村民自治新规制度中存在的问题与对策研究应用.doc

村民自治制度中存在问题和对策研究
——以民勤县西湖村为例
（***）
[摘要] 《村民委员会组织法》修订颁布实施以来，村民自治在党和国家领导支持下，经过广大农民努力，取得了很大进展,但在现实中因受中国传统政治思想和体制影响，村民自治也逐步暴露出来很多问题，给基层民主建设带来了很大困难。有鉴于此，本文在界定村民自治含义、梳理村民自治发展历程基础上对这些问题进行了研究，并提出了加强立法工作，推进村民自治规范化管理；转变政府职能，为村民自治提供宽松外部环境； 提升村民和村干部素质，为村民自治培育合格主体，这三点处理对策。
[关键词] 村民自治；问题；对策
村民自治是中国共产党领导广大农民群众建立起来含有中国特色基层民主制度。从1980年果作村村委会自发成立，到1998年《村民委员会组织法》经过实施，村民自治法律制度初步建立起来。在党和国家领导下，村民自治取得了显著成效，在实现基层民主，促进三农问题处理，构建社会主义友好社会等方面全部发挥了关键作用。不过伴随村民自治在全国范围内深入开展，部分引人注目标问题也暴露出来，这些问题已经影响到了村民自治进程，我们必需对这些问题进行深入研究并提出对策，不然村民自治就不能深入开展，不能发挥其应有作用。以下就以民勤县苏武乡西湖村为例，对村民自治制度中存在问题和对策研究作以叙述。
苏武乡地处民勤县城东郊，底新河、羊路2乡合并，取西汉民族亲善大使中郎将“苏武”之名，更名为苏武乡。苏武乡辖26个行政村，183个村民小组，7627户，31114人，总面积235平方公里， 总耕地面积为9.29万亩。农民人均纯收入达成3000元。西湖村属于苏武乡行政村之一。
一、村民自治含义和发展历程
（一）村民自治含义
相关村民自治含义，很多学者全部做出了界定，比如许勇和于建嵘把“村民自治”定义为“农村基层人民群众自治，即经过村民自治组织依法办理和村民利益相关村内事务，实现村民自我管理、自我教育和自我服务。”[1]而白钢，赵秀玲则认为“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服务外更应该强调自尊、自爱和自由精神”，[2]“村民是否拥有自觉、自尊、自爱、自由和自决权，是认识和评价村民自治发展程度一个关键尺度”。[3]党十六大提出以人为本精神，把人本身放到了前所未有高度上，所以村民自尊、自爱、自由也应该做为村民自治一个基础方面，在村民自治研究中被充足重视。
（二）村民自治发展历程
从1983年，中国开始实施全国范围改革开放，在城市里推行各项富民政策同时，在农村确定了以包产到户为主家庭联产承包联产责任制。这项制度不仅打破了集体经济对农村经济束缚，而且大家思想也开始解放出来。自从实施家庭联产承包责任制后，农村开始出现秩序失调，公益事业无人关心等问题，迫切需要一个新兴村民组织，在这种情况下村委会应运而生，拉开了农村村民自治帷幕。从1980年果作村村委会自发成立直到1987年《中国村民委员会组织法（试行）》经过，村民自治处于没有法律规范自发状态。在这种状态下，不仅村委会如雨后春笋般建立起来，而且经过试点地域实践性试验开始向较大范围推广出去，村民自治制度在这一阶段也开始初步建立起来，为以后正式立法打下坚实基础。1987年到1990年村民自治制度逐步完善了起来，学术界对于村民自治关注也多了起来，围绕《中国村民委员会组织法（试行）》推广实施，在全国范围内展开了讨论，不仅在理论上为村民自治提供了方向，而且在实践上也促进村民自治稳步前进和大面积推广。到1990年全国二分之一以上农村全部实施了《中国村民委员会组织法（试行）》，从这以后村民自治制度逐步完善起来，尤其是1998年《村民委员会组织法》经过，为村民自治提供了强有力法律依据，村民自治在中国蓬勃发展已经指日可待。
