住房制度与住房保障政策(1).doc
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7、的提出的住房商品化,再如1998年确立的住房分层次供应体系等。相应地,住房政策是国家或地方制定的具体办法和措施,如怎样实现货币化分配、如何实施分层次供应体系、经济适用住房管理办法、廉租房管 理办法等。为此,本书将住房制度( Housing System)、住房政策(Housing Policy)、住房保障政策 (Public Housing Policy)的关系简单地归纳为,住房制度是决定住房投资、住房供应方式、分配方式和经营管理方式的基本方针,住房政策则是落实这些方针的具体方法和措施,住房保障政策则是针对困难群体的住房政策。本书将住房保障政策又分为两个层面,一是特定的住房保障手段(housi
8、ng programs or means)也即具体的调节方式,如土地划拨、税收减免、贴息贷款等;二是特定的保障住房的提供形式,如经济适用房或廉租房等。二、保障住房与公共住房通过住房保障政策提供的住房称为保障住房。由于这类住房传统上是由政府(Public Sector)拨款建造,相对于私营部门(Private Sector)供给的商品房(Private Housing),是一种排他性的公共产品,英文中称之为Public Housing,因而国内有学者把保障住房称为公共住房。尽管现在保障住房的范畴已经不再局限于政府拨款兴建的住房,已经包括所有享受政府一定优惠政策的住房(半公共品或准公共品),保障住
9、房已经不完全属于公共产品,但沿袭习惯,本书也把所有通过住房保障政策提供的住房称为公共住房。本书根据补贴形式和产权形式对我国的公共住房进行了细分,包括公房、经济适用房、 廉租房。其中公房分为售后公房和非出售公房(出租公房),经济适用房分为一般狭义的经济适用房和广义的经济适用房,广义的经济适用房包括集资建房和合作建房;廉租房分为实物配租房和租金配租房,等等。国内外的公共住房,各国和地区的名称有所不同。例如,新加坡的组屋、居屋分别相当于我国内地的廉租房和经济适用房;我国香港地区的公屋、居屋也同样分别对应于我国内地的廉租房和经济适用房。美国的“可承受住房”(affordable housing)类似于
10、我们的经济适用房。三、住房保障政策的类型政府保障政策大多数是通过政府补贴来体现的,住房保障政策也是如此。政府补贴也就是财政补贴,是一种影响相对价格结构,从而可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出。政府补贴,从是否明确地安排支出来分,可以分为明补和暗补;从补贴资金的接收主体来分,可以分为供给方补贴和需求方补贴(企业补贴和居民补贴);从补贴是否与具体的购买活动相联系来分,可以分为实物补贴和现金补贴。还有一种比较隐蔽的补贴,如财政贴息、税前还贷(住房抵押扣除政策)、土地划拨等。现金补贴是指用货币支出的政府补贴。在我国,对供给方的现金补贴称为暗补,对需求方的现金补贴称为明补。这里的明补
11、和暗补概念与上面按照是否明确地安排支出是有区别的。本书为了叙述方便,沿用我国一般的明补和暗补的概念。如对住房困难户发放现金补贴,称为明补;对开发商以现金补贴或其他形式的补贴,称为暗补。实物补贴一般是指政府用实物支付给受益者的补贴。还有少量的政府保障政策是通过政府管制实现的,如行业准入管制、价格管制。房地产保障政策中常用的有租金管制和价格限制。下面介绍国内外一般的住房保障政策类型。1按住房保障政策的实施主体划分按施行主体的层次划分,住房保障政策可以分为全国性的、省市级的乃至社区级和单位(营利组织或非营利组织)级的住房保障政策。例如,我国目前实施的经济适用房政策属于全国性的住房保障政策,上海市的重
12、大工程配套房则属于地方性政策;我国的住宅合作社就是非盈利组织,其住房保障政策和计划属于单位或社区级。从国际惯例来看,由于住房的不动性以及地区之间经济、文化等条件的差异,各国都有全国性、省市一级或相当于省市一级以及区县级的住房保障政策。例如,在美国既有联邦性的住房保障政策著名的租金券方案(也称第8条款方案),也有州一级即地方性的住房保障政策。如1991年爱达荷州玻易斯市的经济适用产权房计划(Affordable Home Owner-ship Program),在该计划中,玻易斯市与U.S银行合作,为符合条件的家庭购买城市内空地、建造经济适用房提供低息贷款,银行提供建房贷款,市政府提供买地贷款,
