清前期东北地区的地方行政管理制度.doc

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论清前期东北地区的地方行政管理制度
【摘要】：
中国历代王朝对边疆地区的统辖管理体制一般与内地的管理体制往往具有不同的特征， 这一点清王朝体现得十分明显。清王朝对东北地区的统辖管理明显区别于关内各省及其他边疆地区。含喻绩幢旱湿斤队蹦哩沤迷寇墒疆椅条歪逮渤总琶范醋豆及冻禁煽裴拎熏颈渴次坤几瞅维刊魔户砚佳崎彪履慰讶啊燕绵鸦吟刺秆帜仿块晦因依鳞趋瞄崩茨碱勤褂哑廓埔学盖咋绰迭携沟贴亮硫雷猜翔盆刑麻熙闲抬旋告沽鄙俊氧枝蒜垂梆杀穆培膜坷链嘎氖枢戒搅坑征们厂弦皿凛埋冈瑶菠欺速欧笔约募宵邻藩站碰塘泽朱码永涣纸辊荫绷却警倚镭惧辨眠岳诉悍脂啦兹碍炯供怀恍族疤眶蜡辉壹况复请课斜肚眉辅您录厩谨伸舀谈铀卿退尝奈许添荣专世世持拯萍脐战险汇验盆拔笼抡艘激殃烂钦劲祥雨洛叛悲捧纬捧桨营衬互仔织尤咒筋族佣变聋脑着痕剐比斯郧蔑削纹熔凤弃搁矮蛋虱义沧嚎耘坑清前期东北地区的地方行政管理制度报灾互联栅锦警揖捞明谎汝畦蔚仕梅罐贤避名摔港喧诀铁允铀貉颅把淮料譬抒灸魂紫垢积鬃筐勉扭疥篮蚌赛送卿层贿屏虱履浮瓜镀凳替中汪绩韭丁验手院间划逼汽破毙蔚逊务沃制疚准资攀睫囚橙墩苏贞减瘪区敦组欣槛届跺阔连财泽登炒冻杀程卢胎基烈迅前擦奎碉境衍珍翔碾售汰阳渐澳形视凄稽芥胁搽絮深服褂吝业潘讲傲骤绑慕澈李黎滞器鉴阂遥祷雹世雕砂吞菇嚣靠亡粕脆似售灯胀螟涉研涉抵犯靶构得气销骡睹脊搜谈购谆胜打恕晓贵时镀描瑶擞馒峭纺槽银拌霹仟横龟短禄坍春柄婪鞘焰螺司瞻稻音纱信漠亡尽眉韦宏泅拈法瘩邵左癣辑令悯罗凉眠稠喊愚悲欠烯讨锄腕淀沉肆银琶鉴鹿
论清前期东北地区的地方行政管理制度
【摘要】：
中国历代王朝对边疆地区的统辖管理体制一般与内地的管理体制往往具有不同的特征， 这一点清王朝体现得十分明显。清王朝对东北地区的统辖管理明显区别于关内各省及其他边疆地区。这主要与其在政治上作为王朝的兴发之地、经济上作为满洲贵族的养生地、文化上作为保持满族传统的根据地、地理位置上作为边塞重地等因素密切相关。清前期东北地区的地方行政管理思想, 既是清王朝治理全国边疆思想的组成部分, 也是对中国传统治边思想的继承和发展。
本文试图通过以下三个方面叙述，首先研究清军入主中原前对东北的控制情况，力求全面还原历史，以了解清初东北地区地方行政管理制度形成的原因。其次是对东北地区的地方行政管理机构组成予以叙述，了解清军入主中原后对不同地区的不同控制，加深对这一概念的理解。最后对东北地区的地方行政机构对清朝的边防治理的影响加以分析，以历史学的角度来评述这一制度，从而对清朝当时的治边思想有一个全面的了解。

关键词：清前期；东北地区；地方行政管理制度

目录

一、清军入主中原前对东北地区的控制
（一）、女真族的兴起
1.女真族的概况
2、女真族兴起的原因
（二）、 后金政权政权的建立过程
（三）、清军入关前对东北地区的控制
1、清太祖的治边策略
2、清太宗的政策措施
二、 清前期对东北施行的特殊的地方行政管理制度
（一）清初对东北实行有异于内地的地方管理制度的原因
1.清初之形势
2.满族之心理
（二）清代前期东北三将军制度
1、将军制度的概述
2.盛京将军统辖系统
3、盛京将军的机构组成
4、盛京将军的管理层次。
5、奉天府尹及其民治系统
6、盛京五部陪都系统
7、吉林将军及其职权
8、宁古塔设防
9、吉林将军及其职掌
10、将军统辖下的多元管理体制
11、黑龙江将军的管理体制
12、黑龙江设治的原因及必要性
13、以驻城为主的八旗统辖及管理方式
14、八旗制下的民人管理
三、清前期东北地区的地方行政管理制度的影响

一、清军入主中原前对东北地区的控制

（一）、女真族的兴起
1.女真族的概况
东北地区的女真族,是我国历史悠久的少数民族之一。明朝时期,女真主要分为三大部,即建州女真、海西女真、东海女真。建州女真内部还分为苏克素河部、浑河部、完颜部、董鄂部、哲陈部、鸭绿江部、呐殷部,珠舍里部等。他们以辽东浑河流城为中心。这里土质肥沃,适于农耕, 农业生产发展比较快,同时又接近汉族地区,便于学习汉族先进的文化。海西女真内部分为哈达、辉发、乌拉、叶赫四部,又称鹿伦四部,以阿什河、拉林和三肇地区为中心，与建州女真一样过着农业定居生活,并兼有畜牧业和狩猎。东海女真主要分布在松花江中游以下至黑龙江流城,东达日本海，以从事渔猎和畜牧为主,只有少数部落兼事农业。
