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易地搬迁后农户原居住地“三块地”问题研究

文耀荣 赖庆奎 许忠俊 殷小成 颜霖弘
摘要：目前，如何盘活农村“三块地”高效实现贫困搬迁群众稳定脱贫和后续发展已成为社会关注的研究热点。本文以云南7个典型易地扶贫搬迁安置社区为例，通过实地调研的方式深入探究农户原居住地的“三块地”真实状态与现实问题。在此基础上，从土地流转、市场调节、公共财政、规划布局等途径提出对策建议，以期为云南推进“三块地”改革试点工作提供一定的理论依据。
关键词：“三块地”土地复原 问卷调查法 参与式调查评估 云南
*基金项目：民革云南省委2020年重点调研课题。
党的十九大报告明确提出要积极深化农村土地制度改革，此举表明厘清农村土地产权定位、凸显农民土地财产权利、强化农村土地利用质量、保障收益分配公平合理是实现乡村振兴的基本路径。本文以农户易地搬迁后其原有宅基地、耕作、林地（下文统称“三块地”）的利用与复耕、产权变更、产业发展、生态修复等情况为研究切入点，深入探究农户原“三块地”的发展现状，以期为政府有序推进农户原居住地的复原工作提供理论参考。
一、研究区概况
现阶段，“十三五”易地扶贫搬遷任务已全面完成，960多万建档立卡贫困群众全部乔迁新居。在此期间，云南省建档立卡贫困人口搬迁总规模达99.6万余人，占全国搬迁总规模的10%，位居全国第三位。基于此，文章选取云南昭通市发界、红路、靖安、卯家湾、维拉坝、福贡县指挥田、保山市辛街乡等7个典型安置社区展开调查研究，其中靖安和卯家湾社区作为全国易地扶贫搬迁规模排名第一和第二大的安置点，其二者非常具备典型性研究价值。
二、调研区域农户迁出地“三块地”存在的问题
（一）耕地现种植经济作物现象普遍存在
通过与一位中年妇女搬迁农户代表交流得知，大多数农户一致认为现在搬迁下来，衣、食、住、行样样都需要钱，现已有部分农户家中老人返迁回去照料农作物以换取为数不多的生活费缓解生活压力。通过实地走访搬迁农户原居住地发现，个别农户以简易木材搭建临时小木屋居住，时刻照料玉米、洋芋、花椒等经济作物。这一现象直接表明调研结果与实际情况相符，间接反映在易地搬迁安置过程中存在老人迁回原居住地从事种植经济作物情况。
（二）农户原“三块地”土地流转难度大
经实地走访原居住地发现个别农户尚未搬迁的情况。通过与一位未搬迁的农户了解其中缘由，他说：“因为家里饲养猪牛年入10万元，不符合易地搬迁中的贫困标准。若要搬迁只能列入随迁户并按照相关要求需补缴搬迁费用，遂不搬迁”。不仅如此，在实地走访过程中仍发现部分搬迁户并非整组（村）搬迁，其中大部分迁出地的土地属于资源承载力严重不足、地质灾害多发易发、公共服务严重滞后且建设成本过高等地区。需注意的是，此类土地的地表土层薄弱，基础设施建设异常困难，以致实现整片土地流转的难度增大。
（三）农户闲置宅基地未能开发及利用
遵循国家政策要求，迁出农户的宅基地必须拆除及复耕，对原有耕地、林地、草地等土地类型尚无明确规定。在易地搬迁座谈会过程中有部分村干部指出：“在实施房屋拆除过程中发现部分宅基地建设质量佳，希望通过其他途径转换农户原宅基地用途，便于其在后续乡村振兴中发挥显著综合效益，若直接拆除令人感到可惜”。经实地调研得知宅基地处理方式为土地闲置或流转的方式远高于继续耕种方式，说明宅基地并未得到较好的开发与利用。具体而言，大多数的宅基地仅限于原地拆除后便闲置。经与农户和基层工作人员核实相关情况得知形成这一现象原因主要有三：一是政府将根据土地所处的地形特征、资源禀赋、土壤酸碱度等问题统一制定土地总体利用规划，如种植板栗、香椿、核桃、草果等经济作物。二是中小型挖掘机受部分农户宅基地所处地形限制，无法对房屋进行彻底拆除。三是基层政府实施鼓励农户自行拆除房屋并给予相应奖励的措施，但部分农户因“恋房”情结多敷衍了事。综上所述，当前农户迁出地的宅基地基本处于闲置或撂荒状态。
（四）林地综合利用率不足，农民经营性收益低
经实地访谈已知林地处理方式为土地闲置或流转方式与继续耕种方式基本持平，说明林地在一定程度上得到有效开发。通过与不同地区搬迁农户核实相关情况得知：一方面，少部分农户已和当地中小型企业签订土地流转协议，其中存在极少部分农户已与中大型公司签订“订单型”农业合同，公司在合同中明确要求农户种植竹子、玉米或指定的其他经济作物。另一方面，已迁出的农户基于现实利益考量将为数不多的林地转移给亲朋好友和邻居帮忙照料，以避免日后产生权属纠纷问题。期间，大多数迁出农户受环境、交通、资金等因素影响而不能及时采取有效手段对林地加以管护，以至于多数林地均处于闲置状态。由此可知，林地综合利用率不足。
（五）产业规划种植的经济作物收益低廉
