委托加工(CMO)方式在国内药企制剂产品进入国际规范市场中的角色定位.doc

摘 要
大量‘重磅炸弹药物’专利过期以及全球金融危机和巨额医疗支出给各国财政带来的巨大压力可以说是仿制药得以快速发展的根本原因。接下来5年，美欧日等发达国家医药市场增速将放缓至1%～4%，这很大程度上与大量高价专利药专利过期转而由平价仿制药替代，而新药上市速度明显放缓分不开的，预计2011年至2015年的五年间约1200亿美元的专利药销售额将由220亿美元的仿制药代替，净损失980亿美元。
过去的20年里，委托加工业务一直维持着两位数的增长，而这在接下来的5年里预计仍将持续一趋势。到2017年，全球药品委托加工业务预计将达到630亿美元，其中固体制剂的委托加工业务占比最大，预计将维持12.5％的年增长率，至2017年达550亿美元。
‘医药企业通过国际认证，制剂产品取得美国或欧盟国家的上市资格，真正进入国际主流医药市场’被明确写在医药行业十一五和十二五发展规划中，而规范市场上市许可制度也为国内药企经济快捷的走出国门提供了一条相对低风险的道路。本文通过对国内药企现状的介绍，结合对两个国内药企实现制剂产品出口欧美市场典型实例的分析，论证了委托加工方式在现阶段国内药企制剂出口业务中所应起的重要作用。

关键词：制剂出口；委托加工；药事法规；通用名药

The Important role for CMO in the Current Finished Dosage Products Export Business of Domestic Pharmaceutical Companies
Patent expire for a large number of ‘blockbuster drug’, as well as the global financial crisis and enormous financial pressure from huge medical spending, are considered as the major facotors to drive the generic drugs industry develop rapidly. Over the next five years, patent expiries will save payers in Developed markets $120Bn, offset by $22Bn of expected generic spending for these medicines, resulting in a $98Bn patent ‘dividend’in these years. Meanwhile, the launching speed of new drugs is also slowing down.The pharmaceutical industy growth rate for regulated market, such as US, western Europe and Japan will decrease to 1-4%.
The CMO industry has experienced double-digit growth in the past two decades and that trend is expected to continue for the next five years. By 2017, the size of the global contract manufacturing market is expected to grow to about $63 billion，and solid dosage formulation remains the largest segment of the CMO industry by revenue. The solid dosage market is expected to expand over the next five years at an annual rate of 12.5% and as much as $55 billion will be spent by 2017 on CMO-based solid dosage manufacturing.
‘The pharmaceutical industry eleventh/twelveth five-year development planning’, issued by NDRC, clearly indicate the positive national policy for the Internationalization of domestic pharmaceutical company, encourage the GMP compliace of facilities, Generic drugs application in US or EU. Compared with ‘Production authorization’in China, the ‘Markting authorization’ system in US and EU make the CMO way more convenient and easier, and also lower risk.
Through the Present situation analysis of local pharmaceutical company, as well as two case study, we got the conclusion of this paper ‘the CMO way should play a important role in the Finished Dosage Products Export Business for Domestic Pharmaceutical Companies.

Keywords: Finished Dosage Product Export, CMO, Pharmaceutical affairs law and regulations, Generic Drug Products

