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深化风险管理　推进综合治理全力营造平安绿色大安全发展格局

徐丰收
摘 要：本文梳理了目前长江水上安全管理面临的重大风险和存在的问题，阐述了风险管理和综合治理的重要意义，在此基础上构建了水上安全管理风险管控工作机制及多元共治格局，以期能够对长江水上交通安全管理工作有所裨益。
关键词：风险管理;综合治理;发展格局;生态保护
中图分类号：U692            文献标识码：A            文章编号：1006—7973（2019）05-0055-02
1 水上安全管理面临的重大风险和存在的问题
近年来，水运行业认真贯彻落实党中央、国务院重大安全生产工作部署，安全生产形势持续稳定向好。但也要清醒地认识到，长江航运正处在大发展进程之中，生产经营规模不断扩大，新旧运输船舶并存，历史遗留问题较多，污染应急能力薄弱，各类事故隐患和安全风险交织叠加，加之长江上涉水管理部门多，管理职责交叉，履职边界模糊，应引起高度重视。
（1）客（渡）船群死群伤的重大风险。以芜湖海事局为例，辖区渡船62艘，渡口52处，年渡运约751人次、110万车次。渡船吨位小，防风、防碰能力差，且频繁横穿航道，存在与顺航道行驶船舶发生碰撞的风险;客船载客量大，一旦发生碰撞、火灾等事故，极易造成群死群伤。
（2）危化品船爆炸和污染的重大风险。长江上危化品运输企业与危化品码头众多，港口危化品年吞吐量大。以芜湖海事局为例，辖区危险品码头泊位（含水上加油站）29座，2018年辖区危险品船舶进出港4700余艘次、货物吞吐量540余万吨。但目前危化品应急救援能力薄弱，应急救援设施匮乏，散装化学品应急处置能力几乎为零，一旦危化品船发生泄漏、爆炸事故，将造成重大人员伤亡和水资源污染，甚至引起社会恐慌。
（3）桥梁触碰垮塌的重大风险。目前，长江干线四川至江苏段桥梁已逾百座，仅芜湖海事局辖区近10年先后新建跨江桥梁（含在建1座）4座，辖区已有6座跨江大桥。部分老桥未建设防撞设施，桥梁防撞能力不适应船舶大型化发展趋势，如果大型船舶碰撞桥梁，可能导致桥梁垮塌，造成交通运输中断。
（4）历史遗留问题难以得到根治。长江经济带在我国经济社会快速发展的大环境下，沿江港口建设发展迅速，历史欠账多，遗留问题多：港口船舶垃圾油污接收等防污问题、应急救助设备设施配备问题、船舶停靠锚泊问题、港内船员交通问题等，都反映出港口配套设施不完善，难以在短期内得到根本性解决。
（5）管理职责交叉与责任追究矛盾日益凸显。国家推动依法行政、人民对美好生活的向往，社会公众对水上交通安全更加关注，人民群众对安全生产的需求更高，安全监管的现实要求更加严格。但长江上涉水管理部门多，管理职责交叉，履职边界模糊，长江水上安全监管单打独斗的局面难以达到预期监管效果。
2 风险管理和综合治理的内涵及重要意义
面对以上重大风险和问题，反映出传统的安全管理方式方法已难以适应新要求，迫切需要我们不断创新安全管理理念，深化风险管理，推进综合治理，从战略上管控安全风险，从战术上消除事故隐患，有效防范、遏制事故的发生。
2.1风险管理的内涵及重要意义
风险管理是针对风险指挥和控制组织的协调活动，是识别、评估、控制风险的全过程，其核心是形成安全预控机制，目的是防止风险失控，保持安全状态。因此，风险管理是安全管理的实质，也是本质安全的要义所在。
实施风险管理，可以从根本上将风险消除或保持在可控、能控、在控状态，真正将安全生产工作的重心转移到“预防为主”上来，真正使各级安全生产的监督管理做到“心中有数”，是实现安全监管由事后向事前转变、被动向主动转变、经验向科学转变的有力抓手，确保安全生产形势实现持续平稳的好转。
2.2综合治理的内涵及重要意义
综合治理原是指党和国家解决社会治安问题的战略方针，后被广泛应用于安全生产、环境保护等各领域。2014年公布的新《安全生产法》确立了“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作基本方针，明确了“综合治理”这一重要的管理手段。“综合治理”需要明确以下两个层面的关系：一是由“分”到“总”的关系。长江上涉水管理部门众多，但面对水上安全管理工作的长期性、艰巨性和复杂性，无论哪个部门“单打独斗”都难以取得好的效果。因此，需要坚持政府的统一领导，强化部门联动、综合施策、源头治理、多元保障，全面实施综合治理，水上安全管理效能才能大幅提升。二是由“总”到“分”的关系。依法行政是全面推进依法治国基本方略的重要内容，行政机关必须做到“法有规定必须为，法无授权不可为”，对其行政行为的后果承担相应的责任。这就需要在“综合治理”的大框架下，针对当前存在的职权交叉、事权不清等问题，严格依法行政，厘清各自职责，统一执法标准，避免管理职责交叉、相互推诿。
