医疗服务行业的投资实践与法律问题分析(2012-11-08).docx

医疗服务行业的
投资实践与法律问题分析

目录
一、医疗服务行业基本法律法规 1
（一）医疗服务行业监管体制 1
（二）公立医院改革基本政策 3
（三）鼓励社会资本进入医疗服务行业的主要政策 4
二、社会资本进入医疗服务行业的投资实践 7
（一）参与公立医院改制 7
（二）直接兴办医院，从事医疗服务管理 9
（三）投资拥有医疗、医院资产的上市公司 10
三、投资个案分析——金陵医药主导宿迁市人民医院改制 11
（一） 金陵药业收购宿迁医院的交易结构 11
（二）各方目的分析 13
（三）金陵药业复制“宿迁模式” 15
四、投资中可能遇到的政策与法律风险及其解决 15
（一）关于行业准入的政策性风险及其解决 15
（二）关于公立医院改制过程中的法律风险及其解决 17
（三）关于经营医疗服务行业的法律风险及其解决 18

一、医疗服务行业基本法律法规
（一）医疗服务行业监管体制
医疗服务行业的主管部门为卫生行政管理部门，主要为国家卫生部及各地方卫生局。除卫生行政管理部门外，国家中医药管理局、质量技术监督部门、工商行政管理部门也是行业的主要监管部门。
1、准入监管
国务院颁布的《医疗机构管理条例》（1994年颁布，国务院令第149号）第九条规定：“单位或者个人设置医疗机构，必须经县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，并取得设置医疗机构批准书，方可向有关部门办理其他手续。”第十五条规定：“医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》。”
2、医疗质量监管
国务院于2002 年2 月20 通过了《医疗事故处理条例》，对医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故进行处理，保护患者和医疗机构及其医务人员的合法权益。此外，卫生部、国家中医药管理局还在病历管理、重大医疗过失行为和医疗事故报告、处方管理、医院管理评价等方面有详细的规定。
3、医疗服务价格监管
2009 年1 月，国务院原则通过的《关于深化医药卫生体制改革的意见》指出：“建立科学合理的医药价格形成机制，完善政府调控与市场调节相结合、客观反映市场供求情况和生产服务成本变化的医疗服务和药品价格形成机制。规范医疗服务价格管理。对非营利性医疗机构提供的基本医疗服务，实行政府指导价，其余由医疗机构自主定价。中央政府负责制定医疗服务价格政策及项目、定价原则及方法；省或市级价格主管部门会同卫生、劳动保障部门核定基本医疗服务指导价格”。
（二）公立医院改革基本政策
2009年3月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》成为新医改的纲领性文件，明确提出建立符合我国国情的医药卫生体制，建立政府主导的多元卫生投入机制，同时鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。积极促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。稳步推动医务人员的合理流动，促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流，研究探索注册医师多点执业，使医师多点执业成为现实，医师资源的效率得到提高。
2010年11月，国务院通过《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》（国办发〔2010〕58号，以下简称58号文），明确指出“鼓励社会资本进入医疗服务领域”，同时还强调“鼓励有条件的非公立医疗机构做大做强，向高水平、高技术含量的大型医疗集团发展。具有一定医院管理经验，专科优势明显的非公立医院将有机会通过收购公立医院，新建医院等方式实现自己业务扩张。”
