论我国政府信息公开制度中的缺点与完善.doc
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4、内容。当前政府信息公开的摧行中存在的问题是我国政府信息公开制度缺乏法律保障;政府网上公开信息的作用较弱和公开的内容缺乏;政府为社会提供信息的方式和渠道过少;公民获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济。这些问题存在的主要原因是我国法律体系的不健全;政府对信息公开的不重视;政府信息公开对外程序与保障存在不足。国外信息公开对中国政府的启示主要有:建立内部协调一致的立法体系;从地方制定立法逐渐实现全国制定立法;提供诉讼机制的有力保障。完善政府信息公开制度需要在宪法和法律中明确公民享有知情权;制定一部比较系统完善的政府信息公开法;扩大政府信息公开的范围,开通有效的信息沟通渠道;强化舆论监督和公众监督机制;
5、以电子政务为重点强化网络信息服务制度。关键词:政府信息公开制度中存在的问题;问题存在原因;解决方式 引言随着经济全球化的发展我国与世界各国的交流逐渐广泛,我国的政府信息公开制度也面临着进一步发展的巨大挑战和机遇。在2004年国务院发布的全面推进依法行政实施纲要中就被确定为转变政府职能、深化行政管理体制改革的一个重要方面。2008年5月1日实施的政府信息公开条例(以下简称条例)更将这一政策性的制度上升为政府的法定义务、公民的法定权利,这是我国民主法治建设的一个里程碑。至今,条例实施五年多,我们欣喜的看到它对于保障公民知情权、促进政府依法行政起到了巨大的推动作用。但是,随着北京、河南郑州、安徽阜阳
6、、湖南汝城等地政府信息公开案实践的展开,法律规范与社会现实存在较大的反差。公民申请政府信息公开遭到许多冷遇与尴尬,一些地方政府以“信息不存在”、“影响公共利益”、“不属于公开范围”等理由把申请人拒之门外。司法机关也以“无先例可循”、“不属于受案范围”等借口慎吃第一支螃蟹。事实证明,我国以条例为主的政府信息公开法律制度亟需完善。政府信息公开制度是实现公民知情权的基本保障,是政府信息资料科学管理和有效利用的前提。信息公开是现代民主政治的必然要求,是当今世界各国行政发展的重要趋势,也是目前我国行政改革的重要内容。当前我国信息公开的推行存在众多的问题与不足,我们应借鉴国外信息公开的成功经验,完善我国的
7、信息公开制度,加大我们国家信息公开的透明度,有利于国家的法制建设。一、政府信息公开制度的基本原理 政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息,必须及时、准确地公开发布。政府信息公开工作有利于推进依法行政进程,促进民主法治建设和民主施政,充分实现保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。有学者认为,政府信息公开法律制度是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织,在行使国家行政管理职权
8、的过程中,通过法定形式和程序,主动或依申请将政府信息向社会公众或特定的个人或组织公开的制度。政府信息公开具有以下特征:一是行政约束性。政府信息具有行政性,政府信息公开同样具有行政性,中华人民共和国政府信息公开条例的公布和实施为政府信息公开工作的开展提供了法律保障和约束,充分体现了政府信息公开工作的行政约束性;二是权利性。政府信息公开尽管具有行政性,但是,信息公开是以公民获得政府信息的权利为基础的,而不是以行政权力为基础,依法获取政府信息是公民、法人和其他组织的有效权利;三是例外性。并不是所有的政府信息都是可以公开的,实际上,相当一部分政府信息是不可予以公开的。政府所掌握的很多信息是具有“秘密”
9、等级的,这是基于国家安全的需要,也是世界各国普遍的做法;四是载体多样性。政府信息是无形的,它必须通过一定的方式体现出来,一定的方式实质就是一定的载体的表现形式。公民、法人和其他组织可以通过查询、阅览、复制。政府信息公开制度的完善是顺应时代潮流的必然趋势,而且也体现了一个国家的民主程度,政府信息公开法律制度的确立,对于保障公民基本权利、发展社会主义民主政治、促进经济发展、促进社会稳定、建设阳关政府和服务型政府都具有重要意义。二、政府信息公开制度存在的问题 我国政府信息公开制度有了一定的发展,正在向开放的政府发展,但是从总体上来看政府信息公开法律制度依然存在很多问题,具体主要有如下: (一)我国政