只有形成“政府领导有力、部门监管有效、企业责任落实、社会参与有序”的工作格局，“综合治理”的效能才能得以显现，服务长江黄金水道建设、保障长江干线平安畅通的能力才能显著增强。
3 着力构建风险管控工作机制
3.1健全完善标准规范
事故源于隱患，隐患是滋生事故的土壤和温床。构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制就是要推进事故预防工作科学化、信息化、标准化，建立隐患排查治理机制，通过全面排查治理事故隐患和薄弱环节，认真解决存在的突出问题。
按照《交通运输安全生产风险管理暂行办法》和《交通运输安全生产事故隐患排查治理暂行办法》，制定安全风险分级管控和隐患排查治理的实施细则，明确安全风险类别、评估分级的方法和依据，明晰重大事故隐患判定依据。
3.2加强安全风险源头管控
督促指导航运公司落实主体责任，推行安全风险分级分类监管，对航运公司重大风险管控和隐患排查治理工作开展监督、抽查，确定航运公司整体安全风险等级，实行差异化、精准化动态监管。
推进航运公司诚信管理，督促船公司建立完善风险防控自辨、自评、自控和隐患排查治理自查、自报、自纠责任链条，实现安全可控、能控、在控，促进航运公司从“要我安全”向“我要安全”转变。
3.3实施通航安全风险分级管控
全面梳理通航安全风险，评定风险等级，辨析致险因素，制定切实可行的针对性防控措施。对不同等级的安全风险，要采取有针对性的管控措施，加强高风险等级水域的监控和巡航力度，利用电子巡航远程监控与海巡艇现场巡航相结合的方式强化重点水域通航秩序管控，管控船舶通航秩序。
根据风险因素的变化，定期对辖区通航安全风险和管控措施进行评估，实现动态管理，切实解决“认不清”“想不到”和“管不到”等问题，实现安全风险闭环管理。
3.4创新桥梁水域安全管理模式
跨江大桥建成后，会使得现有的航道变窄，桥区水流流速流向发生变化，很大程度地影响到了桥区的通航环境，航行条件受限，容易引发船舶触碰大桥的险情或事故。海事部门应按照“简政放权”的要求，探索并实施“一次审批、分批许可、节点维护”管理模式，从主体责任落实、安全意識树立、监管措施科学、部门协作高效、安全防护设施完善、信息化监控智能等方面探索桥梁管理机制，以风险管控和隐患治理为主线，通过强化企业主体责任、落实部门监管责任，切实增强桥区安全风险管理和应急处置能力。
4 形成多元共治格局
4.1污染防治攻坚助力长江生态保护
习近平总书记在深入推进长江经济带发展座谈会上指出，必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置。海事部门要在地方政府的统一领导下，推进共治共享，推动船舶污染物接收转运处置联合监管、船舶垃圾免费接收等制度有效落实，探索建立污染防治联动协作机制，不断强化船舶污染防治和生态保护，加强生态航区建设、饮用水水源地保护，深入推进美丽长江“五大攻坚战”，全力支持长江生态修复。
4.2积极推动政府主导的渡运安全管理
定期联合地方政府相关部门开展渡运安全隐患排查、暗访督查工作，推动渡船隐患纳入政府挂牌督办，经政府主导完成隐患整改。
推动地方政府开展渡口渡线优化撤并、投入资金升级改造及高洪水位下封渡水位和渡运时段核定工作。积极研发渡船监管移动执法终端，推动夜航渡船船名亮化改造，共同保障沿江人民群众安全、便捷出行。
4.3大力推进多元共治打非治违
持续和地方政府及水利、公安等涉砂管理部门开展走访沟通，以“保护江砂资源，保障安全畅通”为目标，按照职责分工，互相支持、密切合作，推进建立联合监管、联合执法、定期会商、重大问题协调和信息资源共享机制，始终保持对非法采砂行为的高压严打态势。
针对浮吊船全面退出上海水域对辖区带来的监管压力，规范过驳区作业秩序，积极向地方政府献言建策，推动浮吊设施有序退出。促进港内船舶集中锚泊区交通船配备，疏堵结合打击非运输船非法载客，严防小船出大事。
5 结束语
在党的十九大精神的指引下，海事部门要立足发展实际，主动适应新形势，牢固树立安全红线意识、底线思维，不断完善监管体系，动态调整优化监管模式，强化规律分析应用，加快传统思维和管理模式的转变，为实施建设交通强国的重大战略部署贡献力量。
参考文献：
[1]余剑.水上交通安全风险识别与对策[J].中国水运，2015年.
[2] 吴玲玲.水上交通安全工作的监督管理探讨[J].水能经济，2016年.
[3] 王全作.职能转变后的水上交通安全管理与服务模式初探[J].交通运输部管理干部学院学报，2014年.

-全文完-