2012年国务院通过《国务院关于印发卫生事业发展“十二五”规划的通知》（国发〔2012〕57号），强调“大力发展非公立医疗机构。在区域卫生规划和医疗机构设置规划中，为非公立医疗机构留出足够空间。需要调整和新增医疗卫生资源时，在符合准入标准的条件下，优先考虑社会资本。放宽社会资本举办医疗机构的准入范围，鼓励有实力的企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量及境外投资者举办医疗机构，鼓励具有资质的人员（包括港、澳、台地区人员）依法开办私人诊所。公立医院资源丰富的城市，可引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组，积极稳妥地把部分公立医院转制为非公立医疗机构，适度降低公立医院的比重，促进公立医院合理布局，形成多元化办医格局。到2015年，非公立医疗机构床位数和服务量均达到医疗机构总数的20%左右”。
（三）鼓励社会资本进入医疗服务行业的主要政策
目前，国家出台的鼓励社会资本进入医疗服务行业的主要政策包括：
1、自主决定营业性质
2000年，卫生部、国家中医药管理局、财政部、国家计委联合印发的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》规定：“城镇个体诊所、股份制、股份合作制和中外合资合作医疗机构一般定为营利性医疗机构”。 2012年，卫生部发文废止了上述规定，明确社会资本可以按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构。
2、医疗服务价格政策
2009 年11 月，国家发改委、卫生部和人力资源社会保障部联合发布的《关于印发改革药品和医疗服务价格形成机制的意见的通知》指出：“医疗服务价格实行政府指导价和市场调节价相结合的管理方式。非营利性医疗机构提供的基本医疗服务，实行政府指导价；营利性医疗机构提供的各种医疗服务和非营利性医疗机构提供的特需医疗服务实行市场调节价。”
58号文进一步明确社会资本举办的医疗机构按是否具有营利性适用不同的价格政策，规定：社会资本举办的非营利性医疗机构提供的医疗服务和药品要执行政府规定的相关价格政策。营利性医疗机构提供的医疗服务实行自主定价。
3、土地政策
58号文要求有关部门要将非公立医疗机构用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，并明确社会资本举办的非营利性医疗机构享受与公立医疗机构相同的土地使用政策。同时，58号文规定，非营利性医疗机构不得擅自改变土地用途，如需改变，应依法办理用地手续。
4、税收政策
58号文规定社会资本举办的非营利性医疗机构按国家规定享受税收优惠政策。营利性医疗机构按国家规定缴纳企业所得税，免征营业税。
5、医保政策
58号文规定，非公立医疗机构凡执行政府规定的医疗服务和药品价格政策，符合医保定点相关规定，人力资源社会保障、卫生和民政部门应按程序将其纳入城镇基本医疗保险、新型农村合作医疗、医疗救助、工伤保险、生育保险等社会保障的定点服务范围，签订服务协议进行管理，并执行与公立医疗机构相同的报销政策。各地不得将投资主体性质作为医疗机构申请成为医保定点机构的审核条件。
6、人才与科研政策
58号文优化了非公立医疗机构用人环境，规定非公立医疗机构与医务人员依法签订劳动合同，按照国家规定参加社会保险；鼓励医务人员在公立和非公立医疗机构间合理流动；医务人员在学术地位、职称评定、职业技能鉴定、专业技术和职业技能培训等方面不受工作单位变化的影响。
58号文改善了非公立医疗机构外部学术环境，要求非公立医疗机构在技术职称考评、科研课题招标及成果鉴定、临床重点学科建设、医学院校临床教学基地及住院医师规范化培训基地资格认定等方面享有与公立医疗机构同等待遇。
二、社会资本进入医疗服务行业的投资实践
基于国内目前的实践，我们认为在医疗、医院投资领域，应当关注以下几种投资机会：第一，以各种方式参与公立医院改制；第二，投资兴办民营或合资医院；第三，投资具有医院资产的上市公司。
（一）参与公立医院改制
凤凰医疗集团是我国最大的股份制医院投资管理集团之一，始创于1988 年，拥有20多年大型综合医院投资、管理的成功经验，是国内参与公立医院改革数量最多、规模最大的社会资本办医企业。凤凰医疗集团创始人徐宝瑞于1988年5月领着当骨科医生的女儿徐捷一起辞职，自筹资金12万元，创立了自己的第一家医院——吉林创伤医院。仅过了1年，该医院变实现利润17万元 张智慧：“徐宝瑞：民营医‘行业大佬’”，载《中国卫生产业》第6卷第11期。
。此后，徐氏父女开展了一系列医疗领域投资。请见下图。
图1 凤凰集团的扩张路径 李秋实、郑磊：“医院蝶变，探路中国——医院产业系列专题研究报告之中国篇”，国泰君安2012年5月研究报告。