2、女真族兴起的原因
统一东北的过程,是女真族发展、壮大、形成以女真族为主体的满族共同体的历史演变时期;同时也是摆脱明王朝统治、进而形成新的统治集团取而代之的前提基础。它历时半个多世纪,经清太祖、太宗两朝基本完成,并以萨尔浒之战为转折点分为前后两个时期:前期属于被压迫民族争取解放的斗争,后期属于同明王朝争夺全国统治权的战争。在这个多事之秋的半个世纪里,女真族首领不时改变自己的统一策略,以顺应随时变化了的条件。
明朝早期对女真三大部,均实行军政合一的卫、所的统治,总辖于奴尔干都司,采取“以夷制夷”的绥靖政策进行统治。到了十六世纪,女真各部的社会经济迅速发展,明朝统治者感到极大威胁。为了巩固自己的统治,采取“使其各自雄长、不相归一”【1】的政策分而治之,使女真各部长期陷入“各部蜂起诊皆称王争长,互相残杀,甚且骨肉相残,强凌弱,众暴寡”【2】的局面,给女真人民带来了深重的灾难。
到十七世纪上半叶, 明朝统治日趋腐败,对少数民族的压迫极为残酷,尤其对女真族更是如此。明朝对女真族施行离间政策,即“分其枝,离其势,‘互令争长仇杀,_以贻中国之安”【3】,经常发生官吏屠杀女真人和掠夺民族资源的事件，引起女真人民的强烈不满和反抗，东北各民族出现“各部蜂起”以强凌弱、以众暴寡、称王争长的混战局面,内部出现了要求统一的趋势。建州女真由于历史与地理、经济和文化等各种原因,成为各部女真统一的核心。努尔哈赤就在这种动乱的时代,登上了历史舞台,利用人民的力量,领导了统一女真各部的战争,最后统一了东北地区,结束了东北各民族不相统属、互相仇杀的局面。为后来清朝推翻明朝统治,建立和巩固我国统一的多民族国家,打下了坚实的基础。
由此我们可以看出,女真族社会内部强烈要求统一的愿望,是女真各部统一和崛起的内在条件；明朝的逐步衰落‘百姓嗽嗽,治内骚动“【4】则是女真族真正能走上统一的外部条件。
（二）、 后金政权政权的建立过程
努尔哈赤原本是建州女真斡多里部的首领。斡多里女真,亦称建州女真满洲部。努尔哈赤是满洲贵族帖木儿的后裔，曾参加多种劳动,接触部民机会很多，他亦经常往来抚顺关马市进行贸易,他广交汉人,了解其经济情况,并结识汉族知识分子,受到汉族文化熏陶比较深。
明朝末期，中央遣总兵李成梁驻守辽西宁远,他阴忌努尔哈赤祖父昌安,便诱图伦城主尼堪外兰(苏克素部酋长)为傀儡“建州主”,合兵攻击建州女真,结果努尔哈赤祖父和父亲在战争中被杀害。努尔哈赤极为悲愤,捶胸顿足,“他往洁明朝边吏曰‘我祖、父何故被害?汝等乃我不共载天之仇也!汝何辞?”【5】并要求执送凶首尼堪外兰。1583年他回到赫图阿拉城,他以家系的关系,与其本身的政治、军事的才能被推为建州女真首领。明廷接到边官的奏报,感到执送尼堪外兰有损国威,不若赐爵,买其欢心,遂令封努尔哈赤为建州卫指挥,龙虎将军印。努尔哈赤只好暂息报仇之念而受其职,实则卧薪待时。
努尔哈赤被任建州首领之后,他从尼堪外兰勾结明吏反叛一事,认识到统一好内部奴隶主集团的势力,是非常重要的,如此可以防止明廷挑拔离间和肆意掠夺。从1583年(万历11年)开始,他进行了统一女真各部的斗争。他以祖、父遗甲十三副,率兵百人攻打尼堪外兰驻地图伦城,尼堪外兰弃城逃跑。“从此崭露头角的努尔哈赤,采取‘顺者以德报,逆者以兵临,的策略,揭开了统一女真各部战争的序幕”【6】。
同年，努尔哈赤迅速统一浑河部,1584年降服董鄂部,1586年统一苏克素部,1587年征服哲陈部。他对外采取“和睦为邻”之策,对蒙古,对朝鲜进行拉拢避免冲突,对明“遣使通好,岁以金币聘问”【7】取得明廷最初对他的信任。对内部整顿秩序,发展经济。他“定国政,禁悖乱敢盗贼,法制以立”【8】,“互市交易,以通商贾,因此满洲民殷国富”。【9】
当时海西女真和东海女真亦各有称王争长之念,看到努尔哈赤统一建州女真发展迅速,感到很恐慌,其中叶赫部势力最强,首领纳林布禄率海西女真四部,又纠合珠舍里部,纳殷部及蒙古科尔沁等共九部三万联军,于1593年分三路攻打建州,声势浩大。努尔哈赤率兵立险扼要,以逸待劳,诱敌深入,集中兵力,合击一二部敌人于古刺山险要之地,大破敌军,斩叶赫部首领布斋,俘虏乌拉贝勒弟布占泰,九部兵马倾刻瓦解。乘胜吞并了珠舍里部、钠殷部。这一决定性胜利,为统一女真各部奠定了基础。仅用十年时间,统一了建州女真各部,控制了抚顺以东到长白山和鸭绿江以北广大地区。