通过实地调研发现，政府对农户土地未来的规划种植主要是竹子、花椒、板栗、香椿、核桃、洋芋、草果、玉米等经济作物。结合当前这些经济作物的市场价后发现，上述经济作物除草果作物的经济效益稍微较强，其余经济作物的收益效果均偏低。由于受重大公共卫生安全事件影响，农户经济收入骤减。换言之，农业生产效益低，农户生产积极性不足，农户收入逐步下降，最终陷入种粮成本持续增加且收入不断减少的发展困境。
（六）“三块地”缺乏相应政策资金扶持
通过实地调研发现农户迁出地“三块地”的交通、能源、水利、信息等基础设施建设落后，专业技术性人才严重不足。一位农户说：“这附近交通设施本身就不方便，上下山需要2.5小时，自从他们（特指已搬迁的农户）离开后，出入（老人不会驾驶摩托车）就更加困难”。通过上述对话可知农户原居住地的基础设施建设相当薄弱。随后与当地基层负责人交流后也再次证实农户消息的准确及可靠性，他说：“由于缺乏资金扶持，这边的公共服务发展水平确实滞后”。简而言之，农户迁出地“三块地”缺乏相应政策及必要的资金扶持。
（七）农户原居住地土地复原宣传力度不强
据调研问卷统计分析侧面反映出土地复原工作在宣传层面存在一定的不足之处。如调研问卷分析发现农户不了解土地复原政策与农户了解土地复原政策间的比例差距相对较小，表明土地复原宣传工作有待进一步改进。产生上述这一现象大致推测为负责土地复原政策宣传的工作人员在开展相关政策宣传时未能运用农户喜闻乐见的方式做好宣传宣讲，故出现土地复原宣传活动效果不显著的情况。
三、推进调研区域农户迁出地“三块地”的对策建议
（一）因地施策将农户原宅基地转建生产建设用房
基层政府一方面应根据农作物生产周期的实际情况，将农户原先部分质量较佳的宅基地向上级政府申请转设农业生产建设用房，并按照生产建设用房标准对农户宅基地进行统一整改，在一定程度上缓解部分农户的抵触心理。另一方面，根据农户自身实际情况在安置社区方圆1-3公里内建设种植园生产基地，不仅为具备就业能力且有就业意愿的老人提供工作岗位以保障他们的日常开销，还可有效遏制老人返迁情况。
（二）加快农户迁出地“三块地”集中整理流转
在实际走访农户得知某一区域的土地已准备集中流转，但因个别农户不愿配合导致土地流转工作停滞不前。对此，首先可采取“以地换地”方式与他们进行置换，尽快发挥迁出地“三块地”红利效应。其次，设立“三块地”专项基金着力改善“三块地”和周边地区的现代化农业生产基地及农田水利基础设施建设，为日后大中型企业入驻奠定良好的发展基础。再者，以“流转、整理、再流转”发展模式为突破点，建设农村“三块地”集中整理与集中流转试点，探索实施农村土地“三权”分置改革。最后，对无法实现高效利用的土地可采取增减挂钩、土地入市、占补平衡等手段加以解决。
（三）探索闲置宅基地与农业旅游融合发展模式
虽然国家政策要求宅基地复耕方式须为拆除及复耕，但现实情况却可因地制宜。在调研中发现少部分农户的宅基地装潢靓丽，房屋所处视野相对广宽且空气清新。当下国内处于全域旅游发展新格局，若将该部分的农户宅基地改建成农业旅游的临时住宿点或网红打卡点，必将推动当地经济快速发展。至此，建议探索房地适度分离、丰富宅基地用益物权的实现方式，提高宅基地的综合利用效率，激活农户宅基地财产权益，增加农户的财产性收入。
（四）多措并举盘活闲置林地资源
通过座谈会已知悉省内对林地的工作要求是以农户为主，即尊重农户自身意愿。在实际调查获悉林地的利用及管理面临布局散乱且粗放低效等现实问题，亟需规模化、高效化经营。对此，首先要积极实施天然林保护和防护林体系建设重点生态工程。其次创新合作模式并充分发挥专业合作社效能，通过“合作社+村集体+农户”方式对林地进行统一管理经营，搬迁农户根据相关协议获取分红收益。再者开展一对一精准式的职业技能培训，强化农户如销售、编织、家政等非农技能。最后鼓励集体经济组织与农户一起打造乡村旅游、森林康养、电商物流等文旅项目，提高林地综合利用效率，壮大集体经济。
（五）构建农产品市场精准监测调控机制
国内以“互联网+大数据”等为代表的现代信息技术快速发展，政府应把握这一发展契机加快构建农产品市场监控信息平台。一方面通过信息平台预测猪肉、花椒、蔬菜等重点农产品的市场价格及供需趋势，提升供需平衡分析专业能力，实现信息化与农业现代化二者深度融合。另一方面根据平台信息反馈精准预判未来市场需求，适时调整农业生产或寻找对口地区展开农产品产销对接，增强农户经营性收入。
（六）将迁出地“三块地”开发纳入“十四五”规划
农户迁出地“三块地”的保护与开发是一项投入大、见效慢、成本高的系统性工程，需省级部门专业人士制定相关科学决策规划，并及时出台具体专项资金扶持方案。鉴于此，建议考虑拓展“三块地”的农业多功能性。“农业+旅游”“农业+会展”“农业+文创”是当今全球最大规模的民间贸易活动，政府可根据当地实际情况申请农业公共服务专项资金，鼓励时装秀龙头企业将时装秀活动的举办地点拟定在农田艺术景观、农业主题公园、农业节庆现场等场景，让田园风和时装风二者交融且相互碰撞从而呈现别具一格的时装风格。
