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BT项目实施过程中常见问题分析

连云港万达工程造价咨询事务全部限责任企业 彭秀智

内容摘要： BT(Build一Transfer，建设一转让)模式作为一个新型建设模式，在中国部分重大工程建设项目中已越来越得到发展应用。将BT模式引入工程建设领域，有利于优化资源配置、合理分散风险、提升资金运作效率和工程质量、构建社会信用体系。不过在BT项目实施过程中，却有很多常见问题发生或还存在很多思想误区，本文结合BT项目实施过程中实际经验，对BT模式中部分常见问题进行了分析研究，并提出部分相关提议。

关键词：BT模式、项目立项、确定BT承包商、垫资承建和BT投资、资金融资及使用情况、回购款确定、项目担保。

BT是政府授权项目项目提议人（以下称项目提议人）利用非政府（以下称BT投资商）资金来承建一些大型公益、基础设施项目标一个融资建设模式。BT即Build（建设）和Transfer（转让），是指项目提议人经过和BT投资商签署协议，由项目提议人将拟建设大型公益、基础设施项目授予BT投资商，在协议约定时间内，由BT投资商负责该项目标投融资和建设，项目完工后，BT投资商将项目移交给项目提议人，项目提议人依据事先签署协议约定，以分期向BT投资商支付回购款方法回购项目。
BT模式含有有利于优化资源配置、合理分散风险、提升资金运作效率和工程质量、构建社会信用体系等优点，但现在在BT项目实施过程中却存在很多常见问题，笔者依据工作经验对B T项目实施过程中发生常见问题作部分探讨分析。

一、项目立项方法
自中国加入世贸组织后，相关建设项目标立项发生了部分改变，有立案制，有核准制，有审批制。但部分地方对BT项目立项可能比较随意，有采取政府会议纪要方法，有甚至既没有政府会议纪要，又没有发改委批文，直接对项目采取BT模式，实际上这些全部是不符合国家要求。依据国发[]20号《国务院相关投资体制改革决定》中要求，使用政府性资金投资建设项目应实施审核制度，企业不使用政府性资金投资建设重大和限制类固定资产投资且在《政府核准投资项目目录（）》内项目可实施核准制；对于企业不使用政府性资金投资建设《政府核准投资项目目录（）》以外项目，除国家法律法规和国务院专门要求严禁投资项目以外，才实施立案管理。作为BT项目，虽说是引用社会资本投资建设项目，但政府最终还是要利用政府资金进行回收，归根结蒂其投资性质仍是政府投资，所以对于该类项目，仍需要按审批制依法进行项目立项，而且应在立项批复文件中明确将BT模式作为项目资金起源之一，未经同意项目不得采取BT模式。对部分重大项目当地发改委部门应组织相关教授进行论证，并可向社会公开征求意见，包含公益民生项目应优先审批。

二、确定BT投资商方法
现在建设项目确定中标人方法关键有公开招标、邀请招标、直接发包方法，而且基础上全部是严格地根据《中国招标投标法》来实施。不过在BT项目招标中，虽说有采取招标方法，但确实有很多是采取直接找几家有意向投资商来进行竞争性谈判，更有甚者是直接找一家进行商谈，假如谈判结果理想，就直接确定下来了。依据《中国招标投标法》中相关要求，并没有明确采取BT方法可不采取非招标方法，也没有明确项目资金起源方法不一样而采取不一样招标方法。而在《中国招标投标法》第三条中要求：“在中国境内进行下列工程建设项目包含项目标勘察、设计、施工、监理、和和工程建设相关关键设备、材料等采购，必需进行招标：大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全项目；全部或部分使用国有资金投资或国家融资项目；使用国际组织或外国政府或国有控股单位贷款、援助资金项目。”而在建设部第89号令《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标措施》第三条中也要求：“房屋建筑和市政基础设施工程施工单项协议估算价在200万元人民币以上，或项目总投资在3000万元人民币以上，必需进行招标。”BT项目通常均为大型建设项目，而且不管项目是否采取BT方法，均全部是建设项目，政府或国有控股单位又是项目标真正项目提议人，其资金性质为政府资金。所以，BT项目采取其它非招标方法直接确定BT投资商做法是不正当，应该依据法律、法规相关范围和规模标准组织招投标。