目　录
第1章 前言 1
1.1研究背景 1
1.2研究目的和意义 1
1.3研究设计 1
1.3.1数据来源 1
1.3.2研究方法 1
第2章 全球仿制药市场分析 3
2.1专利药过期高峰带来的仿制药市场扩容 3
2.4医药新兴市场的快速崛起 7
第3章 制药业委托加工业务的现状及发展前景 10
3.1全球药品委托加工业务概述 10
3.2药品委托加工业务的区域分布 10
3.2.1概述 10
3.2.2美国和西欧规范市场药品委托加工业务 10
3.2.3中国市场药品委托加工业务 13
3.2.4药品委托加工业务的驱动力 14
第4章 制剂委托加工出口相关的国内国际现行法规解读 16
4.1欧美上市许可制度更有利于委托加工出口业务的开展 16
4.1.1概述 16
4.1.2 中国生产许可制度对委托加工业务的限制作用 16
4.1.3欧美上市许可制 19
4.1.4欧美上市许可制与中国生产许可制对委托加工业务管理的差别 19
4.1.5小结 20
4.2药品申报周期过长，新产品甚至仿制药产品上市困难 21
4.2.1 FDA申报 21
4.2.2 国家食品药品监督管理局申报 21
4.3药品委托加工出口管理规定的实施 24
第5章 制剂委托加工出口快捷低风险的特点 26
5.1概述 26
5.2 政策扶持 26
5.3 大型跨国药企的国际化之路不适合国内药企现状 28
5.3.1 国内药企现状 28
5.3.2 跨国药企的国际化之路 29
5.3.3 综合分析 30
5.4 印度模式无法简单复制 33
5.4.1 Dr. Reddy’s 的发展之路 33
5.4.2 中印企业对比 34
5.4.3 综合分析 38
5.5 药品‘中国制造’声誉的回复需要一个过程 38
第6章 国内药企制剂出口实例分析-华海药业和新华制药 40
6.1 华海药业 40
6.2 新华制药以委托加工业务起步的制剂出口战略 42
6.3 综合分析 48
第7章 结论 49
第8章 分析局限和讨论 50
8.1 分析局限 50
8.2 讨论 50
参考文献 52
致　谢 54

IV

第1章 前言
1.1研究背景
国家“医药行业十一五发展规划”明确指出：积极推进医药企业的国际认证，重点是帮助制药企业在制剂认证和出口上迈开国际化脚步，争取有5个制剂产品取得美国或欧盟国家的上市资格，真正进入国际主流医药市场[1]。“十一五”期间通过欧美质量体系认证的制剂企业从4 个增加到了24 个。在此基础上，医药行业十二五发展规划进一步提出，加快国际认证步伐，80 家以上制剂企业通过欧美日等发达国家或WHO 的GMP认证。改善出口结构，有国际竞争优势的品种显著增多，制剂出口比重达到10%以上，200 个以上通用名药物制剂在欧美日等发达国家注册和销售。依托化学原料药优势积极承接境外制剂外包业务，扩大制剂出口[2]。
今后5 年，预计全球药品销售将保持3%～6%的增速，到2015 年达到约11000 亿美元。美欧日等发达国家市场虽然增速将放缓至1%～4%，但不可否认，仍居全球药品消费主导地位[3]。
关于扩大制剂成品出口，已不再是一个需要争议的命题，上至国家下至企业均已对此达成共识。但如何寻找一种快捷有效而又适合自身特点的方式来扩大制剂出口，大多数国内企业却仍处于摸索阶段。
1.2研究目的和意义
本文希望通过了解全球仿制药市场的现状及发展趋势、委托加工方式在全球医药行业中所处的重要位置，结合对政策导向及国内制药企业现状和典型药企制剂出口业务实例的分析，梳理出一条对国内大多数有意开展制剂出口业务的制药药企有借鉴意义的道路。
1.3研究设计
1.3.1数据来源
IMS相关调研报告，近年来公开的国外文献，上市医药公司季报/年报/公告、FDA官方网站数据及媒体公开报道的信息等。
1.3.2研究方法
首先通过进行中外文献的查阅，初步了解全球仿制药市场的现状及发展趋势，以及委托加工业务在全球尤其是欧美市场和中国市场的应用情况，并查阅国内外相关政策法规，分析不同的法规制度下企业所相应采取的不同应对策略的优劣所在。进而研究政策导向和国内制药企业的现状，同时运用归纳法和反证法（归谬法）得出委托加工业务将在特定阶段对国内制药企业开展制剂出口业务起到重要作用的结论。并结合对两个国内制药企业开展制剂出口业务的历程的剖析来进一步论证该结论的有效性和合理性。