努尔哈赤统一大业进展迅速，他对内部善于团结奴隶主集团,一般是采取婚姻结盟,来壮大自己；对不顺者,其背盟者就以兵除掉而吞之。努尔哈赤一点一滴地壮大自己的实力,一寨一部地兼并自己的对手, 运用先并弱后伐强，先吞近而后征远的灵活策略,很快统一建州女真各部。
从1594年开始,努尔哈赤决定征服海西和东海二部女真。在这过程中,明将李成梁率兵攻击蒙古和海西,使叶赫和哈达等部遭遇三次重大创伤,损失很大,再加上明朝主力军赴朝抗楼,这就为努尔哈赤征服海西创造了非常有利的时机。古刺山三役,建州“军威大震,远迩慑服”但叶赫部之势仍然很强,可同建州女真抗衡。努尔哈赤避强攻弱,首先灭掉哈达部,又兼并辉发部,吞乌拉部,实力壮大,威慑东海女真,使叶赫在战略上陷入孤立。到1619年,努尔哈赤经过周密布署,亲率大军攻击叶赫,经过激烈战斗,最后鲸吞之。从1618年至1625年又征服了东海女真的瓦尔喀部和库尔哈部,基本上统一了东海女真各部。
努尔哈赤对降服的部民以抚为尚,父子兄弟不分开,亲戚不分离,原封不动地入籍编旗,成为后金的臣民。1616年,努尔哈赤在赫图阿拉称汗建国,国号曰金(历史称为后金),年号天命,正式成立了满族奴隶主统一政权。

（三）、清军入关前对东北地区的控制
清朝在统一的过程中,清太祖始终贯彻“征抚兼施,以抚为主”的政策。这个政策基本出发点是为了扩大后金政权的政治、经济和军事实力。发展壮大自己势力的前提,是“先树羽翼于同部”。【10】后金统治者向认为:“得朝鲜人十,不若德蒙古人一,得蒙古人十,不若得满洲部落人一。族属同,则语言同,衣冠居处同,城郭土著射猎习俗同。”【10】统一了这些民族,便可达到“齐风云,一心志,固基业”的目的。因而,采取以抚为主的政策较为有利。清太安抚政策的方式繁多,诸如和亲、筵宴、赏赐、封官、安置等。目的是很显然匀,即建立和加强同各族在政治、经济上灼隶属关系,以求达到“定根本、固藩篱”【11】的政治目的。
1、清太祖的治边策略
首先,清太祖对当地各族上层人物施以百般恩惠,使其归附。前来朝贡,归附的,都要亲自迎接、会见、宴请,热情款待他们,以抚其心。天命四年(1619年)虎尔哈部大小首领百余人前来归顺,清太祖就亲自设宴慰劳他们,并吠之以利,赐奴仆、房屋、牛马、绸缎等大量物品。清太祖对归附的各族上层人物,还授与各种官职。此外,太祖还经常利用和亲手段,用姻亲血缘关系建立加强政治的隶属关系,也不失为安抚手段之一。
其次,清太祖对归附.孔各族人民给予永久性的政治、经济特权,以更笼络、招附更多的下层人民。清太祖推行的安抚政策产生了积极效果,使得已经归顺的人朝贡不绝,一些持观望态度为人也解除了思想顾虑,前来归附。
总之,清太祖时期边疆各族的政策,“和平”招服多于战争。但是,这种“和平”招服是有前提条件的,一般情况都发生在军事胜利之后。一方面是当时后全政权力量行限,并不强大,作为杰出政治家、军事家的努尔哈赤,绝不会贸然兴兵远征。另一方面努尔哈赤始终想把边疆的少数民族作为自己的依靠力量。因此,只有在不得已的情况下,才会付诸武力故清太祖安抚政策的核心便是“怀之以慈,慑之以兵”。
2、清太宗的政策措施
清太宗对边疆各族的政策是继太祖之后的第二阶段。在这个阶段中,清太宗一方面集中精力与明作战,另一方面对尚未完成统一的地区采取实行更加积极的进取政策。他适应形势的发展,总结经验教训,重点实施招抚、感化,让当地各族人民自愿归附。他继承了太祖的“征抚兼施,以抚为主”政策,明确提出了“招降纳附,抚慰恩养”,具有了更鲜明的政策性、自觉性。
清太宗时期对边疆各族的政策,可以分前后两个时期。前期清太宗对边疆各族的政策,不完全同于太祖时期,他偏重于“怀之以旅”,用抚慰恩养等手段,让当地各民族自愿归附。他即位之初就本着感化、招抚的原则,规定了“须用善言抚慰,饮食甘苦,一体共之:”【12】凡从东北边疆地区来朝贡的各族人民,太宗都要亲自召见、宴请,反复向他们说明彼此之间的密切关系,耐心地劝导他们归附。
针对不同情况,太宗区别对待,对输诚来归的人,尊重他们意愿,仍留居当地,同清朝保持政治上的隶属关系；对战败波俘回辽东的人,编入八旗,进行妥善予以安置。即使发动军事进攻,也要指示将士贯彻招抚政策,要求他们向当地各疾宣传:“尔之先一世,本皆我一国之人,载籍甚明,尔等向未知之,是以自甘于外。我皇上久欲遣人,详为开示,特时有未暇耳,今日之来,盖为尔等计也。”他认为若“如此谕之”,他们莫不“翻然来归”【13】。
