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我国市场主体退出制度的问题与对策研究

余健
摘要：相比较市场主体准入制度，我国市场主体退出制度在法律规定和实际操作中都存在许多不足之处，如何高效便捷有序地方便主体退出市场，解决准入容易退出难的突出问题，本文在分析了不足的基础上，提出完善的对策建议。
关键词：市场主体;退出制度;对策
市场主体准入制度和市场主体退出制度，共同构成市场主体登记制度。目前，我国市场主体准入制度方面比较完善，而且随着商事制度的改革，市场主体准入更加高效便捷，但是在市场主体退出制度方面则存在许多不足之处，市场主体注销程序复杂、花费时间长、注销成本高等问题亦较为明显。
一、什么是市场主体退出
所谓市场主体退出，是指因为出现了妨碍继续经营的情形，已经领取了营业执照的各类市场主体，主动终止或依法被强制终止生产经营活动之后，依照法定的条件和程序，经过登记机关的注销登记后，丧失主体资格，最终退出市场。可以从不同的角度对市场主体退出作不同的分类：
以是否自愿为标准，分为主动退出和被动退出。主动退出是市场主体主动申请注销登记从而退出市场，是各类市场主体意思自治的表现。被动退出是指市场主体因为严重违反国家的法律法规的规定，非出于本身的意愿而被法院或登记机关依法宣告其强制解散、撤销、吊销营业执照等，办理注销登记后被强制退出市场。
以是否合法为标准，分为合法退出和违法退出。合法退出指市场主体在退出过程中符合法定的条件和程序，没有出现违反法律和行政法规的情况。违法退出是指市场主体在退出过程中出现了违反法律和行政法规的情况。
以退出市场程度的不同为标准，分为完全退出和部分退出。完全退出是指市场主体的经营资格和主体资格都消亡，经过注销登记之后，最终完全退出市场。部分退出是指市场主体的主体资格依然存在，但是经营资格部分或者全部终止。
理想的市场主体退出应该是市场主体主动地、合法地、完全地退出市场。
二、我国现行市场主体退出制度存在的主要问题
（一）市场主体退出方式混乱，退出标准不统一
我国市场主体的类型包括公司、非公司企业法人、合伙企业、个人独资企业、农民专业合作社和个体工商户，根据现行的法律规定，不同类型的市场主体，其退出市场的原因和方式往往是不相同的，没有统一的方式。例如对于清算，没有规定统一的具体操作程序，执行起来就很混乱。同样是法人，公司法人注销的要提交清算報告，而非公司企业法人提交清理债务完结的证明则可，公司法规定清算组应当在成立六十日之内在报纸上刊登清算公告，但是对于其他的市场主体法律没有这类规定，而对于在何种报纸上公告，也是由各地规定，也就五花八门了。
（二）主动退出市场比被动退出市场耗费成本高
市场主体主动合法退出市场，需要办理注销登记。而注销登记之前，大多需要先进行清算，清算程序一般较为复杂，需要公告债权人、清偿债务、清缴税款、制作清算报告等步骤，步骤繁、周期长、费用高、材料复杂，以公司注销为例，一般要经过十多道程序，比创建一家公司还要繁杂。相对而言，通过被吊销营业执照而被动退出市场，市场主体往往就不再办理注销登记，节省了清算的费用和时间，实现基本上不需要任何的投入成本就可以退出市场。而现行的法律又缺乏对被吊销营业执照后不办理注销登记的处罚措施，因此，从节约成本来考虑，许多市场主体更加愿意选择被动的、违法的方式退出市场。
（三）信用约束措施惩处力度弱
根据《企业信息公示暂行条例》等规定，各类企业和个体户应于每年1月1日至6月30日，通过国家企业信用信息公示系统报送上一年度的年报，并且向社会公示。对于长期联系不上的和长期不进行年报的市场主体，列入经营异常名录或严重违法企业名单，采取信用约束措施，在政府采购、工程招投标、国有土地出让等工作中依法予以限制或禁入。采用信用约束措施惩处企业，在目前整体社会信用体系建设不完善，企业自律意识不强的时期，惩处的力度不强。实际中被列入经营异常名录的，大多数是中小微企业和个体户，在经营过程中，很少涉及政府采购、工程招投标、国有土地出让等行为，有关惩戒措施难以起到约束作用。
（四）对市场主体的违法退出法律责任不明确
现行的立法对于市场主体的违法退出所应承担的法律责任没有明确规定，缺乏严厉的惩戒措施和有效的防范手段，导致实践中许多市场主体选择违法退出，以逃避债务和承担义务。如现有的法律只是对被吊销营业执照负有个人责任的法定代表人有时间上的禁入规定，对企业、公司的其他高级管理人员等没有约束条款。而对于被吊销营业执照的企业，企业如没有上缴营业执照和公章等，而是利用原有的营业执照和公章等从事非法经营活动，市场监管部门也难以组织力量及时收缴营业执照和公章。这些情况导致了本是对商事登记中的违法行为严厉制裁的吊销营业执照，却成为部分恶意者退出市场的首选方式。
（五）简易注销登记不够完善
