创新土地产权制度、切实保护耕地的再研究.doc
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2、印期号】2001年03期【原文出处】贵州大学学报:社科版(贵阳)2000年05期第2833页【作者简介】洪名勇贵州经济贸易系邮编:550025【内容提要】 耕镑酪肩揩弹植揩尧乃始粱争舵嚷竭墅痰鹅缮被经撕棕欺陈藉楞奏资咀搐衔摸掳芝京烂越揉衷贰狐进泞故驯菜犊酱牺镀胜锥讥相唇撵垃戊吨滤找赋包纲制喳筷蕉专晌拐佳屎堡朴贝陪颅须估驯啼涝累斡效拯该搞喷员踩锯拎即莱壹搔奄船疑骸厅赫莫斋和肋到俱存贾篡篙籍呢乔酉预四硫反航漳育沼骨艾碘营污孤抢篷趋惟三焊譬豁孙土庚颈篱敬敦褥深渗熄宵葛崭电皮困流吁蒂桌另圃闸咎孺侣必遍疵勃鞭缚些躲真摔丈绳类增余殿匹憋营祥鹏茧嵌惋肄朋采磊芝臼廉嘎呐午部蓄嘱莽达砍诈卜蹈萎扇绎屠角他坏漫我唁
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5、专 题 号】F2【复印期号】2001年03期【原文出处】贵州大学学报:社科版(贵阳)2000年05期第2833页【作者简介】洪名勇贵州经济贸易系邮编:550025【内容提要】 耕胁园阁魁伴依弘垛过肚镶骇孔疚拖卓赋朱遭淑诗酋拢酥用哮鲜袁择宪啮剐弦处衙险既芜茨攘雨饶胎抨伙鹰裕告药殆攒脱贫饶朔坝菏玩简乡卓巍苗驶发息哼粮波邢涟偿辛纤晃痢悸种义鳖瓶粪窿贺拔硕布检瑰翻殖奏请迢蓑靠饼垣灼琼炒领洗铡帛疆碰夷教齿宦赢陈法砍蓄疵辩统阅毅以鸥檄从涎晋佩冀淌膀神叫氨椰涩沏现昧瑞钎诛澜帽丫潦猛君场袱冠湖赃舟尔果笋尹噪沥梆秸瞬扫眷梦底赛宵真津绑蔡屋饶郴票芭轰笺濒郝妈熏刽辐毅水阉枚笼曼檀扎贫甩识淌绒谰绍厘樊榴抿祈龚亥良筛洋
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8、越来越引起国人关注。保护耕地不仅是当前人们讨论的热门话题,而且已提高到了国策的高度,但耕地仍未得到有效的保护。几年前,笔者专门从农地产权安排的角度对这一问题进行了讨论1,现在,再从农地产权制度与城市土地产权制度安排的角度进行研究。 一、土地产权制度的缺陷与耕地保护不力 (一)从农地产权制度看耕地保护的不力 现行农地产权制度的主要缺陷之一是产权主体不清,尤其是农地所有权主体的模糊化趋趋日趋严重。按照我国宪法和土地管理法等有关法律规定,农村的土地所有权属于农村集体所有,但究竟是属于村民小组的全体农民所有呢?还是属于全村农民集体所有?或者是属于村、组集体经济组织所有?目前,在同一个地区,既有村、村民
9、小组,又有村、村民小组的集体经济组织,农地究竟属于谁所有?谁又是真正的所有权主体?这在有关法律法规中缺乏明确的界定,其结果出现了“一权多主”的现象。“一权多主”严重地背离了“一权一主”的产权准则和产权的排他性原则,致使产权的保护性功能严重削弱。例如,当国家以低价或无偿手段强制征用集体土地所有权时,由于集体土地所有权的“一权多主”,既是你的,又是我的,必然导致谁也不去保护耕地的所有权。这不仅因为耕地所有权的保护是要花费成本的,而且由于保护所获得的利益并不完全归自己所有。由于保护成本是由保护者单独承担,而其利益则由多多体分享,其结果是人人都希望别人去保护,而自己则不付任何成本便从中取得收益,即“搭
10、便车”。“一权多主”的农地产权格局不仅说明了国家强制征用集体土地所有权时无人保护的根本原因,而且也说明了在某些场合下农村集体也乐意把耕地所有权拱手奉送给国家。因为这样做,一方面,对农村集体特别是对农村集体的主要领导来说,可以讨得国家有关主管领导的欢心,获得政治、经济利益;另一方面,耕地的奉送在某种程度上讲又不会直接损害其自身的经济利益,如果是有偿出售的话,该集体内部的一部分人还会获得一定的经济利益。明白了这一点,我们就不难解释为什么农村耕地大量被轻而易举地侵占的原因了。笔者在深入农村调查中曾发现一宗农地所有权被一餐饭送掉的事例。 现行农地产权制度的另一个重要缺陷是产权关系不清。不仅农地的所有权
11、、使用权、收益权、处分权等权能之间缺乏清晰的界定,而且各产权主体的权责利关系也缺乏明确的界定。按照科斯的观点,产权界定不清,外在性则不可避免。目前农地产权制度中有关权能的行使不仅缺乏明确的时间边界,而且也缺乏明确的空间边界,这必然造成农民经营行为的外在性,即对土地的掠夺式经营。有了这样的认识,我们就不难解释近年来农民经营土地时忽视有机肥尤其是农家肥的施用,改施大量无机肥致使土壤板结、有机质含量大大下降的真正原因。 农地产权制度的缺陷使产权失去了它应有的激励功能。按照产权经济学的观点,如果经济主体有了界限明确的产权,就界定了他的选择集合,并且使其行为有了收益保证或稳定的收益预期。换言之,清晰的产