我们以凤凰医疗集团为例，总结社会资本参与公立医院改制的几种方式。
1、产权改革方式
产权改革的方式是通过买断、收购等方式取得公立医院产权，采用建立现代企业制度和法人治理结构的办法，按公司制组建董事会、监事会，使公立医院改制为营利性公司。
投资实践：北京市健宫医院是北京建工集团所属医院，也是原国家建设部总医院，2000年企业向社会招标参股，将医院改为股份制性质的医院。凤凰医疗集团通过招投标，参与医院股份制改造，投资6000万元占66%股份，控股经营了这所有3.2万平方米、457张床、资产1亿元以上的二级甲等医院。
2、非产权改革方式
在不改变医院产权归属的前提下，社会资本也可以采用受托经营或租赁等方式，分享投资收益。
投资实践：无锡新区医院是无锡市政府按无锡新区建设规划，由政府投资兴办一所二级甲等综合医院。政府完成了土地征用和新区医院门诊楼一期工程后，借鉴外国政府不办社会的做法，向社会招募投资经营者，完成医院的建设和实行国有民营的委托管理。无锡市政府选中凤凰医疗集团，2001年1月签订了全权委托经营管理的协议。协议规定，无锡新区医院一期基本建设的产权归无锡新区经济发展集团公司。医院的内部医疗设备及二期1.2万平方米的住院大楼等建设由凤凰医疗集团负责完成，医院的经营收益归凤凰医疗集团，负责对新区医院一期投入的国有资产的保值和增值。
这种投资方式，是在不触动医院产权关系的前提下，绕过产权问题，逐步推进的卫生体制改革。
（二）直接兴办医院，从事医疗服务管理
仍以凤凰医疗集团为例，社会资本还可以采取兴办独资或合资医院的方式，直接从事医疗服务产业。当形成一定品牌后，投资机构可以以医院集团或管理公司的品牌、管理模式等无形资产进行有偿使用，参与加盟医院资源整合，收取加盟费用。这种方式更加适合对医疗服务行业有深厚管理经验的投资机构。
投资实践：凤凰医疗集团实际控制人徐氏父女于1988年由个人投资，招聘由公立医院退休下来的医学专家组成技术队伍，投资兴办吉林创伤医院。它的特点是产权清晰、自主经营，靠自我积累，滚动发展。
投资实践：深圳凤凰医院由香港投资人投资30%，凤凰医疗集团投资70%，由凤凰医疗集团负责经营管理。
（三）投资拥有医疗、医院资产的上市公司
投资拥有医疗、医院资产的上市公司也是投资机构分享医疗服务产业投资机会的重要方式。根据有关资料，目前主营业务为医疗服务的上市公司包括爱尔眼科（眼科）、通策医疗（口腔科），旗下拥有医院资产的上市公司请见下表：
表1旗下拥有医院资产的上市公司 李秋实、郑磊：“医院蝶变，探路中国——医院产业系列专题研究报告之中国篇”，国泰君安2012年5月研究报告。

三、投资个案分析——金陵医药主导宿迁市人民医院改制
上市公司金陵药业旗下的宿迁市人民医院是我国第一家上市公司主导公立医院改制的成功案例。该案例属于社会资本以产权改革方式参与公立医院改制。我们以个案分析的方式试分析本次交易。
（一） 金陵药业收购宿迁医院的交易结构
金陵药业收购宿迁市人民医院，经历了两次交易，一次改制。金陵药业通过第一次交易安排取得了宿迁医院70%的产权，通过第二次交易安排，金陵药业将自己持有产权的十分之一，即7%的产权给鼓楼医院，作为鼓楼医院以技术与管理入股宿迁医院的对价 关于鼓楼医院持有宿迁市人民医院的股权比例，有不一致的说法。证券时报报道为持股7%。戴廉：“宿迁改制实验”，载《中国医院院长》2010年第10期，则说法为金陵药业和宿迁市各将自己持有的10%的股权给鼓楼医院，作为技术管理入股的对价，因此，鼓楼医院持股10%。本文暂按《证券时报》的说法。
。在此基础上，宿迁市人民医院完成改制，成为营利性的有限公司。
1、第一次交易安排
宿迁市卫生局经宿迁市人民政府授权，采取协议转让的形式，将宿迁市人民医院70%的产权转让给南京市鼓楼医院和金陵药业股份有限公司（受让方）。三方于2003 年7月10 日在宿迁市签订了产权转让合同。本次交易的具体安排是：卫生局将宿迁市人民医院的70%产权以7,012.60 万元人民币协议转让给受让方（南京市鼓楼医院不出资，不享有股权，只参与新医院的管理。金陵药业出资7,012.60 万元，享有宿迁市人民医院70%产权）。
卫生局暂保留人民医院30%的产权，并承诺在2003 年12 月30 日前退出，在此期间卫生局不参与经营管理，不享受收益，不承担亏损，不承担债权债务。
7月10日，按照三方协议约定，金陵药业向医院派驻财务总监和党委书记，鼓楼医院派驻一位院长和分管医疗的副院长。
