管理条例》（公开征求意见稿）中，拟加入一条“车辆通行费收费标准可根据交通流量、当地物价指数变化情况等因素适时予以调整。”但还是缺乏具体明确的收费标准调整的制度安排，收费标准调整随意性较大，而且在监督机制不完善的情况下，会成为垄断企业和地方政府获利的工具，极大损害使用者利益，这是导致公众对收费制度不满的重要原因之一。

世界上第一条高速公路为德国波恩至科隆高速公路，1932 年建成通车，为德国第二次世界大战起到了很好的运输作用。从第二次世界大战结束至 20 世纪80 年代初，高速公路进入快速发展阶段，欧洲各发达国家，美国、日本、韩国等一些经济发达国家纷纷掀起了建设高速公路的热潮。20 世纪 80 年代末开始，除发达国家继续建设高速公路外，亚洲、拉丁美洲和非洲的一些发展中国家也开始大规模修建高速公路。截止 2012 年底，全世界已有 80 多个国家拥有高速公路，高速公路通车里程达到 40 多万公里。

高速公路是公路发展到一定阶段的必然结果。公路是我国覆盖面积最广、通达程度最深的交通方式，承担了全社会 75.5%的货运量和 93.4%的客运量，是国民经济发展的重要命脉。据统计，现有公路网中，95%的高速公路、61%的一级公路和 42%的二级公路是靠收费公路政策筹资修建的。

由于政府财力的限制，加上收费政策获得大范围的推广，使得我国收费公路所占的比例仍旧较高。目前，尽管我国相关部门已经在积极完善公路网络，然而总体来说，由于我国路网建设工作还处在发展阶段，很多方面仍不完善，其中包括管理措施及政策都还需要优化。此外，政府与公路业主之间还存在一种寻租行为，这些方面的因素叠加在一起，导致高速公路收费与公众利益之间的矛盾进一步深化。基于此，学者在高速公路收费与公众利益之间的关系定位问题上争议也逐渐增多。
我国的综合国力虽然取得了令世人惊叹的高速发展，但是在这一进程中，财政资金不足依然是客观存在的现实问题。因此，我国高速公路的建设主要还是采取中央投资，此外还有几种融资方式，即除了地方筹资与社会融资方式之外，还有利用外资这种方式。其中，“贷款修路，收费还贷”是最普遍实施的政策，收费还贷的施行直接要求高速公路收费。

目前，我国的高速公路一般采用封闭式半自动收费方式，通行凭证采用月票 IC 卡、储值 IC 卡、打印纸质通行券或者提供不停车收费（电子标签）通道等形式。系统登记出入口及时间信息，电脑自动计费，管理模式为收费中心、收费站和车道三级。除了现在比较普及的半自动收费方式之外，我国还有人工收费方式，以及正在建设的电子不停车收费方式。具体收费方式有 3 种：① 人工收费；② 半自动收费；③ 全自动收费。其中，人工收费方式所占比例已经不多，占大多数的还是半自动收费。随着信息技术的发展，全自动收费方式会是以后普及的方向。

1.2意义
高速公路收费涉及相关的利益面较广，该问题一直以来就备受各方的关注，成为热点及焦点问题。结合国内外的相关经验可以得知，进行高速公路收费具有多方面的积极作用。一方面，能有效缓解交通拥挤的问题；另一方面，能为公路养护提供部分资金。然而，有的地方政府没有厘清自己的位置，未能发挥好自己的公共服务职能，与民争利，与收费高速公路业主一道获取合法利益之外的超额利益，侵害了公共利益。同时，社会舆论过多地强调公共伦理，甚至要求立即取消一切高速公路收费，这也是不现实的，同样会带来很多问题。因此，在这样的背景之下，探讨政府如何在高速公路收费问题上做好角色定位，在这过程中不仅要顾及高速公路业主的利益，同时也要兼顾公众的合法利益，进一步优化政策制定流程，进而提升法律法规执行效果的最大化，可以说在这些方面具有重大的现实意义。