二、村民自治中存在问题
（一）选举问题
要研究村民自治就要先研究村委会，村委会是基层群众自治性组织。村民依法直接选举村民委员会干部，是实施村民自治基础和前提。村委会组员选举直接关系到村委会对农村管理，关系到多种促进农村发展活动是否能顺利开展，是村级权力集中点。正因为如此，选举方面出现了很多问题，需要我们研究处理。
1、选举模式问题
在村民自治前提下，村民委员会不再是由党组织和上级直接确定，也不再是由少数人酝酿，协商圈定，而是完全根据村民自己意愿确定。村民选举基础上已经确立了直接选举，普遍选举，无记名投票选举，差额选举，秘密选举和竞争选举标准，村委会海选和公开竞争已经成为农村民主选举发展趋势。不过因为村民自治制度还不完善，法制也不健全，《村民委员会组织法》即使明确要求了由有选举权村民直接提名村委会组员，可是并未要求怎样提名候选人，也未要求候选人名额，这么在“海选”时同一个人可能被选为多个候选人，这时就能够选择其中较低职位参选，其较高职位选票也能够记作该职位选票，这就为各类领导展开“工作”、进行“安排”提供了方便，使民主选举失掉其应有意义。
2、行政干预问题
根据相关法律要求，村民委员会是自治组织，乡镇人民政府和村民委员会是指导、帮助和支持关系。可是在现实中，因为体制残留，思想僵化，利益引导等原因，乡镇政府仍然把村委会看成推行政令下属机构，过分干预村委会选举。造成有少数村干部是由乡镇党政部门直接任免，还有即使不直接任免村干部，可是仍然想方设法干预村委会选举，比如对选举结果不满意时，乡镇政府要么找借口不予同意，重新安排选举，或不再经过选举直接任免其它人。这么做直接后果就是村委会失去了其独立性，实际上变成了乡镇政府下属机构。久而久之，村民自治就变成了行政控制下极为有限自治，农民对村民自治就失去了信心，产生厌选情绪，对于村委会干部工作不予配合甚至加以抵制，农村工作就极难开展下去。
3、贿选问题
所谓贿选是用金钱或其它物质利益来收买选民、候选人和工作人员，从而达成自己多得选票而当选目标。自从实施村民自治以来，贿选问题就已经存在。但以多种不正当方法拉拢村民投自己票现象在各个村里全部很常见，尤其是部分大村、富村更是如此。[4]贿选现象存在，严重影响着农村民主化进程，多数贿选出身村官其初衷并不是为村民谋福利，而是为了家族或自己私利。这么村官对于农村建设是有百害而无一利。
（二）村务公开问题
1、政务公开
改革开放30多年来，农民民主意识已经有了很大程度提升，不过因为中国政治文化长久以来全部不怎么重视农民参与，加之现在村民自治制度还不健全，造成农民参与政治主动性并不高。不过农民对于包含切身利益事情还是相当关心，对于这类事情能够表现出强烈参与热情。比如武威市民勤县苏武乡西湖村修建一条和外村相连村级公路以结束村民无路通才和绕远路走历史，村民对此主动参与讨论，大多数同意和少数不一样意全部表明了自己意见，每户代表全部还在征求意见表格上表明态度签字画押。大多数村民拥护使建桥所需款项顺利筹集到位，路也又快又好建了起来。[5]村民关心和她们利益，和生产和生活亲密相关事情。部分农村在村级事务中决议无程序，办事不规范，少数人垄断决议权，已经引发了农民强烈不满。很多地方村党支部和村委会实际控制了村里大小事务决议权管理权和实施权，侵吞了村民自治权。不少村庄决议和管理在实施村民自治后仍然还是由村委会和村党支部少数人进行决议，而多数村民被排除在决议之外，尽管设置了村民会议和村民代表会议，不过要么经年不开要么就是小事由村民讨论 ，村务大事仍由村领导个人决议，这种现象在全国农村还是相当广泛存在，不利于发挥农民参与政治决议，进行民主活动主动性，不利于村民自治深入开展。
2、财务公开