2、第二次交易安排
在第一次交易达成之后，宿迁市卫生局将其持有的30%股权转让给宿迁市交通投资公司。金陵药业将自己持有产权的十分之一，即7%的产权给鼓楼医院，作为鼓楼医院的技术与管理入股的对价。
3、医院改制，成立有限责任公司
2004年2月，在原宿迁市人民医院的基础上，金陵药业、宿迁市交通投资有限公司和南京市鼓楼医院共同成立了南京鼓楼医院集团宿迁市人民医院有限公司，宿迁市人民医院完成了改制，成为一家有限责任公司，该公司注册资本8000万元，金陵药业和宿迁市交通投资公司以原宿迁市人民医院的净资产7467万元出资（7440万元作为注册资本），其中金陵药业占注册资本的63%，宿迁市交通投资公司占30%，南京市鼓楼医院以无形资产800万元出资（560万元作为注册资本），占注册资本的7% “金陵药业宿迁医院今年预计收入过亿”，载《证券时报》2005年12月15日。
。
（二）各方目的分析
1、金陵药业的目的
金陵药业联合鼓楼医院收购宿迁市人民医院70%产权，主要基于以下动因 根据金陵药业公开披露资料。
：
首先，金陵药业公司发展战略明确提出，公司的产业定位包括实行适度多元化经营，主要产业领域包括商业化医院的投资与经营，收购医院产权是实现公司发展目标的需要；
其次，金陵药业的产业结构主要集中于中药业，利润的大部分来源依赖于单一品种脉络宁注射液，存在潜在的经营风险，收购医院产权有助于优化公司的产业结构；
最后，从相关产业入手，不断提高金陵药业的资本运作能力，同时进一步密切与鼓楼医院的战略合作关系，争取在更多项目上的合作，并为逐步涉足其它高成长性产业的投资积累经验。
2、鼓楼医院的目的
对于鼓楼医院来说，其以技术和管理等无形资产入股，有利于扩大品牌在江苏省苏北地区的影响力，是实现鼓楼医院发展成为全国知名的医院集团的重要一步。
金陵药业作为制药企业，非常依赖鼓楼医院的医院管理人才和医学专家。金陵药业董事长坦承，如果没有金陵药业的参与，即使宿迁市政府只要价100万元，他们也不会收购 戴廉：“宿迁改制实验”，载《中国医院院长》2010年第10期。
。
3、宿迁市政府的目的
在改制前，宿迁市人民医院缺乏知名专家，无特色专科，520张病床使用率低于60%，负债9000余万元。而2003年，宿迁市的财政收入也仅为16.8亿，财力困难，无力给其以必要的投入 齐晓敏等：“南京鼓楼医院集团宿迁市人民医院法人治理结构改革模式的探析”，载《江苏卫生事业管理》2011年第5期。
。因此，出售医院产权对当地政府也是一种解脱方式。
（三）金陵药业复制“宿迁模式”
2011年宿迁市人民医院实现收入4.76亿元，利润1.02亿元；其中，医疗服务部分收入为2.45亿元，利润6505万元 “复制’宿迁模式’ 金陵药业收购二级医院”，载21世纪经济报道2012年5月25日19版，记者王卓铭。
。此外，据了解，宿迁市人民医院在药品采购中，每年向金陵药业采购药品大约为1000万元 戴廉：“宿迁改制实验”，载《中国医院院长》2010年第10期。
。正是“宿迁模式”的成功，使得金陵药业愿意再次复制“宿迁模式”。
2012年7月，金陵药业发布公告，受让南京鼓楼医院集团仪征医院有限公司（以下简称鼓楼仪征医院）控股股东所持68.33%的股权，控股该医院。金陵药业称，本次交易完成后，鼓楼仪征医院将由南京鼓楼医院进行管理，聘请鼓楼医院专家担任院长，定期和不定期组织医疗专家进行医疗服务和技术指导。可见，本次收购较为明显地复制了“宿迁模式”。
四、投资中可能遇到的政策与法律风险及其解决
（一）关于行业准入的政策性风险及其解决
虽然党中央、国务院在基本政策和法规上鼓励与引导社会资本举办医疗机构，但在投资实践中，我们更应当关注不同地区对社会资本进入医疗服务行业的具体政策。经检索，山东、福建、贵州、安徽、青海等省份，成都、厦门、昆明、银川等城市均有具体规定出台。详见下表。
表2 地方性规定
地区
文件名称
文号/时间

山东省
山东省卫生厅、山东省财政厅、山东省人力资源和社会保障厅、山东省物价局关于发展民营医疗机构的意见
2010年
福建省
福建省人民政府批转省发展改革委 省卫生厅等部门关于《进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见》的通知
2011年
贵州省
贵州省卫生厅关于促进民营医疗机构发展的实施意见
2010年
安徽省
安徽省人民政府办公厅关于加快发展民营医疗机构的意见
2004年