10、府信息公开制度缺乏法律保障我国国务院虽然颁布了中华人民共和国政府信息公开条例政府信息公开工作在全国展开,但是只是一部国务院条例的颁布实施,只是政府信息公开的起点,还缺乏很多相关法律制度的保障。一方面,没有在宪法中明确公民的“知情权”是公民的基本权利。人们依然认为政府信息公开措施是一种政府办事制度,是政府的一种职权,没有看作是宪法和法律保护的普遍措施。1另一方面,相关配套的法规并不完善。首先,1989年颁布的保守国家秘密法,至今已有二十多年,与社会现实严重脱节,其内容中关于秘密的界定十分宽泛模糊。其次,档案法严重滞后,在该法中规定::政府信息实际上分为存档文件与非存档文件。存档文件有档案法调整,
11、非存档文件尚无法律调整。这种规定,也是与现在的政府信息公开制度相矛盾的。另一方面,我国政府信息公开的立法体系,是以条例为专门立法,以保守国家秘密法(以下简称保密法)、档案法、等相关法律法规中的有关规定为补充的体系。从立法效力角度分析,作为专门规制政府信息公开的立法的条例,仅是一部行政法规,与配套的法律所规定内容相矛盾时,不能发挥政府信息公开基准法律规范的作用。再者,作为国务院制定的行政法规,条例可以保证国务院有效地约束下级部门和政府,规制主体范围仅涉及行政机关,法律法规授权的具有管理公共事务的组织以及与人民群众利益密切相关的公共企事业单位,立法机关,司法机关未能包括在内,无法对审判公开、检务公
12、开等加以限制。因此,条例不能规制所有国家机关的信息公开行为,信息公开方面的规制作用大打折扣,只能作为过渡性的法规。(二)政府网上公开信息的作用较弱和公开的内容缺乏政府上网工程的迅速发展为信息提供快速传播提供了先进的手段,也为加速政府信息公开提供了硬件条件。但目前也暴露了一些问题:有的政府网站角色错位,承担了商业网站或专业门户网站的功能;有些政府网站则重复媒体的新闻报道。而且,从中央到地方政府的网站不同程度的存在信息陈旧、动态信息更新不及时等问题。个别政府网站除了主页上的网址和几个栏目名称外,看不到任何实际内容,成为“空头网站”,其开设目的并非是为社会公众提供更多的信息服务,而是仅满足于网上亮相
13、的“形象工程”。政府上网的作用还没有充分发挥出来。2 政府网上公开的信息应当既要全面又高质量。有的政府网站确实存在大量的公开信息,然而大多数并不是当时所需,这就造成了所发布的信息具有延迟性。另外还存在内容不够完整,发布的信息随意性大缺乏系统性,全面性和联系性;分类还不够合理,由于对政府信息的把握不准理解不全,在信息公布的时候存在分类错误的情况;公开形式还不够规范化,主要体现在在公开信息时不能做到统一格式。这就使网上公开信息的作用大打折扣。 (三)政府为社会提供信息的方式和渠道过少最主要的问题是公众自由获取政府信息的经常性机制尚未建立。国外政府信息公开的方式主要是两类:一是依法主动公开,即行政机
14、关依法对各种行政法规、行政规章等规范性文件,按照法定程序公开。二是依申请公开,即公众对与自己利益相关的政府信息可以向政府有关机构申请公开和使用。3目前我国政府信息公开的方式较为单一,只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会、布告等方式的信息公开,公民依法申请公开的只是少部分涉及公民自身利益的信息,而且公民依申请公开信息的程序并不健全,这就极大的影响了政府信息公开的实施与效率。目前我国政府信息公开还做不到随时随地的向大众展示,仅仅限于电视网络等媒体向大众公开政府信息。这样的方式是可以起到政府信息公开的目的,但是也仅仅是限于一定时间段的特定人群,而不是面向绝大多数的普通人。况且在电视广播等媒体具有一
15、定的时效性,这就增加了公民错失得知政府信息的机率。 (四)公民获得政府信息的程序方面缺乏保障和救济有权利就有救济。如果没有相应的司法救济作最终保障,个别行政机关肆意限制或剥夺行政相对人依法获得政府信息权利的行为就得不到纠正和遏制,公民也不能真正享受知情权。要使政府信息公开从纸面走向地面,从自律走向他律,必须依靠外部监督,特别是依靠行政诉讼来实现。 首先,条例将信息公开的主体扩大到行政主体之外的与与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。然而公共企事业单位若不履行公开信息的义务时,公民选择何种方式救济自己的权利就面临两难处境:若提起行政诉讼,公共企事业单位不具有行政诉讼被告的资格;若提起民事诉讼,
16、公众就要承担谁主张谁举证的责任,对公众十分不利。其次,何种诉讼救济方式确定之后,仍然面临着审判能否公开的问题。最后,涉及行政机关应主动向社会公开而未向社会公开的信息公开案件,公众能否提起公益诉讼,我国相关诉讼法律尚未明确规定。4 三、我国政府信息公开制度不完善的原因 (一)政府部门的信息公开意识淡薄姜明安教授曾指出,“政府信息公开至少要突破两个壁垒,一个是观念,一个是技术。信息公开制度的建立和运作,思想观念的障碍是最难突破,但有必须突破。”5目前,官本位、特权思想依旧根深蒂固,民主法制观念淡薄,一些公务人员缺乏政府信息公开的责任意识,漠视公众的知情权,甚至把老百姓看成时政府的对立面。也有一些部