经济原因对于乡村民主作用是至关关键，甚至能够说起着关键作用，乡村民主很多方面全部证实这一点。所谓财务公开，就是村集体应方便于群众了解和接收形式，将其财务活动情况及其相关账目，定时如实地向全体干部群众公开，接收群众监督。公开目标是为了促进民主管理、民主监督。首先是要把村集体经济重大事情交给村民讨论，集中群众正确意见和智慧，提升决议民主化、科学化水平，其次是让农民群众对集体财务活动实施有效监督，促进基层干部廉洁自律，勤政为民。以财务公开带头，建立起一整套民主理财、民主决议机制，主动推进农村其它工作民主化，公开化。建立健全和完善规章制度，使农村财务管理有章可循，这是搞好财务管理关键确保，是目前加强农村财务管理当务之急。很多农民并不是太关心村务怎么样，她们只关心和自己切身利益相关事，对于自己劳动所换来血汗钱怎么花，花在了哪里，做了什么，是用在正途，还是中饱私囊，村民们要求公开、透明。所以在村民自治中，我们需要阐释明白是村财务管理这一点。目前农村财务管理中也有很多问题：
⑴账目混乱。部分乡村没有严格根据国家要求设置总帐、明细帐，会计事项核实不清，收支不实，利润失真。比如1999年民勤县上下拨苏武乡西湖村“不发达地域补助款”18万元，经手人村党支部书记赵某将其中8万元记入村集体账，而将另外10万元直接进行了开支，其中有公路管理站油路款、马玉南石料款、修桥钢材款、修建养殖暖棚水泥款、差旅费等多种支出项目。乡纪委在调查中发觉，收款凭据使用混乱。赵某在使用“甘肃省村集体财务收款凭据”时，三联单不采取套写方法，而是随意填写，内容不一致、不真实、不完整、不规范。这么就算村书记赵某是冤枉，出因为账目混乱，无法查清。[6]也造成村财务不清，给管理增加了难度。
⑵侵占贪污。部分村干部思想素质较低、法律意识淡薄、利用职务之便，随意挪用公款或公款私用。比如民勤县西湖村二社社长将村民自发凑10多万买健身器材公款私自占有，并卷款出逃。某村党支部书记前后，强行征收费用，肆意挪用公款，吃喝嫖赌无所不能。先是将村砖厂承包给哥哥弟弟3年，村里没得到起一分钱，继而将收取村民电费，建校土地费0元据为己有，再则利用职权插手工程，偷工减料赚得数万元中饱私囊；另外还拖欠民工和运输机构工资，极尽贪污之能事，被村民们称为“蚂蟥、吸血鬼”。 [7]这些村干部贪污村财行为会引发村民公愤，使村民丧失对村干部认同感，对于党和国家农村工作开展危害极大。
（三）其它问题
中国村民自治是含有中国特色自治形式，是党领导下村民自治，党支部是农村基层组织领导关键和领导机构。党支部对村级事务领导本应是在宏观上，方针政策性领导，而不应该过多干涉村里具体事务，不过因为受传统领导体制影响，相关法律要求得不够具体明白，大多数村党支部全部把这种领导关键作用了解为由村党支部完全负责村务工作决议权和决定权。而假如这么做话就会把村委会架空了，成为有名无实组织，没了存在下去必需。所以农村两委关系长久不友好，甚至常常猛烈冲突。首先不少村党支部书记大权独揽，不注意支持帮助甚至包办、替换村委会工作，完全无视村委会存在；其次部分村委会主任认为自己是由村民选举产生，比村支书更有群众基础，所以拒绝甚至否定村党支部领导地位，不服从村党支部指导，不完成党支部指示，任意妄为。两委之间矛盾形成了村领导班子严重内耗，制约了村民自治良性发展。
三、 完善中国村民自治对策提议
（一）加强立法工作，推进村民自治规范化管理
村民自治就是依法治理。所以加紧村民自治立法建设，健全自治法律体系是当务之急。健全清楚法律是实施村民自治必需前提，要立即完善《村民委员会组织法》及其配套法律，最好能以《村民自治法》替换《村民委员会组织法》，不仅对村民自治组织作出要求也对村民自治制度等作出对应规范。在《村民自治法》中要对村民自治概念、性质，有选举权村民资格范围，村民会议、村民代表会议人员组成，召开时间议事规则等作一个具体界定。还要明确村民自治代议机构和常设机构各自组织结构及职权范围、村民委员会和多种国家权力机关隶属或指导关系，包含和党、政、军等部门团体关系，并对这些关系作出明确规范。还有其它很多现在不够规范事项全部需要用立法手段加以界定。