在国家政策引领和机制保障下，我国高速公路取得了辉煌的成就。尤其是收费公路政策实施以后，我国公路建设不再单纯依靠政府投入，而是充分调动起社会资本投资的积极性，形成了＂政府引导、社会参与＂的公路投融资新模式，我国公路建设热潮迅速展开。
然而，我们早期的收费公路政策并无经验可以借鉴，当时的法律制度也相对缺失，在那样的环境下，高速公路的发展完全靠边探索边实践。近几年，社会公众对公路收费曰加不满，媒体也经常曝光收费公路政策存在的问题，究其原因，是现有的高速公路管理体制已经与当下经济发展有所背离，不断显露各种弊端。群众对高速公路免费的呼声越来越高。与之相对的高速公路建设养护成本越来越高，仅靠国家财政根本无力承担日渐高涨的建设养护费用。另一方面，政府还贷高速公路所负债务及相应利息无法化解、新建高速公路融资困难等都成为制约高速公路可持续发展的主要问题。
百姓通行免费的意愿无法满足高速公路可持续发展的要求，二者的矛盾如果持续发酵，势必会造成有损社会公益和经济效益的严重后果。面对当前问题，交通运输行业主管部口，必须进一步加强腔督和管理，建立完善的收费公路发展政策，才能推动高速公路真正步入科学发展、可持续发展的轨道上来。
二．课题研究目的与内容
2.1研究目的

对文的主要研究目的为：可以对我国实施高速公路收费政策的原因、现状和发展趋势的相关问题做出一定程度的说明。特别是对现在社会上要求高速公路免费通行的呼声做出相应的回应，使得大家能够更加全面、理性地思考高速公路收费问题，更加注重政府、高速公路业主和公众利益的平衡。
目前我国高速公路收费存在一些该不该收、以什么标准收等管理问题，这些问题已经影响到国民经济的发展，本文将深入研究高速公路收费存在的主要问题、管理的局限，并提出解决的对策。

2.2研究内容
国内外高速公路发展现状
高速公路运营管理体制
高速公路收费的必要性
高速公路收费政策
以某省高速公路收费状况为例，分析我国高速公路收费存在的主要问题
公路收费构成要素和确定方法

当前我国高速公路通行费标准的确定是由经营单位定价，省级政府交通主管部门和物价管理部门审批通过。这种价格形成机制的理论是社会主义市场经济的必然要求，即市场形成价格及政府宏观调控有机结合，一定意义上也是由高速公路的准公共产品属性所决定的。

我国的收费还贷高速公路基本都采取这种定价方法，其定价模型如下：

其中：pt 为未来第 t 年通行费费率（元/辆次）
Q t为未来第 t 年的交通量（辆次）
n 为偿还贷款年限即收费年限（年）
L 为收费里程（公里）
Ct 为未来第 t 年的公路养护、管理等费用（元）
i 为贷款年平均利率
D 为贷款本息之和（元）

而我国经营性高速公路收费标准则是在此基础上考虑一定的合理回报得来的，
基本定价模型如下：

其中：
f t为未来第 t 年通行费费率（元/辆次）
Q t为未来第 t 年的交通量（辆次）
n 为特许经营年限（年）
L 为收费里程（公里）
T 为营业税税率
T i为所得税税率
C t为未来第 t 年的公路养护、管理等费用（元）
k 为预计报酬投资投资率
I 为高速公路初始投资总成本

综上，我国收费还贷高速公路和经营性高速公路大部分都运用了以会计成本核定收费标准的倒逼定价机制，本质上是一种政府管制下的企业定价方式，但对高速公路的发展情况和长期经济社会效益考虑略有不足。另外在我国高速公路收费标准制定过程中还参考其他一些方法：类比法和收费负担测算法，而在国外主要是级差效益法。

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