从2017年3月1日起，原国家工商总局在全国范围内推行简易注销登记改革，对未开业、无债权债务的市场主体赋予更大的自治权利，是市场主体退出制度改革的有力举措。与普通注销登记相比较，简易注销登记中，市场主体需要提交的登记材料更少、手续更简单，所需时间更短，有利于降低市场主体的退出成本、提高注销登记效率，但在实践中，仍然存在一些亟待解决的问题。一是简易注销适用范围较窄，股份有限公司、企业分支机构和农民专业合作社等主体目前仍不能适用企业注销登记。二是简易注销申请容错率低，企业简易注销申请只能向登记机关提出一次，经审查不适用简易注销程序和范围的，即使不适用简易注销申请的情形已经灭失，也不能再申请简易注销。三是缺乏配套制度，简易注销登记相应的法律规范未及时调整，如企业未尽诚信义务而办理了简易注销登记的，市场监管部门没有适用的撤销程序。
三、完善的对策建议
（一）完善立法，建立统一的市场主体退出制度
目前，我国对于不同的市场主体，分别由不同的法律来规制，退出的事由和程序并不统一，因此仅仅是完善已有的相关法律，并不能很好解决不统一的问题。应该尽早制定统一的《商事登记法》，在该法中统一规定各类市场主体的退出条件和方式、退出程序和责任等，并明确把吊销营业执照与注销登记从本质上区别开来，确立注销登记为各类市场主体退出的唯一方式，为市场主体的退出奠定有序的法律基础。
（二）建立强制清算和强制注销登记制度
对于因行政处罚而被吊销营业执照的市场主体，实施强制清算制度。市场监管部门在作出吊销营业执照行政处罚的同时，勒令被吊销营业执照的市场主体成立清算组，限期清算。被吊销营业执照的市场主体应当在规定期限内进行清算，并完成主体资格注销登记。被吊销营业执照的市场主体逾期不成立清算组的，可以由债权人申请法院指定有关人员组成清算组进行清算，清算完毕后向市场监管部门报送清算报告，并申请注销登记。
对于长期联系不上的和长期不进行年报的市场主体“僵尸”户，除了按照现行的做法列入经营异常名录和严重违法企业名单之外，探索建立强制注销登记制度，终止其市场主体资格。对于被列入严重违法企业名单超过了一定年限后，仍然没有改正的市场主体，由法院指定有关人员组成清算组进行清算，最后由清算组向市场监管部门申请注销登记。当然，为了充分保证企业职工、投资者以及相关利益人的合法权益，对于这些“僵尸”户的强制注销登记制度，应当全面考虑主体强制退出前的社会公告的必要时间和救济制度的设计。
（三）优化注销登记程序
实施分类退出原则，区分普通注销登记程序与简易注销登记程序，申请注销登记前无债权债务的市场主体适用简易注销登记程序，其他的适用普通注销登记程序。一是优化普通注销登记程序，精簡需要提交的材料。二是完善简易注销登记制度。扩大简易注销登记的适用范围;取消简易注销登记只能提出一次的次数限制，被驳回简易注销申请的企业，只要符合条件的，可随时多次提出简易注销申请;设立简易注销登记后的救济途径。三是增加注销登记提醒功能，市场监管部门建立市场主体信息电子数据库，关注其经营情况的变化，一旦发现市场主体有退出的法定情形，即以信函等方式提醒市场主体应当及时办理注销登记，若市场主体经过两次提醒后仍未办理注销登记，列入经营异常名录。
（四）明确市场主体退出过程中各方的责任
明确责任，对市场主体建立严厉的约束惩罚机制。市场主体退出市场，应当支付职工工资、缴纳所欠税款、清偿债务，投资人故意逃避履行相关的义务，特别是处分了应清算的财产的，视为放弃有限责任，对所设立市场主体的债务承担连带责任;并且在投资人未履行相关义务的情形下，限制其对外投资。设立追诉制度，保护债权人的追偿权，允许债权人在市场主体退出市场后，在追诉期内可以通过法院起诉追究其原投资人的连带责任。对于被吊销营业执照的市场主体仍然以原市场主体名义从事经营活动的，一律按无照经营处罚，构成犯罪的，追究刑事责任。同时也明确市场监管部门的责任，市场监管部门应当认真履行职责，为合法规范的退出机制提供优质高效的服务，如果其工作人员在市场退出程序中有违法行为，必须予以相应处罚。
（五）建立完善的市场主体信息共享体系，强化信用约束功能
建立完善的跨部门信用信息共享、联合惩戒的平台，打破“信息孤岛”，统一明确部门间信息共享的种类、标准、范围、流程，加快推进职能部门政务信息联通共享互用，实现跨部门跨地区跨层级政务信息可靠交换与安全共享。在加大落实现有的对失信市场主体的联合惩戒措施的基础上，进一步丰富信用约束条款。充分发挥经营异常名录的作用，在鼓励企业进行信用修复的同时，提高移出经营异常名录的门槛和限制移出的次数，促进市场主体自觉履行法定义务。
参考文献：
[1]刘训智.商事登记制度中的市场退出机制研究[J].无锡商业职业技术学院学报，2015（5）.
[2]郑曙光，童梦琪.商事主体简易注销制度：制度生成逻辑与实践创新[J].法治研究，2017（5）.
[3]上海市工商局徐汇分局课题组.市场主体非正常退出的应对策略[J].中国工商管理研究，2011（10）.

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