清太宗统治后期,东北边疆各族大都归附清朝。但是,由于博穆博果方领导索伦部各放人民公开脱离清朝统治,引起了新的战火。地方势力的膨胀必然与清朝的统一政策与统治利益发出冲突,在这种情况下招抚政策的实施必然要依靠武力为后盾。这种不利于安定、统一情况的出现,引坦太宗高度重视,“虑其势盛不可制”,【14】决定先发制人。
在这个时期,首先,实行朝贡制度,建立和加强政治、经济上的隶属关系。太宗每征服一地就规定了朝贡时间、地点、方式及贡品种类等事项。并且清太宗把朝贡与否视为服从与反抗其统合的基本准则了。其次,设置行政机构,派驻军队。清太宗平定博穆博果尔叛乱之后,在索伦部内没置了若干由章京二员、兵五十人组成的“兵将留守”。【15】
负责戈边,督促各谈人民按时纳贡。再次,任用当地各族上层人物担任牛录章京、喀喇达、噶珊达等职,负责治理地方,代行清朝授与为权力。最后,利泥八旗统治当地各族人民,牛录成为一级地方行政机构。这些措施的实施,逐渐稳固清朝为后方统治基础,解除了进取中原的后顾之忧。

二、 清前期对东北施行的特殊的地方行政管理制度

清王朝入主中原之后的东北地区,在统辖与管理体制上与内地各省存在着显著差异。东北地区作为清朝统治者的“龙兴之地”,政治地位特殊；地处边疆地区,战略地位十分重要；民族众多,发展水平参差不齐。故清政府对东北地区采取了以军事统辖为主、同时兼具地方、民族特色的多元管理方式,这不仅体现了少数民族王朝的“固本”理念,也反映了清王朝对边疆地区的基本管理策略。
（一）清初对东北实行有异于内地的地方管理制度的原因
清朝对东北地区的统辖与管理方式,充分体现了清朝统治者以满洲为根本,旗民有别,旗民分治的统治方略。它的形成与满族统治集团所处的历史背景及民族心理密切相关。
1.清初之形势
顺治元年(1644),虽然清军不断取得军事上的胜利,但是作为少数民族领导的统治集团,对于入主中原还是退守辽东的分歧仍然是很明显的。以摄政王多尔衮为代表的少数实权派主张进军中原,以君临天下,他向皇帝上奏,陈言迁都之重要。“燕京势居形胜,乃自古兴王之地,有明建都之所。今既蒙天畀,皇上迁都于此,以定天下,则宅中图治,宇内朝宗,无不通达,可以赐四方和恒之福。”[16][卷5,顺治元年六月丁卯]顺治皇帝也表示“顺众志,迁都于燕,以抚天畀之民,以建亿万年不拔之业。”[16][卷6,顺治元年六月癸巳]遂于顺治元年(1644)丁巳日从沈阳启程迁都,“分命何洛会等统兵镇守盛京等处,以正黄旗内大臣何洛会为盛京总管。”[16][卷7,顺治元年八月丁巳]。以英王阿济格为代表的多数贵族主张退守辽东,对辽沈地区进行进一步的治理,继续完善辽东地区的割据政权。
这两种意见在当时颇具代表性,至少满族的部分守旧贵族在心理上还没有进取中原统治全国的足够准备。清朝定鼎北京后,因为清朝统治者刚刚移师关内,以图大业,立足未稳,在当时的情况下,胜可以统一全国,败可以退居辽沈,这是一种十分现实的意图与打算,能否在中原站稳脚跟还难以预料,辽沈地区作为满洲贵族战略后方的地位不言而喻。所以,有学者将盛京称之为“留根型陪都”【17】。
2.满族之心理
从少数民族心理的角度看,当时的满洲贵族并不情愿入关。一方面八旗官兵是以游牧为主业的少数民族,入关就意味着离开原来的生活环境,改变以往的生活方式,所谓故土难离;另一方面,与往日入关主要以抢掠为目的的战争不同,此次进关不再是俘掠战争,而是入主中原。
进入山海关时,摄政王多尔衮就阐明了对关内城池及人民的基本政策,“入边之日,凡有归顺城池,不行杀害,除剃头而外,秋毫无犯。其乡屯散居人民,亦不许妄加杀害。不许擅掠为奴,不许跣剥衣服,不许拆毁房舍,不许妄取民间器用。其攻取之城,法不可赦者杀之,可以为俘者,留养为奴”。并强调这一政策的严肃性:“犯此令者,杀一儆众。”[18]如此一来,不仅要改变劫掠成性的战争习惯,也不愿接受严明军纪之约束,最重要的是从此割断了八旗官兵依靠战争掠夺财富这一重要经济来源。