（二）转变政府职能，为村民自治提供宽松外部环境
要做到这一点关键是要改革政府体制中不合理成份，切实转变政府职能，转变政府工作方法和工作作风这是确保村民自治健康成长一个很现实方法。转变政府职能首先要精简机构，减轻村一级财政负担，使村有更多资源能够用在发展自己上。其次要转变乡镇政府职能，把该办事情办好，不该办就交给她人去办，在大方向给对村委会指导，在具体村务比如计划生育工作等要放手给村委会去做，给村民自治发展提供一个相对比较宽松环境。再次还要改革乡镇政府以上政府组织，只有自上而下改革足够根本，才能给基层组织松绑，给基层干部减压，便于村民自治实施。
（三）提升村民和村干部素质，为村民自治培育合格主体
首先要加大对农村教育投入，普遍提升农民文化素质，使农民含有参与民主活动能力。大力开展农村思想政治工作并在此基础上建设农村民主政治文化，经过有效思想政治教育，把农民从传统宗族意识、权力崇敬意识、依靠意识、臣属意识、散漫意识、自私观念和政治冷漠等落后观念中解放出来并形成主体意识，权利意识民主意识法制意识等现代意识，使农民形成参与民主活动思想意识。经过思想政治教育还能够提升农民民主议事能力、民主决议能力、民主管理能力和民主监督能力，使村干部能够掌握现代管理方法和管理理念，不仅为村民自治打下坚实基础而且也为村民自治提供内在推进力量。还有很关键一点，现在村级治理水平保持在“精英治理”层面上，所以要大力培养农村政治精英。因为村里问题由本村精英人物去处理比外部力量介入更轻易为村民所接收。这种精英要既知道国家政策法律法规，又知道现代管理方法，又能代表村民利益，领导农村走上友好发展之路。

参考文件：
[1]徐勇．中国农村村民自治.武汉:华中师范大学出版社,1997年.3;于建嵘．岳村政治——转型期中国乡村政治结构变迁．上海:商务印书馆．12月. 44—49
[2] [3] [6] [7] [8]白钢,赵秀玲.村民自治通论.北京:中国社会科学出版社,11月.3-4 ，229，230，230-231，231
[4]程建平,粟志强．村民自治之路为何如此艰辛.决议探索,，（4）:43
[5]薛和.村民自治：实际运行中矛盾分析.江西社会科学,，（1）:25—28
[9]顾航宇.中国党政系统和村民自治.行政和法,，（8）:25
[10]尹焕三等.村民自治面临社会焦点问题透析——对全国第一个村民自治示范县追踪考察.济南:山东人民出版社.3月
[11]黄大卫．村民自治：黄土地上政治革命．北京：中国青年出版社．
[12]何泽中．现代中国村民自治．长沙：湖南大学出版社．
[13]白钢，赵寿星．选举和治理·选举和治理：中国村民自治研究．北京：中国社会科学出版社．
[14]徐勇,徐增阳.论村民自治和加强农村基层组织执政能力.现代世界和社会主义,，（４）:63—66
[15]方晓悟.村民自治中若干问题和处理路径.安庆师范学院院报（社会科学版）, ，（2）:7—10
[16]陈前.现阶段村民自治运行困境及其处理思绪.三农问题研究,，（4）: 15—20
[17]钱华．村民自治：中国民主政治建设特殊路径．南京航空航天大学学报（社会科学版）,，（1）：19—27
[18]吴玉英．村民自治关键问题及对策．前沿,，（3）:172—175
[19]董江爱.中国农村村民自治困境及出路.三农问题研究：生产力研究.，（8）：39—41。
[20]毛寿龙,李梅． 三农问题背景中村民自治． ．4 月23日．
[21]刘登高．农民合作社历史教训和新鲜经验. ． 4月23日
[22]徐勇.新世纪中国村民自治发展走向xiang．4月23日．