青海省
青海省人民政府办公厅转发省卫生厅关于进一步发展民营医院若干意见的通知
2003年
成都市
四川省成都市人民政府办公厅关于支持和引导民营医疗机构发展的意见
四川省成都市人民政府关于进一步鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业的意见
2007年

2010年
厦门市
厦门市发展和改革委员会关于印发《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见》的通知
2011年
昆明市
中共昆明市委、云南省昆明市人民政府印发《关于加快推进医疗卫生事业改革与发展》和《进一步加快民营医院发展》两个文件的通知
2008年
银川市
银川市民营医疗机构管理条例
2007年
我们可以看到，大部分明确发文支持社会资本进入医疗服务行业的省市，除山东、福建、厦门市、成都市外，均属于经济不够发达地区，投资环境有待进一步优化。
对于未专门发文的地区，由于中央文件对该地区同样具有约束力，投资机构仍可在该地区投资医疗服务机构。但由于这些地区没有专门的规范性文件，需要投资机构与主管部门充分沟通，确认可行性方案，投资机构承担着一定的政策风险。
（二）关于公立医院改制过程中的法律风险及其解决
在宿迁市人民医院的改制过程中，遇到的一个重要问题就是人员安置问题。根据有关资料介绍，7月10日，宿迁市领导出席改制动员会时，可以容纳千人的礼堂内只有十几名退休职工，医院全体职工及其家属近千人，在门外抗议改制。这是因为对改制的具体内容，医院职工甚至领导也并不知情。7月11日，收购方案向全院职工公布，看到医院的收购方不是民营医院，而是国有背景的金陵药业和鼓楼医院，不少职工接受了改制方案。
宿迁市人民医院改制涉及到原事业编制人员的安置问题。宿迁市政府和金陵药业都付出了很大的努力。宿迁市政府提出，改制后，宿迁市人民医院职工身份实行“老人老办法，新人新办法”，此前全部职工包括工人全部按事业编制对待，退休后养老金按事业编制发放；改制后大专以上医技人员、行政人员按事业编制对待，工人按企业编制对待 戴廉：“宿迁改制实验”，载《中国医院院长》2010年第10期。
。金陵药业则公告称，改制后的新医院负责接收在职在编人员和已经在岗但尚未办理调入手续的卫技人员，并签订新的用人合同（至少一年以上）。第一年全员聘用，以后年度可实行双向选择，竞争上岗，但总的聘用率不得低于职工总数的90% 根据金陵药业公开披露资料。
。
因此，投资机构应当积极与当地政府及主管机关沟通，妥善处理公立医院改制中的人员安置问题。
（三）关于经营医疗服务行业的法律风险及其解决
1、医疗服务行业的法律风险
从事医疗服务主要存在以下几种类型的法律风险：
第一，违法营业风险。国务院颁布的《医疗机构管理条例》第二十四条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”第四十四条规定：“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1 万元以下的罚款。”据此，国家对于医疗服务行业设置了市场准入制度，并对违法、违规设立医疗机构、违法经营医疗业务规定了相应的法律制裁措施。
第二，医疗服务质量风险。国家对医疗服务行业进行严格监管，并对医疗服务质量有一系列的严格要求和具体标准，主要包括《卫生部关于加强医疗质量管理的通知》（卫生部，1993年）、《医疗事故处理条例》（国务院，2002年）、《医疗机构病例管理规定》（卫生部、国家中医药管理局，2002年）、《重大医疗过失行为和医疗事故报告制度的规定》（卫生部、国家中医药管理局，2002年）等，2007年的《侵权责任法》也以专章的形式对医疗损害侵权责任进行了规定。
2、医疗服务行业法律风险的防范措施
投资机构在尽职调查中，应详细调查医疗服务机构是否针对上述法律风险，采取了相应的防范措施。
投资实践：作为首批上市的创业板公司，爱尔眼科及其下属子公司在经营过程中采取依法经营、注重服务质量、妥善处理医患关系、购买医疗责任保险等防范措施。在上市过程中，律师经核查认为，爱尔眼科已采取了相应的防范措施，有效避免和防范医疗法律风险 爱尔眼科：《关于爱尔眼科医院集团股份有限公司首次公开发行股票并在创业板上市的补充法律意见书》。
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