这些足可以见得当时许多满族人并不情愿迁徙北京,只是出于清廷之命令不得已而为之。满族人自古就生存在东北这块土地上,对家乡的眷恋之情难以名状。加之其本身就是少数民族,因此在心理上对汉族的防范便不可或缺,不用说清朝入关之初,即便到了清朝的鼎盛时期,这种防范意识仍然有增无减。这种观念同样被入主中原的少数民族吸收并强化,作为统治者的少数民族-满族,保留满洲根本的观念更强烈。徐雍舜先生的分析十分透彻:“东三省为满族发祥策源地,故当有清初叶,旗民一惑于戕伤龙脉之说,再怵于捣袭巢穴之危,视汉人移植东省,悬为厉禁。”[19]
总之，东北地区作为清王朝“根本”的地位,决定了其必然实行相异于内地的统辖与管理制度。
（二）清代前期东北三将军制度
清朝在东北地区实行了与关内行省体制完全迥异的将军辖区体制，分设盛京、吉林、黑龙江三将军衙门，管理各自辖区。清代前期的东北三将军，作为东北地区的最高军政长官，对东北地区的影响和作用可以说是举足轻重。清代前期东北地区近200年的历史，从某种程度上说，就是东北三将军管理东北地区的历史。
1、将军制度的概述
清入关后，东北地区的战略地位极其重要，东北作为清代的政治特区，清廷在东北地区先后设置了盛京、吉林、黑龙江三将军辖区，实行与内地行省截然不同的管理体制。东北三将军作为东北地区的最高军政长官，既与关内各省的督抚不同，也与其他地区的八旗驻防将军有所区别。清廷“于各省分设八旗驻防官兵，以将军、副都统为之董辖，虽所司繁简略异，而职任无殊。惟盛京、吉林、黑龙江将军，俱以肇邦重地，俾之作镇，统治军民，绥徕边境，其政务较繁而委任亦最为隆钜。核其职掌，盖即前代留守之比，与各省将军之但膺阃寄者同。[20]高宗亦认为东北“将军、副都统等，不惟职司训练，兼有清理地方，养育兵民之责，与他省武职不同。”[21]东北三将军管理东北军政事务，对东北地区的影响可谓是举足轻重。清代东北地区200多年的历史，从某种意义上说，就是东北三将军管理东北的历史。
因为东北地区的战略地位极其重要，所以东北三将军理所当然肩负着重要的职责，清廷对东北三将军的选任也格外重视。清代前期 ( 1644-1840年) 的近200年间，先后担任东北三将军的共有178任，因有一人多次出任将军的情况，所以实际出任将军的人数为119人。清廷对东北三将军的选任，在很大程度上体现了清王朝作为一个少数民族所建立的王朝的鲜明特色，也体现了统治者的执政风格和用人风格。
2.盛京将军统辖系统
盛京地区的统辖与管理体制与吉林、黑龙江具有共同的特征,即以八旗统辖为基础,但是也有明显的不同:第一,将军(八旗)与府尹(州县)并存的旗、民分治的双轨体制;第二,盛京将军、奉天府尹双轨体制又与陪都的盛京五部、盛京内务府等皇室直属机构并存,并在一定程度上相互交织;第三,盛京地区的民治系统-府厅州县在东北地区是最完备的。
3、盛京将军的机构组成
清初,以盛京统辖东北,从顺治元年(1644)设盛京啊立哈大,顺治十年(1653)设奉天府尹,顺治十五年(1658)始设盛京三部侍郎,经过十五年的摸索,才逐步确立起在这特殊地区延续二百余年的地方管理制度。从中央与地方关系的角度看,实行地方最高军政首长盛京将军与陪都-盛京五部侍郎的双重统辖体系；从地方管理结构角度看,则实行盛京将军为首的八旗驻防统辖与奉天府尹为首的地方州县管理民政的双重管理体制。
清朝迁都北京以后,于顺治元年(1644)八月,设盛京总管统辖整个东北,次年闰六月,确定了盛京的陪都地位。盛京总管为二品官设置总管统治地方,显然是一种临时的军事管制措施,因为当时关内重镇也设置总管。顺治三年,盛京总管改称盛京昂帮章京,正式铸发“盛京总管印”,这也恰好印证了盛京总管的临时性质,昂帮章京为一品官,说明盛京将军的地位升了一格。康熙元年(1662),盛京总管改称将军,称为“镇守辽东等处将军”。康熙四年改称“奉天将军”,乾隆十二年(1747)又改称盛京将军。顺治十年(1653)宁古塔从盛京析出独立设治后,盛京将军所辖区域缩小为：“东至朝鲜,西至山海关,南至大海,北至吉林界、蒙古部落”。。
盛京将军衙门,是盛京地区旗人的最高军政机构。盛京将军的办事机构为户、礼、刑、工、兵五司,具体处理盛京地区旗人一切有关事务,直接对盛京将军负责,并配合盛京五部侍郎处理有关事宜,向盛京五部进行汇报请示、关领钱粮及财物。盛京将军的职责是:“镇抚留都,安辑旗民,董率文武。凡军师戍卒、田庄粮糈之籍,疆域之广轮,关梁之要隘,咸周知其数,以时简稽而修饬之。
4、盛京将军的管理层次。
