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个税法仅14条规范性文件却有158件
全国人大财政经济委员会副主任委员郝如玉,近日在“中国税法论坛”上披露,我国现行税收立法,全国人大审议立法的只有三个,其他大多都是国务院及相关部委发布的条例、规定,税收行政法规、规章比重过大。对此,业界普遍认为,作为基本经济制度之一的税收制度应该以法律的形式体现,这在各国都是基本的做法,具体到我国,则是应该由全国人大及人大常委会进行税收基本法的立法,因此税收领域长期授权立法的做法需要扭转。
25个税种中税收法律只占15%
我国现行税收方面的法律规范,由人大立法机关制定的只有寥寥几部,绝大多数为行政机关制定。
据中央财经大学法学院教授甘功仁介绍,自1980年至今,作为税收基本法律由全国人大制定的只有两部。一部是1980年9月通过的《中华人民共和国个人所得税法》,另一部是1991年4月通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。而作为一般法律,由全国人大常委会制定的税收法律只有一部,即1992年9月通过的《中华人民共和国税收征收管理法》,随后于1995年和2001年分别作了修改。
更多的税收立法是以行政法规、规章的模式出现。甘功仁介绍,在1994年我国实行分税制财政管理体制改革以前,在我国全部税收立法中,全国人大及其常委会制定的税收法律仅占10%左右,其他的近80%为国务院所制定,另有约10%的行政规章则为财政部、税务总局、海关总署所制定。实行分税税制改革后,我国共有25个税种、23个税收法律规范性文件出台,其中经全国人大及其常委会制定的税收法律也只占15.2%,而国务院及有关行政主管部门制定的税收行政法规、规章则占到84.8%。
甘功仁认为,政府制定过量的税收行政法规、规章,集立法、执行、监督于一身,在全国人大的监督权、撤销权不能充分有效运用,司法审查权又极其有限的情况下,可能会引起诸多争议问题。
涉税规章最长1年才到达县区
北京大学法学院教授刘剑文介绍,自1994年始,我国实行分税制财政管理体制。从横向看,税务机构自省级以下(含省级)分设为国家税务局系统和地方税务局系统。国家税务局系统实行垂直管理,地方税务局系统则实行省以下垂直管理。从纵向看,我国税务机构设置与现行行政管理体制基本一致,即国家税务总局、省级税务局、市级税务局、(市)县区级税务局和税务所。由于国务院在实行分税制时强调:中央税、共享税收以及地方税的立法权都要集中在中央,以保持中央政令统一,维护全国统一市场和企业平等竞争。但是当时推行新税制时相当仓促,致使新税制操作性不强,以至于不得不由国家税务总局或国家税务总局联合财政部,发文对新税制进行大量补充。
刘剑文指出,时至今日,这种现象依然存在,形成了中国特色的“补丁税法”。由于我国税务机构设置达五级之多,故最高税务机关制定的涉税规章和涉税规范性文件到达主要执行机关——(市)县区级税务局及下属税务所时,短则1月有余,长则达1年之久。这就在客观上决定了我国税收执法中普遍存在着追溯执行的可能。
个税法立法粗疏征管难度最大
现行税收实体法兜底条款偏多,表述不清,而兜底条款又均授权行政机关解释确定,这种现象一直是法律业界质疑较多的问题之一。
中国政法大学教授施正文向记者介绍,随着我国经济的发展和公民生活水平的提高,个人所得税在整个税收收入中所占的比重在逐年扩大。该税种已成为现阶段我国纳税人最多的税种,同时也是征管难度最大、税款流失最为普遍的税种之一。究其原因,与个人所得税法立法粗疏不无关系。该法仅区区14条、1500余字。其中主要构成要素的课税对象、免税对象、法定减征情形都规定了兜底条款,并明文规定由行政机关解释确定。
除此之外,对直接影响税负的扣除标、征缴方式也规定由行政机关解释明确。据粗略统计,仅1994年1月至1998年10月,财政部、国家税务总局及某地方地税局制定的关于个税方面的规范性文件就达158件,约16万余字。由此可见,我国现行税收实体法规范之粗疏。这一现象的存在,造成了我国现行税收实体法规范不解释几乎无法据之执行的局面。
长官意识致随意立法稳定性差
业内专家普遍认为,我国现行税收法律规范的法律层级总体较低,影响税法的实施效力。法律必须具有权威性,才能得到切实的遵守和执行。
全国人大预工委法案室副主任张永志认为,按照我国宪法规定,全国人大及其常委会具有崇高的地位,行政机关、司法机关及军事机关都由其产生,对其负责,受其监督。由全国人大及其常委会立法,可以从立法主体上保证法律的权威性,有利于发挥国家强制力对税法实施的保障作用。只有最高国家权力机关才有领导、指挥、监督国家强制力的职权,有利于统摄国家行政机关、司法机关和其他国家机关相互协调配合,共同负责实施税法。如果主要以行政机关作为立法主体,在上述诸方面必将大打折扣。　
施正文分析认为,由于行政机关立法程序比较简单,加之我国封建文化底蕴浓厚,这种文化底蕴将自觉或不自觉地影响人们的行为及思维方式。在这种情况下,极易产生长官意识而导致随意立法,从而使所立之法稳定性差,且很难博得社会的认同,增加了执法的难度和成本。特别是财政部和国家税务总局的立法,集税收立法、税收执法和税金的使用者为一体,这就决定了其关注更多的只能是自身职能的需要。