第2章 全球仿制药市场分析
2.1专利药过期高峰带来的仿制药市场扩容
2010至2015年的五年间, 全球有近400种专利药物过专利保护期,主要集中在内分泌及代谢药、呼吸系统用药、中枢神经系统用药、心血管系统药和消化系统用药等领域。该部分专利药2011年销售额约2550亿美元。前20大国际药企平均有35%的药品2009-2013年到期，此后的五年时间里（2013年－2017年），年销售额超过10亿美元的重磅炸弹药物中有19个会逐渐失去专利保护，例如，截止2015年，销售额前10强的药品中有6个将会失去全球各市场的专利保护，包括Lipitor, Plavix, Advair, Diskus, Nexium and Seroquel。
表 2-1 2011年-2015年欧美日主要专利过期产品
年份/国家
美国
日本
英国
法国
德国
2011
Lipitor
Advair
Diskus
Zyprexa
Levaquin
Xalatan
Femara
Actos
Lipitor
Zyprexa
Xalatan
Femara
Zyprexa
Xalatan
Femara
Clexane
Zyprexa
Xalatan
Femara
2012
Plavix
Seroquel
Singulair
Actos
Lexapro
Diovan
Seroquel
Seroquel
Singulair
Singulair
Seroquel
2013
Oxycontin
Aciphex
Zometa
Xeloda
Aricept
Diovan
Plavix
Seretide
Xeloda
Seretide
Xeloda
Xeloda
2014
Nexium
Cymbalta
Copaxone
Celebrex
Abilify
Abilify
Celebrex
Abilify
Celebrex
Abilify
Celebrex
2015
Abilify
Gleevec
Namenda
Alimta
Spiriva
Spiriva
Alimta
Alimta
Spiriva
Spiriva
Alimta
大量‘重磅炸弹药物’专利过期以及全球金融危机给各国财政带来的巨大压力可以说是仿制药得以快速发展的根本原因，而1984年通过的Waxman -Hatch 仿制药方案又为这一发展提供了最佳契机。2005年全球仿制药的销售额为1240亿美元，占全球医药市场份额的20%，2010年仿制药的全球销售增长到2340亿美元，占全球医药市场份额的27%，而预计到2015年，仿制药市场份额将占到39%，销售额增至4000-4300亿美元[4]。

表2-2 2005-2015年 品牌药-仿制药销售比例的变化

总销售额/USD Bn
品牌药 %
仿制药 %
其他 %
2005
605
70
20
10
2010
856
64
27
9
2015
1065
53
39
8

图2-1 2005-2015年 品牌药-仿制药销售比例的变化
接下来5年，美欧日等发达国家医药市场虽然增速将放缓至1%～4%，但仿制药销售将远远高于行业平均水平。预计到2015年大多数发达国家的仿制药销售额占比均会超过20%[4]。
表2-3 2010年-2015年规范市场仿制药市场比例

2010年 %
2015年预计 %
加拿大
24.2
28.0
法国
15.3
22.0
德国
16.2
22.0
意大利
11.9
14.0
日本
5.0
9.0
韩国
31.7
35.0
西班牙
12.8
16.0
英国
21.3
28.0
美国
13.4
22.0
2.2各国医药新政实施对仿制药工业的影响
过去5年多的时间里，各国药证监管部分纷纷要求企业增加新药（ＮＭＥ）临床试验的数量和规模，在某种程度上，这直接导致了新药研发费用的大幅度增长，全球新药研发费用从1990年的84亿美金增至2011年的700亿美元。尽管如此，NME新药的批准周期也越来越长，美国FDA每年批准的新药的速度近年来明显放缓[5]。