三、垫资承建和BT投资概念混淆
在BT项目实施过程中，有很多项目提议人把垫资承建和BT投资混为一谈，认为BT投资就是另外一个形式垫资承建。从形式上看，二者全部存在项目提议人后付款项情况，但其实存在本质区分。其一，BT模式实质是一个投资模式，BT投资商最终目标是获取正常投资回报，而不仅是工程利润。BT投资商能够是含有对应施工资质大型总承包施工企业，该类企业除获取正常工程利润外，还要获取额外投资回报；BT投资商也能够是无对应施工资质其它单位，她们只是把项目作为一个投资媒介，从中获取较高投资回报是她们最终目标，该类企业能够在中标后成立项目法人，再以项目法人身份进行工程招标。而垫资承建是施工总承包单位先期垫付资金，后期再依据协议约定由项目提议人再支付工程款行为，她们目标仅是获取工程利润（有项目考虑先期垫付资金利息），无投资回报。其二，BT项目在融资能力方面往往要比垫资承建大多，BT项目多是项目提议人在建设期内不支付任何建设费用，而在建设期结束后满一定时间再支付款项，所以BT项目标投资商必需要有较强融资金能力；而垫资承建项目多是项目提议人因为资金部分不足，而采取由施工总承包单位先期垫付此部分资金，通常在建设期内项目提议人可支付部分工程款，在建设期后再支付剩下工程款。所以垫资承建项目中施工总承包单位需要融资能力确实没有BT项目大。但这也就会恰恰造成项目提议人忽略垫资承建项目施工总承包单位融资能力，假如项目提议人要求施工单位垫资数额较大、时间较长，而施工单位融资能力较差，就极轻易出现项目资金不到位现象，给后续施工带来困难。其三，在BT项目中，作为BT投资商拥有建设单位身份或实际地位，在项目建设期内对BT项目依法实际享受建设单位权利和负担建设单位义务。而垫资工程中施工总承包单位对垫资项目不享受全部权，所以，在对项目标控制权方面，垫资承建项目没有BT项目大，所以垫资承建项目风险也较大。

四、资格审查时资金融资及使用情况忽略
在BT项目实施过程中，在资格审查或招标文件评审中，通常确实也有对投资商资金融资及使用情况要求，不过多数情况下却是流于形式，实际上并没有对投资商资金融资情况进行具体调查，也没有对投资商在BT建设中资金投入使用计划进行有效监督。很多项目提议人见解是我不管你资金是哪里来，只要你能把项目建设完成就能够了。而其实这么风险是很大，假如对投资商资金融资能力不作深入调查，仅靠投资商书面资料中资金融资情况说明根本无法确保投资商能在项目标建设中有充足资金投入，一旦资金链断裂，就会直接造成项目无法继续施工。一样在项目实施过程中，假如对投资商资金使用计划不进行有效监督，也无法确保投资商原先应投入资金能全部投入到位，即使融到资金也可能会因为投资商其它项目标资金担心问题，而把应用于该项目标资金挪到其它项目中。所以在项目实施过程中，为加强项目资金融资及投入使用计划管理，最好应成立一个由建设、施工、财政、审计等多方部门组成项目资金监管小组，并设置项目资金专管帐户，做到专款专用。