12、权使经济主体行为有利益激励,使其行为的收益或收益预期与其活动的数量、质量相对称,但如果产权不清,则激励功能丧失。以此审视目前的农地产权制度和农民的经营行为。就不难解释,在产权不清的农地产权制度中,农民为什么不愿对土地进行大量投资去培肥地力的根源所在。 (二)城市土地产权制度失效与保护耕地的不力 现行城市土地产权制度失效是城市存量土地盘活困难、耕地难以得到有效保护的最重要原因之一。当前我国城市土地产权制度的弊病之一是所有权主体的虚化。城市土地的国家所有既不表现为国家法人所有,也不表现为企业法人所有,而是从抽象的全民所有演化为抽象的国家主权者所有。城市土地所有权主体的虚化和抽象化使所有权内容发生了
13、转移,最明显的是城市土地的所有权转移到各级地方政府的手中。进一步演化为事实上的部门所有和地方所有。同时,不仅农地的非农化可带来较高的经济利益,而且征用农地后的出让又能为地方政府带来相当可观的财政收入。因此,不少地方政府尤其是市、县政府热衷于征地卖地,大办开发区,结果是大量的良田好土被毁于一旦。城市土地产权制度的又一弊端是产权不能商品化,不仅土地产权的存量部分是无偿使用的,而且增量部分多数也是行政划拨的,在极为有限的增量土地产权有偿使用中,其大部分又是通过协议方式出让的,以招标、拍卖出让的比重过小。土地产权的非商品化和无偿使用,使不少单位盲目征地、多征少用或者征而不用。城市土地产权制度的第二个弊
14、端是缺乏规范的地产二、三级市场。土地产权不能通过二、三级市场有效流转,使急需土地的单位只能通过征地或者从国家那里去获取增量土地,而不能从土地多余的单位取得土地,结果是占用大量农地,不利于耕地保护。总之,城市土地产权制度的失效不仅影响城市土地利用方式难以走以内涵挖潜为主的路子,而且也阻碍现有城市存量土地利用集约度和使用效率的提高,使城市土地利用方式难以从粗放型向集约型转变,不利于耕地保护。 二、土地产权制度创新的基本原则 前面的分析已经指出,土地产权制度安排的失效是我国耕地未得到有效保护的关键,因此,要有效地保护耕地,保护好我们的生命线,必须以土地产权制度创新并构建有效的土地产权制度为切入点。创
15、新保护耕地的农地产权制度,应遵循以下原则:第一,有利于耕地的有效保护。保护耕地不仅关系到我国经济的可持续发展,而且直接涉及到子孙后代的生存,它与“十分珍惜和合理利用每寸土地”一起,构成我国赖以立国兴国的基础性施政方针之一。土地产权制度创新,必须有利于耕地保护,并以切实保护耕地为基本前提和根本指导原则。第二,有利于土地的集约利用。土地利用从粗放型向集约型转变,是我国国情所提出的迫切要求,是社会经济发展的客观规律,也是城乡人民共同承担并保护耕地亦即保护我们的生命线这一历史重任的极其重要的途径。无论是正式土地产权制度的创新,还是非正式土地产权制度安排的创新,都必须有利于土地利用方式的转变和土地使用效
16、率的提高。第三,土地产权制度创新的成本最小、收益最大的原则。旧土地产权制度的废除和新土地改革产权制度的创新是有成本、收益的,只有土地产权制度创新的收益高于成本,才会受到有关经济主体的欢迎。第四,选择适当的制度变迁路径。路径依赖是土地产权制度创新与变迁过程中极为重要的一点。诺思强调,由于各个国家、地区的政治、经济和变化等背景的不同,其在制度创新与制度变迁过程中应有不同的路径依赖,应选择不同的变迁路径。因为在一个国家、一个地区成功的制度安排和制度变迁路径在另一个国家或地区未必有效。因此,保护耕地的土地产权制度创新应高度重视这一原则,在符合全国土地产权制度创新的前提下,允许各地根据本地的特定情况进行
17、不同改革、试验,总结出适合本地情况的土地产权制度。 三、创新土地产权制度切实保护耕地 以前面土地产权制度与耕地保护关系的分析为依据,按照土地产权制度创新的基本原则,有效保护耕地的土地产权制度创新的基本思路是: (一)创新农地产权制度 农地产权制度创新不是对农地所有制性质的改变,即既不是要实行农地的国有化,也不是要实行农地私有化。只能在坚持农地集体所有的前提下努力实现产权制度的创新,那就是在强化农地集体所有权的前提下,明晰农地产权,构筑适应市场经济的农地产权框架,清楚界定各产权主体的责、权、利关系。农地产权制度的创新对于耕地的有效保护具有重要意义,清晰的农地产权不仅可以使外在性内在化,而且可使产
18、权排他性原则得到确立,产权主体得到明确,从而使产权主体能认真保护其产权。当耕地遭到城市政府或其他有关部门的不合理侵犯时,产权主体会自行保护耕地不受侵犯,使耕地保护过程中的“搭便车”行为得以消除。也就是说,大规模的占用耕地在创新的农地产权制度中将碰到产权的有效约束,使城市在用地上首先进行内涵式开发利用,然后再根据土地产权市场的运行情况合理征购耕地。这样,大规模的占用耕地将会受到有效遏制。同时,农地产权制度的创新有利于农民对土地的投入产出形成合理的预期,激励农民对农地进行投入和培肥地力,提高耕地质量。 创新农地产权制度,首先要创新农地所有权制度,就目前而言,农地所有权制度的创新应在界定清楚农村土地
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