图2-2 1996年-2010年历年批准的新化学分子新药产品的数量统计, FDA 官网
2012年12月24日，美国医疗改革方案终于在参议院获得通过，其核心内容就在于推行全面医保和采取措施降低医疗成本。
2007年，厚生省宣布了“推动安全使用仿制药项目”，其目标是在2012年之前，使仿制药的市场份额达到30%（按照数量计算）；而2007年9月，这个比例是18.7%。
为削减医疗保健费用，意大利卫生部将强制下调仿制药价格，新的仿制药体系将费用报销（或补偿）的范围限制在治疗对照组中最便宜的药品上，此举将鼓励医生给病人开仿制药，而不是同类的品牌药。虽然不可能一夜之间引发一场革命，但能极大促进仿制药在意大利市场上的使用量，提升仿制药的市场价值。经济衰退的影响，欧洲各国也陆续出台相关政策以降低医疗费用支出[4]。
2.3仿制药替代到期专利药所引起的销售额损失对跨国药企的影响
2006至2010年的五年间，规范市场的专利药过期使得约700亿美元的专利药销售额由160亿美元的仿制药所替代，为消费者节约540亿美元的用药开支，而2011年至2015年的五年间，预计约1200亿美元的专利药销售额将由220亿美元的仿制药代替，净损失980亿美元。

图2-3 规范市场专利药过期对销售额的影响
2011年11月30日，立普妥在美国的专利保护正式到期。紧接着，12月1日，由辉瑞授权的立普妥首仿药——美国华生制药（Watson Pharmaceuticals）的版本正式上市[6],而印度制药商Ranbaxy作为第一个专利挑战者，赢得了在美国180天的市场独占权。2012年2月，Mylan实验室研发的阿托伐他汀钙片获得美国FDA的简化新药申请（ANDA），共包括四种剂量：10毫克、20毫克、40毫克和80毫克[7]。
阿斯利康公司抗精神病药物思瑞康（Seroquel）品牌药2011年在美国的销售额约为46亿美元，其美国专利期满日为2012年3月26日，印度三大药企--Lupin、Dr Reddy's、Sun Pharma获美国FDA批准，在美国销售仿制药富马酸喹硫平片（Quetiapine Fumarate tablets），用于精神疾病的治疗 [8]。诺华也将于2012年和2015年失去对旗下两款最为赚钱的抗高血压药代文（Diovan）和抗癌药格列卫（Gleevec）的专利权[9]。
事实上，专利到期对各跨国药企业绩的影响已开始显现。辉瑞公司2011财年第四季净盈利下降50%，畅销胆固醇药物立普妥的专利到期导致美国业务营收下滑正是净利下降的主要原因之一。而另一家跨国制药公司礼来当季净利润同比下滑27%，原因同样来自原该公司两款药物–抗精神病药物再普乐（Zyprexa）和抗癌药健择（Gemzar）专利到期[10]。
为应对这种局面，各跨国医药巨头开始纷纷涉足仿制药市场，或直接介入仿制药领域，或并购仿制药企业，而自身没有仿制药部门的企业则倾向于将生产外包给中印等国的仿制药生产企业。
表2-4 近年各大品牌药公司涉足仿制药领域情况汇总
公司名称
仿制药业务开拓方式
强生
旗下有专门的仿制药公司Patriot制药，其子公司Jansen有授权仿制药业务。
辉瑞
自有仿制药公司Greenstone；与印度仿制药公司Strides Arcolab达成仿制药合作协议；收购巴西仿制药企业Teuto,收购King Pharma公司（主要业务仿制药生产）。
GSK
仿制药业务分别与南非最大的仿制药厂商Aspen Pharmacare和印度的Dr. Reddy’s合作；收购百时美施贵宝在黎巴嫩、约旦、叙利亚、利比亚和也门的品牌仿制药业务。
诺华
收购德国第二大仿制药企业Hexal及其美国附属公司Eonlabs.
拜耳
收购德国先灵股份有限公司，获得先灵仿制药公司Warrick.
赛诺菲安万特
旗下子公司Winthrop从事仿制药业务，收购捷克仿制药厂商。
Zentiva
收购巴西Medley、日本Nichi-lko、墨西哥Kendrik以及中国药品生产商兼分销商美华太阳石集团。
阿斯利康
仿制药业务与印度企业Torrent、Aurobindo及Intas合作。
雅培
旗下仿制药部门Hospira剥离后单独上市，收购印度制药公司Piramal Healthcare 旗下的仿制药业务。
2.4医药新兴市场的快速崛起
2011至2015年的五年间，包括中国、巴西、印度、俄罗斯在内的医药新兴市场，仍将维持10%以上的高增速。
2010-2015年成熟规范市场和新兴市场年平均增长率
表2-5 成熟规范市场2010-2015年年平均增长率
国家
美国
日本
德国
法国
意大利
加拿大
西班牙
英国
增长率（%）
0-3
2-5
1-4
0-3
1-4
-2-1
-2-1
-2-1
规范市场平均年增长率在 1-4%
表2-6 新兴市场2010-2015年年平均增长率
国家
中国
印度
巴西
俄罗斯
其他
增长率（%）
19-22
14-17
10-13
11-14
10-13
新兴市场平均年增长率在 13-16%
到2015年，医药新兴市场的销售额预计将超过3000亿美元，在全球医药市场份额中的占比将增至28%。
表2-7 2005-1015年各分区域医药市场在全球医药市场中所占的比例演变
年份\国家
总销售额 /十亿美元
美国
加拿大
西欧五国
其他欧洲国家
日本
南韩
新兴市场
其他
2005
605
41%
2%
20%
7%
11%
1%
12%
6%
2010
856
36%
3%
17%
7%
11%
1%
18%
7%
2015
1065
31%
2%
13%
6%
11%
2%
28%
7%