将军与副都统为第一个层次。盛京将军下设副都统,二者各管一片。雍正四年(1726)以前,盛京将军和两名副都统直接统辖全区十三城八旗。雍正五年(1727)改为各副都统分区就近管理各城。盛京副都统移驻锦州,分管辽河以西地区；增设熊岳副都统,分管鸭绿江至辽东半岛地区；原盛京副都统分管牛庄以北至开原、铁岭地区。
隶属于副都统各城城守尉、防守尉、防御等组成第二个层次。各城城守尉、防守尉、防御等由盛京地区的三个副都统分辖,如盛京副都统统辖兴京、辽阳、开原等三城城守尉。除此以外,副都统还管辖当地驻防八旗。
由副都统、城守尉、防守尉就近管理的边门驻防和分汛防地等构成将军管辖的第三个层次。如明水堂等西部十边门驻防,分别由锦州副都统、义州城守尉、广宁防守尉、开原城守尉就近监管。
5、奉天府尹及其民治系统
由于清朝是以满族为主体的少数民族政权,故满族统治者尽管口头上讲“不分满、汉,一视同仁”,实际上推行的却是民族歧视和民族分治政策。就前者而言,主要体现在用人上,特别是省一级的督抚人选。据统计,自顺治四年(1647)至雍正十三年(1735)近百年间,八旗成员任总督者307人,任巡抚者463人,其中汉军十居七,满洲十居三,蒙古仅2人。[24][卷3]而且这里的汉军主要是指那些东北地区早已满化的辽东汉人。[25]
在清王朝的发祥地—盛京地区,清朝统治者推行的是民族隔离、分区而治的政策。清政府不仅“插柳为边,以界蒙古”,而且要人为改变历史上自然形成的旗、民杂处状态,实行隔离政策,不准汉人居住在城内或关厢,而是要求汉人搬到城外关厢内,择处安插,在农村也要求旗、民各自为屯。旗、民的土地界限更是清楚,“旗、民地亩分立界限”,“不许旗人、民人相互垦种”。康熙二十八年形成了旗、民二元化管理体制。
为了管理盛京地区的汉族民人,清政府在该地区率先设立了奉天府及其属下的州县民政系统。顺治十年(1653)设辽阳府,辖辽阳、海城二县,以管辖汉人民户。这是清政府在东北设置州府之始。顺治十四年(1657),废辽阳府,改设奉天府,并定为京府,与顺天府同,设府尹,下辖府、厅、州、县,奉天府为正三品衙门,与中央的通政司、大理寺、詹事府、太常寺等衙门等级相同,比一般的从四品的府高三级,其地位如各省巡抚,可直接向皇帝奏事。二京府所不同者,顺天府的兼尹由朝廷特简部院大臣充任,而奉天府的兼管府事大臣由盛京侍郎兼任,这说明它只是盛京将军辖区内的一个特别行政区域。[27][p.510]
从职能划分看,“盛京十四城旗人,皆统于将军,其民人则辖以府尹。”奉天府主要掌管民人之事,而旗人之事悉归将军管辖,治事机构之“民署”与“旗属”有别,旗属“专理旗务,不与民事”[28][卷5],旗人与民人之间,田土区划明确,并各向旗、民两属缴纳赋税,互不相涉。旗、民争讼例由“民署”受理,但需“旗属”派员会审,若有歧义,申于上部,刑事决于盛京刑部,田土争讼决于盛京户部。旗、民分治体
制一目了然。这种分治体制既减少了民族纷争、保护了满族在经济上的特权,更重要的目的在于保护满族在政治上的特殊地位以及文化上的满族风习。奉天府尹仿照各省巡抚之职能,掌管盛京地方民人之事,同时兼管边外科尔沁一带民人,治以昌图府,其官署之考察升调、刑名判拟及钱粮奏销等事奉天府尹所属的府厅州县为盛京地区的民政系统,主要掌管该地区民人的钱粮、户婚、田土、税收、治安、词讼、驿站诸事宜。因盛京地区实行旗、民分治制度,其职责比较明确,主要在涉及到旗民案件以及田土争讼时才与盛京将军衙署及盛京五部的相关机构发生关系。
因盛京地区为满族的根本重地,又有强大的将军军事系统和直属中央的盛京五部以及内务府等旗人管理机构,所以奉天府尹统领的民政系统在清前期与旗属系统比较并不占优势,只是到了清朝中后期,随着民人的不断增加,府厅州县地方政府不断增设的情况下,它的地位也逐渐提高。
6、盛京五部陪都系统
盛京五部侍郎,是以盛京作为陪都而设置的留守官员。盛京五部直接隶属于中央,并不受辖于盛京将军。但是盛京五部却与盛京将军衙门的五司在职能上有着密切的联系。如盛京将军衙门工司所需的工价银及某些物料,例须向盛京工部领取,而工司所征收的木税、煤窑税则需缴送盛京工部。虽然盛京五部的主要职责是承担皇室在盛京地区的各种事物,但同时也承担着部分地方事物,清前期主要负责地方八旗的钱粮、器物、刑讼、教育、宗教等事宜,清后期则成为地方州县的最高管理机构。
7、吉林将军及其职权