13、受助家庭有210户。再如1998年威斯康辛州密尔沃基社区的步行上班计划( Walk-to-work Program)就属于单位级的。在这计划中,一个非营利性民营机构与该社区内的雇主达成协议,雇主为其雇员购买公司步行范围内的社区住房提供资助,其形式可以是一般贷款、免还贷款、预付工资或资金赠与。作为条件,雇员必须购买离公司较近的指定范围的住房。这一政策的益 处是多方面的,包括:工厂附近社区状况的改善、吸引新雇员、鼓励老雇员续签劳动合同、减少通勤花费和尾气污染等。2按政府干预市场的手段划分按政府干预市场的手段划分,住房保障政策主要有财政政策、金融政策和土地政策 3种。(1)财政政策。住房保障的财政政
14、策是政府为了实现住房保障政策目标,选择和运用各种财政政策工具,或刺激经济适用房等公共福利住房的建造和消费,或鼓励私有房主将房 屋出租给中低收入家庭,以解决中低收入家庭的住房问题。住房保障的财政政策主要有两 种方式;一是拨款补贴,二是减免税收。其中拨款补贴又有4种具体的形式:第一种是政府 拨款建设公共住房、或补贴建设公共住房。第二种是补贴公共住房的运营费用,以补贴运营成本和实际收取的房租的差额。第三种是为旧公共住房提供住房维修和养护补贴。第四种 是补贴符合条件的租房家庭。减免税收可以包括税前还贷、减免所得税或财产税等。 (2)金融政策。住房保障的金融政策是指政府通过对货币信贷的调控,运用各种金融
15、 工具,刺激经济适用房等公共福利住房的建造和消费,或鼓励私有房主将房屋出租给中低收 入家庭,以解决中低收入家庭的住房问题。住房保障的金融政策包括提供低息贷款或贴息 贷款、建立抵押贷款一、二级市场、政府设立或鼓励私营机构设立住房储蓄银行、政府提供或鼓励私营机构提供住房抵押保险业务、成立住房合作社等。 (3)土地政策。住房保障的土地政策是政府为了实现住房保障政策目标,在土地供给 量、土地使用费或价格方面的优惠与调控,刺激或抑制经济适用房等公共福利住房的建造和 消费,以解决中低收入家庭的住房问题。例如我国现行的经济适用房政策,土地无偿划拨就 是特殊的优惠政策。3按政府对住房市场的干预程度划分西方发达
16、国家无一不运用国家权力干预住房市场来达到住房保障的目的,只不过社会 背景与历史发展过程不同,各国的干预程度有所不同。有的注重应用税收等间接措施,有的 注重现金补贴或实物补贴等直接干预。按政府对住房市场的干预程度划分,住房保障政策 一般可以分为自由市场经济下的住房保障政策、高福利下的住房保障政策和社会市场经济 下的住房保障政策3种政策框架。 (1)自由市场经济下的住房保障政策。自由市场经济下的住房保障政策,主要在最发 达的国家被采用。在发达的市场经济国家,崇尚自由竞争,主张把国家对经济的干预减少到 最低限度,美国就是典型的代表。总的说来,在收入分配上,基本原则是效率优先,兼顾公平。 (2)高福利
17、下的住房保障政策。福利国家的基本出发点是在市场经济的基础上,国家 对经济有着广泛的干预,注重国民收入再分配,国家为所有人的福利负责,直接帮助受市场 不利影响的人,减少社会震荡的程度,降低社会不稳定的程度。例如,瑞典、荷兰等西欧国家 经济高度发达,政府通过各种社会保险和福利补贴,推行高福利、高消费、高工资的“三高”政 策,以实现收入均等化和充分就业的经济目标。长期以来,这些国家把住房补贴政策作为其推行福利政策的重要组成部分,住房的补贴高、限制少、覆盖面广。 (3)社会市场经济下的住房保障政策。社会市场经济下的住房保障政策主张尽可能由 市场力量自行调节住房市场,解决住房问题,同时在必要的情况下由政
18、府进行某些干预。 比如德国,推行的是社会市场经济下的住房保障政策。通俗地讲,社会市场经济是:竞争的市场机制十广泛的政府调节十充分的社会保障,在市场经济的框架内,寻求效率和公正、个人经济性和社会平等之间的平衡。我国住房制度改革之前的住房保障,属于高覆盖、低水平的全民保障。在现阶段,根据 我国既定的住房保障政策框架,对不同收入的群体实行住房分层供应体系,不具有高福利 性,而应该是一种市场经济下的住房保障政策。问题在于应该走自由市场经济还是社会市 场经济之路。4按政府干预市场的对象主体划分按政府干预市场的对象主体划分,分为供给方政策、需求方政策和租金控制政策。1)供给方政策。所谓供给方政策,是指这样
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