图2-4 2005-1015年各分区域医药市场在全球医药市场中所占的比例演变
参考：IMS Market Prognosis, Apr. 2011
对医药新兴市场5年1500亿美元的增长来说，除了大约20%的份额来自品牌药的贡献外，仿制药才是医药新兴市场的快速增长的真正驱动力。

图2-5 IMS市场分析， 2011年4月

第3章 制药业委托加工业务的现状及发展前景
3.1全球药品委托加工业务概述
2011年，全球医药行业委托加工业务金额达319亿美元。在过去20年的时间里，药品委托加工业务一直维持两位数的增长，而且预计接下来的5年里，仍将维持该趋势，到2017年，全球药品委托加工业务预计将达到630亿美元，其中固体制剂的委托加工业务占比最大，预计将维持12.5％的年增长率，至2017年达550亿美元[11]。
表3-1 2012-2017年全球医药行业CMO增长

3.2药品委托加工业务的区域分布
3.2.1概述
2011年美国和西欧为代表的规范市场的本土委托加工业务额分别为140亿美元和93亿美元，东欧、中国、印度、其他亚洲国家、拉丁美洲及其他区域（含加拿大）的委托加工业务额分别为13亿美元、19亿美元、18亿美元、14亿美元、10亿美元及13亿美元。2012年至2017年的5年间，美国和西欧的委托加工业务将维持相对较低的平均年增长率，分别为10.9%和8.9%，而东欧、中国、印度、其他亚洲国家、拉丁美洲及其他区域的委托加工业务平均年增长率可分别达到14.2%, 17.4%, 16.9%, 15.1%, 14.3% and 17.5%[11]。
3.2.2美国和西欧规范市场药品委托加工业务
美国和西欧当前代表着药品委托加工最大的市场，并且到2017年其领先地位也不会放生改变。然而，由于其生产服务方面的高成本的制约，他们的销售成长将会低于包括中国在内的各新兴市场。
美国市场药品委托加工业务。
作为拥有3.1亿人口的全球最大单一医药市场的美国，其CMO业务额2011年140亿美元，也为全球最大，并在接下来的5年里预计会维持10.9%的年平均增长率，其中商业化的制剂成品的加工增长最快，可达11.4%，而临床用样品的加工年增长为8.5%。
表3-2 2012-2017年美国医药行业CMO增长