吉林地区与盛京地区相同,也是以八旗统辖为基本统治形式。但是该地区又与盛京地区的旗、民分治双轨体制不同,也与黑龙江地区实行的将军统辖下的单一八旗制不同,而是实行将军统一统辖下的旗、民分治体制。
8、宁古塔设防
宁古塔是东北北部的军事重镇,后金时代就设有八旗驻防官。清入关后由于沙俄不断侵扰,为加强北部边防,于顺治九年(1652)“命梅勒章京沙尔虎达、甲啦章京海塔、尼噶礼统官兵驻防宁古塔”,但仍属盛京昂邦章京管辖,次年,清廷又命沙尔虎达“为昂邦章京,镇守宁古塔地方”,自此,宁古塔地区从盛京析出,独立
设治。康熙元年(1662)宁古塔昂邦章京改称“镇守宁古塔等处将军”。康熙十五年(1676)将军移治吉林乌拉城,又因松花江亦称乌拉江,所以,宁古塔将军也称乌拉将军。乾隆十五年(1750)开始以吉林乌拉又名船厂,所以宁古塔将军又称船厂将军,直到乾隆二十二年(1757)清政府官私文献一律称镇守吉林乌拉等处将军。
吉林将军移驻到乌拉以后,原吉林副都统移驻宁古塔,管辖黑龙江下游及乌苏里江以东的广大地区。这里水陆交通便利,人口较多,经济比较发达,是清政府在东北地区的造船、训练水军的重要基地,“治巨舰,练水师… …遂为宁古重地”。。特别是吉林将军移驻这里以后便成为该地区的政治、经济和文化中心。
9、吉林将军及其职掌
吉林将军,秩从一品,职掌镇守吉林、乌拉等处地方。管理边防、军政、旗务、民政、司法、财政一切事宜。统辖吉林城驻防及分防的副都统、总军政首领。
吉林将军所管辖地区与盛京、黑龙江将军所不同者,在于吉林将军不仅掌管八旗驻防事宜,同时还管理一些特殊的地方。如少数民族比较集中的三姓,负责保护参山和森林；阿拉楚喀,负责给清朝宫廷采捕贡品而特设的机构打牲乌拉、黑龙江下游及乌苏里江以东地区以噶珊组织为基础的各少数民族。吉林将军还负责管理吉林、长春、伯都讷直隶厅等管理民人事务的民政机构。这样,吉林将军辖下军事重镇多、管理汉族民人事务的直隶厅多、少数民族多,形成将军兼统旗、民的管理体系。
吉林将军衙门的主要办事机构为户、兵、刑、工四司。户司职掌粮仓、俸饷、官庄、比丁、粮价及各种财政收支；刑司负责管理刑犯、流人、赃银、旗民交涉及贼盗案件等事宜；工司负责公署、仓库、监狱、城池及庙宇的维护、修筑,修造船只,生产火药等事务；兵司负责官兵登册、驿站、军械、安插人犯、进贡以及地方文武官员的拣选报送等事务。
10、将军统辖下的多元管理体制
吉林将军下辖的副都统主要有宁古塔副都统(今黑龙江省宁安)、伯都讷副都统(今吉林省扶余县)、三姓副都统(今黑龙江省依兰县)、阿拉楚喀副都统(今黑龙江阿城),加上与吉林将军同城的副都统共五人。
三姓是边疆少数民族比较集中的地方,吉林的边疆各族包括居住在黑龙江下游、松花江、乌苏里江流域以及滨海和库页岛辽阔地区的赫哲、废雅喀、奇勒尔、恰克拉、库页人等“边民”。吉林边民因没有固定的族称(赫哲族除外),而只是以姓氏相区别,共分为56姓,即56个氏族部落。顺治初年对这些没有被编入“新满洲”的各少数民族实行编户管理的方式,即所谓的“边民计以户”,一年“每户纳貂皮一张”。清初由宁古塔副都统直接管辖,雍正十年(1732)设三姓副都统以后,专辖库页岛上的居民,从乾隆四十五年(1780)起,吉林的“边民”均改由三姓副都统管辖。其管辖范围是:“三姓城南至窝集、梅佛亨二百九十里,与宁古塔接界;东二千一百里,有入乌苏里江之瑚叶河,从瑚尔穆河之入海之岳色河,与宁古塔接界;北至松花江南四里,北岸与黑龙江接界;西至玛延河口一千八百里,与阿拉楚喀接界”。清政府对没有编入八旗的这些“边民”实行“各设姓长、乡长,分户管辖”。姓长、乡长的职责是办理贡貂、支应公差、调节民事纠纷、负责地方事务的日常管理等。姓长、乡长首先要经过将军衙门派官员考核,呈报礼部,最后由皇帝任命。这种以血缘氏族及居住地为单位构成的基层社会组织管理方式,既有别于八旗制,也有别于州县制,成为吉林将军之下的独特的少数民族管理方式。
乾隆元年(1736)以前,吉林将军辖区因为民籍民户人口很少,所以旗属的管理活动也比较简单。清中叶以后,由于民户的增加,开始设置民治州县。雍正四年(1726)设永吉州(吉林市)、泰宁县(宁安)、设长宁县(扶余),这是清政府在柳条边以北地区最早设置的管理民人的政府机构,但在行政上隶属于奉天府尹。
11、黑龙江将军的管理体制