五、回购款确定方法
在BT项目实施中，现在有两个问题是比较常见，一是回购款总价确实定，二是回购款中工程建设费用确实定。BT项目标回购款总价通常包含工程建设费用、融资费用、移交费用、招标步骤费用等其它费用和投资回报（有还包含勘察及设计费、监理费等）。但现在有项目提议人为了图简便，要求将融资费用、移交费用、招标步骤费用等其它费用统一在投资回报中考虑，不许可具体列明，有甚至没有在招标文件中对以上这些费用交待清楚，结果给以后回购款结算带来了很多不确定性，并可能会所以造成较大争议。其实以上各项费用全部有其各自性质，且均不属于投资回报范围，所以提议项目提议人最好将项目实施过程中投资商应发生各项费用在投标文件中作具体列明，这么不仅有利于项目提议人对该项目标费用明细情况能有较清楚了解，从而选择综合条件更优投资商，也有利于投资商对自己各步骤费用进行有效控制。
另外对回购款中作为回购基价工程建设费用确实定方法现在也有很多问题。现在在BT项目实施中，工程建设费用确定方法有固定总价，有固定单价，但也有采取费率招标。有项目提议人和投标商对其没有真正了解，认为不管采取哪种方法全部是能够。实际上，建设部建设工程工程量清单计价规范中第1.0.3条就已明确要求：全部使用国有资金投资或以国有投资为主工程建设项目，必需采取工程量清单计价；第4.4.3条要求：实施工程量清单计价工程，宜采取单价协议。BT项目均属于政府投资建设项目，当然必需采取工程量清单计价，而且以采取单价协议为宜，只是应在招标文件及协议中明确风险内容及其范围（幅度）。采取固定单价协议在一定程度上降低了双方风险，也有利于降低项目中产生矛盾，确保工程顺利实施。不过在实际操作中，确有部分项目提议人怕以后结算麻烦而采取固定总价协议，对于规模较小或工期较短工程是能够，因为它工程量小、工期短，产生问题也较少，不会产生大矛盾。不过BT项目均属于大型工程且工期较长，工程变更、材料涨价等不可预见原因是相当多，采取总价协议表面上看没有什么问题，而实际上并不能从根本上处理项目实施过程中发生很多问题。还有是采取固定下浮比率招标，即在结算时工程量、综合单价、方法费、其它费用等按均实计取并计算出工程总造价，在此基础上再下浮一定比率得出实际总价。经实践证实，此种方法最不可取，它带来风险更大，工程实施过程中改变原因很多，假如全部按实结算，根本无法正确计算，争议也较多，而且工程造价也难以控制，往往会超出概算很多。所以在BT项目招标中宜采取固定单价招标，尽可能不要采取总价招标，更不能采取费率招标。

六、项目担保方法
在BT项目实施过程中，项目担保是很必需，该担保既包含投资商担保，也包含项目提议人担保。不过现在大部分项目提议人及投资商却极少在招、投标文件中提起，即使包含到项目担保问题，也只是形式上，并没有真正起到作用。在项目实施过程中，对于BT投资商担保，项目提议人也必需要加强审查及监督，一旦投资商项目资金投入不足，就能够利用担保手段获取项目后续资金，确保资金连续投入。所以，要确保BT协议正常推行，不仅能够设定投资商提供抵押、质押、定金、留置等物担保，也能够设定确保等人担保，还能够考虑确保人同业担保方法。
一样，对于项目项目提议人担保更是关键，应该说之所以投资商愿意投资BT项目，是因为有政府信用作支撑，而政府信用保障力度本身确实大于其它担保方法，不过在现实中，各地政府投资均较大，常常出现政府资金担心，甚至出现财政赤字，一旦出现此种情况势必会影响BT投资商回购款收回。所以BT投资商为了降低投资风险，应力主设置项目提议人担保，假如在项目回购期内，项目提议人不能按期足额付款，投资商就能够启用担保程序，确保回购款收回或利用担保物进行抵偿。项目提议人项目担保除了政府或国有控股单位相关项目全部价款支付承诺函外，还应该同时包含含有国有土地使用权证经营性土地及其它实物，假如项目含有收益能力，也可将BT转为BOT，利用该项目标收益抵偿回购款。
经过以上几点能够看出，BT模式作为现在建筑市场一个新型投资建设模式，现有它优点，也有它不足，在实施过程还存在着很多问题，如不正确规范及引导，可能会造成双方争议较大、造价严重超概算、项目无法继续施工等情况，甚至会造成国有资金流失和滋生腐败现象，所以提议项目提议人和投资商在BT项目实施过程中均既要考虑本身利益，也要考虑对方实际问题，要换位思索、实事求是、老实守信，努力发明双方共赢结果。同时国家及地方政府也应立即出台相关BT项目标相关法律、法规和要求，来规范及约束BT项目实施过程中相关行为，使BT模式真正成为工程项目建设关键模式之一。