由于有限的内部生产能力，很多生物科技公司或小型医药企业更多的依赖外包行业。尽管有些虚拟公司也会通过与药品生产企业建立战略伙伴关系或通过并购的方式来实现其研发产品的商业化，但通过委托加工实现新产品商业化的方式明显要经济的多。这也是美国市场委托加工（CMO或CRO）得以大行其道的根本原因。
然而，本土加工企业过高的生产成本，是制约美国市场委托加工业务成长的最主要的因素。美国之外的很多国家和地区（除了某些欧洲国家）的药品生产成本（包括人工、动力、运输及制作费用）要比美国本土低很多，这无疑对很多美国企业很有吸引力，尤其是在当前金融危机和经济衰退所引起的巨大的财务压力的大环境下，有些美国药企的执行官已经开始考虑外包给海外生产企业的可行性。
西欧市场药品委托加工业务。
3亿人口的西欧市场全球第二大医药市场，其CMO业务额2011年93亿美元，也为全球第二大，接下来的5年里预计会维持8.9%的年平均增长率，其中商业化的制剂成品的加工增长最快，可达9.1%，而临床用样品的加工年增长为8.1%。
表3-4 2012-2017年西欧医药行业CMO增长

制约西欧各国委托加工业务发展的因素包括：
过高的人力成本。 对西欧各国来说，人力成本在整个生产成本中占有很大的比重，尤其是在那种规范度极高的法规市场， 比如法国，其人力成本要比美国高很相当多。 在欧洲主要城市，办公室租金、社会保障以及税都格外昂贵，并且住房和生活成本也比较高。 加上更多的公共节假日、员工拥有的更长的产假和病假， 以及提前退休计划等，委托加工员工的直接人力成本相比美国和其他地区来说，西欧并不具备成本竞争力。
内部激烈的竞争带来的价格压力，也使得欧洲的CMO公司生存日趋艰难。欧洲的制剂委托加工生产商几乎是整个北美洲的两倍，包括100个固体制剂CMOs和70个注射剂CMOs，而其中只有三分之一的公司在美国FDA注册过，这也就限制了大部分欧洲的CMOs只能在欧洲内部或新兴市场竞争。
尽管一直在尝试法规监管的一致性，但欧洲的CMOs目前还是不得不面对各个国家不同的政策法规对业务开发所带来的羁绊。在欧洲没有那两个国家使用相同的标准。
这些因素也导致近年来欧洲一系列CMO公司的兼并重组。 比如，2008年末, 一个专注于医药市场研究的投资公司Invita 组织合并了三个德国的CMO公司，Amareg, Haupt Pharma以及Wulfing Pharma。其中，Amareg公司专门生产细胞抑制剂类产品，包括薄膜衣片、胶囊以及其他液体和半固体剂型，而Wulfing医药公司专注于固体及非肠道给药累制剂产品的加工生产，Haupt随后从辉瑞手中收购了一家意大利生产场所。合并后的公司拥有九座生产设施1500名员工。
3.2.3中国市场药品委托加工业务
美国和欧洲之外的低汇率地区，依靠其巨大的本土人才库以及英语的广泛推广应用，正在形成其低成本及充满竞争力的供应优势。这个趋势在处方药外包生产领域同样明显。在这些地区基于其人员及公共设施的低成本，其总体生产成本估计要比欧美低30%至50%。其中，中国和印度地区便是其中典型代表。
2011年，中国CMO市场价值为19亿美元，并在近几年来一直维持两位数的高速增长，年成长率预计在17.4%，截至2017年，整个市场的总值将达到将近50亿美元。
表3-5 2012-2017年中国医药行业CMO增长

对一些跨国制药公司而言，将生产离岸外包到中国有几个明显益处。包括潜在的降低成本的好处，利用中国快速增长的生物医药能力和资源的机会，以及在中国这个快速增长的市场上建立一个立足点的潜在的商业回报。直接的成本节约可高达60%，对一些没有生产设施或办公场所的小型公司来说尤其有利[12]。
有代表性的本土外包企业包括海正药业、华海药业、万全药业及山东新华等[13]。
3.2.4药品委托加工业务的驱动力
最初，医药企业确定要进行一项委托加工（或外包生产）业务的主要原因不外乎两点：利用自己所没掌握的技术工艺，或是弥补内部生产能力的不足。然而，在过去的10年里，开展药品委托加工业务的驱动力已经发生了根本性的变化。一份关于选择外包业务原因的调查很好的说明了这个问题[14]。