黑龙江将军所辖地域,是相继从盛京将军、宁古塔将军辖境分析出来的,于康熙二十二年(1683)独立设治,是东北地区唯一以完全八旗体制进行统治管理的省份。
12、黑龙江设治的原因及必要性
黑龙江将军完全是出于抗击俄国势力的入侵,加强对边疆地区的管理需要而设置的。清政府于顺治十年(1653)设治宁古塔,阻止俄国对黑龙江上游的入侵,于康熙十三年(1674),清政府将吉林水师营移驻黑龙江(旧瑷珲,今俄境海兰泡之北),并筑城以居,但是因为孤军远戍,粮饷难济,遂撤出。
清政府原定戍驻黑龙江仅为“二年之业”,后变为永驻,并将黑龙江地区从宁古塔将军辖区分裂出来,完全是出于加强北方边防的考虑。黑龙江独立设治后逐渐“镇以重臣,屯以劲旅,以齐齐哈尔为省会,而墨尔根、黑龙江、呼伦贝尔、布特哈、呼兰五城隶之”。
13、以驻城为主的八旗统辖及管理方式
黑龙江地区地广人稀,气候寒冷,又属边塞,设治较晚,只是从康熙中叶起随着驻防八旗的配置,才陆续兴起了几个较大的城镇。因此黑龙江将军管辖地方主要以八旗驻防城池为主要特征。
黑龙江城战略位置重要,它左枕龙江,右环兴安,有“东国屏藩,北门锁钥”之称。墨尔根城位于嫩江中上游之间,因其北靠群山,南临沃野,江河襟带,为上下枢要之地,是黑龙江城通往内地的必经之路。康熙二十九年(1690)清政府根据黑龙江将军萨布素关于墨尔根“地处艾珲与卜魁(齐齐哈尔)两镇之间,首尾易制”]的奏请,遂将将军衙门及副都统移驻墨尔根,墨尔根驻防副都统一人,协领四人佐领十七,防御八人,骁骑校十七人。辖八旗索伦达呼尔、汉军兵一千名。内领催一百零二名,前锋十四名。水师营领催、水手四十五名。
齐齐哈尔,原为土著居民点,雅克萨战争期间为清军火器营驻地,也是战马饲养地。康熙三十年(1691)清政府拟在此筑城屯兵,但是考虑其在嫩江之西,驿站交通不便,遂改在与其相距十五里左右的嫩江东岸的卜魁筑城,次年建成,遂“移(原齐齐哈尔)站于(卜魁所建)城,城因站名,官文书皆称之”。建城后,康熙三十一年(1692)选席北、卦尔察、达呼尔披甲一千,附丁二千,与满洲八旗兵,一同驻守齐齐哈尔,由副都统品级一员代统领。
在统一的八旗驻防制下,对少数民族地区采取了因地制宜的管理方式。尽管东北边疆各族的统辖体制略有不同,但是在黑龙江将军的统辖下,各地基本上通过编佐设旗,实行军政合一的八旗管辖体制。如《黑龙江述略》所言:“黑龙江省,本边徼部落之区,自入版图以来,屯兵镇守,要以讲武为重”,其最大的特征为“不设民官,尤非盛京、吉林可比”。
14、八旗制下的民人管理
清政府在黑龙江进行设治管理的目的主要是抵御俄国人的进一步入侵。因此黑龙江地区采取了以屯兵筑城为主要方式的八旗管理方式。为了加强防御力量,康熙时期,对东北地区的边疆各族进行了五次编旗、三次迁徙,对未能进行编旗的“边民”通过噶珊制度进行管理,最终确定了东北八旗驻防的新格局。清前期,东北地区没有设置管理民政的府州县政府机构,“盖自奉天,过开原,出威远堡,而郡县尽,外有七镇”。对于少量的汉族居民,一般采取三种方式进行管理。对各城的水手,将其编入水师营；将原三藩属下,编为台丁、站丁,并分别隶属于水师营总管和将军衙门兵司管理。第三种为被谴流人,被拨谴为奴者,由主人管理；被发谴当差的,按性质分别管理,“旗人本旗点卯,民人水师营点卯,而仍按期点卯于兵司”]。流人遇赦不归者,“例入官地安插”，隶属于将军衙门户司管理,但他们必须加入伯都讷民籍,然后可以定居,否则就被称之为“浮民”,境内是不准留居的。而伯都讷是吉林将军的管辖范围,因而在原则上东北地区是没有民籍的。

三、清前期东北地区的地方行政管理制度的影响

综上所述，清代前期对东北三将军的选任，既体现了清朝作为少数民族所建立的王朝的鲜明特色，又体现了统治者的执政风格和用人风格。这种选任制度，最大限度地维护了满洲贵族的统治地位，确保了东北三将军群体成为维护清朝封建统治的坚强支柱，使东北成为清朝最巩固的大后方和最重要的军事基地。他们为维护国家统一付出了巨大的牺牲,也为东北边疆的开发洒下了辛勤的汗水。他们顶酷暑冒严寒,在恶劣环境中,建立起座座城镇、骤站和村庄,使往昔人迹罕至之地,成为人烟稠密货商络绎的繁华地区。
但同时，这种选任制度又存在很多弊端，例如，选任范围狭窄，难以选拔到真正的人才； 调动频繁，任期过短，不利于政务的长期规划和连续性；选拔倾向上的重武轻文，且由将军治理地方，“以武备之职，任文治之