（七）提高农户对土地复原政策的知晓率与参与度
宣传工作具有即时性、全民化、互动性、移动性等特征，应从三个方面着手开展宣传工作。第一，负责土地复原政策宣传的工作人员需提前将官方话语运用农户喜闻乐见的形式进行讲解。第二，以电视、广播、报纸、网络、抖音、板报、海报、标语、宣传栏、宣传册等多种渠道为媒介，创新开展丰富多样的土地复原政策法规宣传活动。第三，有效且合理运用宣传资源，如将土地复原政策知识通过小品方式融入社区特色文化文艺会演中，甚至在游戏竞猜环节中以提问对答的方式询问农户关于土地复原政策宣传册的知识，甚者还可以在现场让农户谈谈自身对土地复原政策的相关认知。
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A Study on the "Three Plots of Land" in the Original Residence of Farmers after Relocation
Wen Yaorong Lai Qingkui Xu Zhongjun Yin Xiaocheng Yan Linhong
Abstract： At present， how to revitalize the“three areas”of rural areas and efficiently realize the stable poverty alleviation and subsequent development of the poor people who have migrated has become a research hotspot of social concern. Based on this， this paper takes seven typical relocation and resettlement communities in Yunnan as an example， and explores the real state and practical problems of the three places of the original residence of farmers through field research. The results of field investigation show that ： The land transfer of three areas is difficult， the idle homestead of farmers has not been developed and utilized， and the planning and utilization of three areas of farmers relocation have not undergone fundamental changes；The income of economic crops planted in industrial planning is low， the three land lacks corresponding policy and financial support， and farmers cannot obtain income from the three land . On this basis， according to the research results， countermeasures and suggestions are put forward from the aspects of land transfer， market regulation， public finance， planning and layout， so as to provide a theoretical basis for Yunnan to promote the pilot work of“three plots”reform.
Key words： Three land Land restoration Questionnaire survey method Participatory survey assessment Yunnan
（作者單位：西南林业大学经济管理学院）
责任编辑：李政

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