图3-1 医药行业外包业务驱动力调查
降低成本，专注核心能力和优化自身成本结构成本当前选择委托加工方式的最主要原因。 相比欧美市场而言，目前较低的人力成本、财务及制造费用成本、税收优势等带来巨大的成本节约。交通运输及整个供应链为代表的整个基础实施的改善也为委托加工业务带来了便利。与欧美逐渐接轨的新版GMP的实施，国家食品药品监督管理局各项监管制度的完善，2008年FDA在中国办事处的建立，一方面方便对中国制药生产进行监控，另一方面也加强了对中国药证监管人员及制药业的质量标准及cGMP方面的培训。 所有这些必将有助于逐渐打消海外公司对药品‘中国制造’质量及安全性方面的顾虑。而持续的价格压力、仿制药行业竞争日益激烈的形式以及目前的恶劣的经济环境也不断迫使海外医药企业不断寻求通过外包方式来获得成本优势。

第4章 制剂委托加工出口相关的国内国际现行法规解读
4.1欧美上市许可制度更有利于委托加工出口业务的开展
4.1.1概述
当前各国的药品许可管理，主要分为两类： 其一是生产许可制度，该方式是将药品生产许可与上市许可合并的管理模式，即将药品的生产许可持有人与上市许可持有人是同一主体的，如我国当前的药品上市管理模式；其二是上市许可制度，该方式将上市许可与生产许可分开管理，使得药品上市许可与生产企业可以为不同的主体，大多数规范市场国家均采用该种方式，如美国、欧盟各国、日本等[15]。
4.1.2 中国生产许可制度对委托加工业务的限制作用
2007年7月国家食品药品监督管理局颁布的《药品注册管理办法》同年10月1日起正式执行，其中关于药品注册受理方式的要求，明确规定了药品注册审批的管理模式：按规定，省食品药品监督管理局先对注册资料进行形式审查，资料完整性确认后开始受理；受理后由省食品药品监督管理局组织现场核查，主要对申报资料的规范性、真实性、研制生产现场的合规性和规模进行审查；在此基础上由省药检所取样检验，并将检验结果报国家食品药品监督管理局，而后省食品药品监督管理局将审查结论和全部申报资料一起上报国家食品药品监督管理局，国家食品药品监督管理局下属药审中心进行技术审评，并将审评结论上报国家食品药品监督管理局，国家食品药品监督管理局做出是否批准的最后决定。下发证书分两种情况，研究机构型申请人，发新药证书，对持有《药品生产许可证》并具备相应生产条件的生产厂商，下发新药证书的同时，发放药品生产批准文号。我国的药品批准文号只能发给持有《药品生产许可证》的药品生产企业，而对于不具备相应生产条件的研发机构，如高校、科研院所等，要想使已注册产品上市，只有通过技术转让方式，将新药证书和研究结果转让给持有《药品生产许可证》的药品生产企业，再由该生产企业来完成注册申报取得相应的药品批准文号，如此方能使得其研发的产品上市。
这种生产许可的模式单纯从安全性及易于管理的角度来讲是有利的，也符合并满足政策制定之初的国情需求，在特定的阶段对我国医药行业的规范化和健康化发展有一定的推进作用。做为一种特殊的商品，药品质量优劣直接关系到广大患者的生命安危，限制在仅由药品生产企业持有批准文号，是基于其管理方面的优势来考虑的。作为由药监机构审批过的的药品生产企业，便于药监管理部门的日常监管和督促，同时，相比单纯以研究开发为主的科研单位而言，药品生产企业具有更强的经济能力，相对应的其承担责任的能力也较强。但随着经济的不断发展及药事管理经验的不断积累，这种管理所带来的弊端也越来越明显。
首先，打压新药研发创新的积极性，同时也使得重复申报现象严重，造成大量批准文号限制。药品批准文号只能由持有生产许可证的药品生产企业获得。研发机构在开发出不错的产品后，如果自身不投资建厂，就必须进行药品技术转让，否则无法获得药品批准文号，也就不能进行生产和销售。而我国目前的药品研发现状和药品技术转让法规体系本身不完善、不规范，无法确保研发机构能真正从产品上市销售的利润中获得足够的收益来维持其进行持续的工艺改进和新产品开发，这势必造成研发机构谋求短期经济利益，研发目的比较简单明确，为了申报而非为了创新。功利性目的也直接影响到了研发者责任心，研发资源不能真正充分利用，各种粗制滥造的仿制药注册文件被快速‘生产’出来后直接卖给了药品生产企业，而且一份注册文件同时卖给多个生产企业这种一女多嫁的现象也颇为正常。至2011年我国总共大约有176000张药品生产批件(批准文号)，同一组分不同剂型、包装、规格重复申报的现象非常严重。比如，阿司匹林各种剂型有756个批准文号，扑热息痛各种制剂产品1502个，而仅一个剂型阿莫西林胶囊就有420个批准文号、诺氟沙星的胶囊剂产品有800多个文号。中药产品、化学药品以及生物制剂，都存在着严重重复申报现象。重复申报是一方面，另一方面很多药品生产企业真正生产的产品种类要远远小于其所持有的药品批准文号数，持有上百批准文号的制药企业常年生产的产品只有几十个甚至是十几个，有些品种自批准以来就从没生产过。
其次，导致重复建设的情况严重，设备设施利用率低。拥有研发项目的研发机构若没办法进行技术转让的话，只能通过自主投资建厂的方式来实现所研发产品的产业化，这也使得中国的药品生产企业数量远高于其他国家，而多数基于此原因建立的药品生产企业，大多品种单一，而生产方面专业技术水平低，不具备规模优势。而且我国药品批准文号只颁发给具备相应生产条件的药品生产企业，企业若想生产新剂型产品，只有自建生产线一条途。如此导致新车间/新生产线火热建设的同时，各企业却有大量闲置生产线得不到充分利用。
近年来，国家食品药品监督管理局也确实实行了一些措施以图逐渐改变这种局面。2009年8月19日发布了根据《药品注册管理办法》的有关规定组织制定的《药品技术转让注册管理规定》。9月8日在国家食品药品监督管理局举行的例行新闻发布会上，国家食品药品监督管理局药品注册司司长张伟介绍了2009年上半年药品审批情况，并向媒体详细介绍了《药品技术转让管理规定》实施以来的情况及取得的成果。在发布会上谈到，张伟司长提到目前许多药品生产企业超过一半以上的批准文号闲置，常年生产的品种占企业总批准文号的比例不到四分之一。一方面大量批准文号闲置，另一方面仍然有大量药品生产企业申请新注册批准文号。批准文号闲置造成的生产技术闲置不仅仅是社会资源的浪费，而且对药品生产监管、上市药品的再评价和不良反应监测都非常不利。《药品技术转让注册管理规定》出台后，一方面能减少药企的低水平重复建设。技术转让批准后，原来已取得的批准文号同时注销，避免了一家转多家，引导药品生产企业减少简单改变剂型和仿制药品的申报数量;企业间或者企业内部需要改变产品结构，实现优势产品重组和重点发展，减少低水平重复和同质化。另一方面，能促进企业提高技术门槛。《规定》对新药技术转让和生产技术转让所要求的技术资料，基本参照仿制药的要求，作了大幅度增加，并强调了转让前后的技术比较等。
国家食品药品监督管理局新领导班子上台后，系列新措施在一定程度上会起到缓解重复研发及企业低水平重复建设所引起的资源浪费的作用，但却无法根本上解决问题。 生产许可制度下产品拥有权的局限性是产生大量‘小而全’的小型药企的根本原因所在，制药企业如果要上市某个产品并真正获得该产品的合法拥有权的话，必要的生产设施和设备是必须要具备的条件。国内企业间的委托加工也因此受到了了很大的限制。《药品生产监督管理办法》（局令第14号）第四章 ‘药品委托生产的管理’对委托方有明确界定：药品委托生产的委托方应当是取得该药品批准文号的药品生产企业。而取得药品批准文号的前提就是企业要具备相应的生产设施和设备，这其实也在一定程度上将国内委托加工业务基本限制在生产能力不足