17、门及其公务人员利用自身的特权地位对掌握的信息进行寻租,追求利益最大化,从而使我国政府信息公开难以真正步入正轨。理念是行为的先导,观念是制约我国政府信息公开的瓶颈,可以说,建立全面的信息公开制度首先应是一种观念上的改革。(二)制度的不完善存在客观上的原因目前在我国政府信息公开制度尚处于发展阶段,各种机制的发展并不完善,主要表现在一下三个方面。 第一,我国政府信息公开的起步比较晚,我国至今没有一部适合我国国情的比较完善的政府信息公开法,也没有形成并实行全国统一的政务公开制度,这导致了政府信息公开存在很大的随意性和不稳定性,信息公开难以落到实处。虽然政府信息公开条例的出台,有力地推进了我国政府信息公
18、开法制化的进程。但是,公开条例只是行政法规,我们缺少一部统一的政府信息公开法,行政机关信息公开活动基本上处于无法可依的状态。所以,政府信息公开不能仅仅是地方性的政府规章,应该尽快制定出一部全国性的政府信息公开法,并健全相关法律,法规制度。 第二,政府信息公开缺乏缜密的制度设计,导致我国政府信息公开存在很大的随意性和不稳定性。政府信息公开与否、如何公开、公开的措施是否到位等完全依靠行政机关的内部自觉和自我约束来实施,缺少外部的监督和审查机制的制约。第三,由于缺乏一部比较适合我国国情的政府信息公开法,所以在现实生活中关于没有获取应得到的政府信息的保障制度还不是很完善。政府信息公开条例第三十三条规定
19、:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报,收到举报的机关应当予以调查处理,公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”但是对于一般公众来说,提起行政复议或者行政诉讼的程序较为陌生,时间经济成本可能都难以接受,所以这一规定相对来说对行政机关具有约束作用,但对普通公众来说操作性略微欠缺。对行政机关的应当受到处分或者追究责任的情形缺少对“政府公布的信息不属实”的约束和制裁,对行政机关不依法履行政府信息公开义务的责任追究过于粗疏。6 (三
20、)公民对政府信息公开的认识不足 公民是政府信息的接受者,公民的意愿直接影响到政府信息公开的施行效果。目前我国大多数公民不具有较好的法律意识,对自己的知情权并不能好的运用,于是就出现了公民怠于行使知情权的现象,主要有以下几个原因:行为人常常用事不关己的心态对待政府信息,只关注与自己切身利益有关的信息;有时候行为人因为担心具体的申请程序的放弃权利;中国素来就有民不与官斗的陈旧思想至今依然影响着很多人,而政府信息公开的主体就是政府致使法律意识淡薄的公民放弃了自己的权利。 四、国外政府信息公开对中国政府的启示 政府信息公开制度最早出现在北欧的瑞典。早在1776年,瑞典就制定了出版自由法,赋予了普通市民
21、享有要求法院和行政机关公开有关公文的权利。不过,真正率先实现政府信息公开制度规范化的当属美国。到目前为止,世界上已经有澳大利亚、加拿大、法国、德国、英国、韩国、日本等四十多个国家和地区制定了专门的信息公开法。纵观各国的政府信息公开立法史,我们可以从中获得一些有益的启示: (一)建立内部协调一致的立法体系由于信息公开的法制化涉及到政府文件、会议、电子记录等诸多信息载体的公开以及公民隐私权、国家秘密、商业秘密的保护等一系列问题,因而制定一部包罗万象的信息公开法是相当困难的,尤其是在一国信息公开改革刚刚启动之时,制定单一的信息公开法典几乎是不可能的。美国信息公开的立法经验已经充分证明了这一点。从美国
22、的情况来看,美国的政务信息公开制度由一系列法律构成,美国的信息自由法是政府信息公开法律中最具代表性和示范意义的法律,这一法律对美国联邦政府各机构公开政府信息作出了规定。此外,美国于1972年制定的咨询委员会法规定联邦行政机关的咨询委员会的组织、文化和会议等必须公开。1976年出台的美国阳光下的政府法进一步规定合议制行政机关的会议必须公开,公众有权观察会议,取得会议情报。1974年美国又制定了隐私权法旨在保护公民隐私权不受政府机关侵害,控制行政机关处理个人记录的行为,保护个人检阅关于自己的档案的权利。美国这种分阶段、分步骤地进行信息公开立法、最终形成一个内部和谐的法律体系的务实做法,对中国来说无
23、疑是值得借鉴的。7 (二)从地方立法逐渐实现全国立法 从表面上看,世界范围内已经实现信息公开法治化的国家都是以议会制定专门的信息公开法作为标志的。然而,韩国的经验却表明:先在地方制定相应的信息公开条例,待时机成熟之后再进行全国层面的统一立法不失为一条可行的立法道路。韩国的政府信息公开首先在地方团体组织实施,其第一个信息公开的规定是在1991年清州产生,随后各个地方纷纷效仿,至1997年共有178个团体组织制定了信息公开条例。1996年制定全国范围内的信息公开法,并于2004年全面修改。韩国议会正是在总结各地条例制定经验的基础之上,才制定出在全国范围内实施的信息公开法。中央层面的统一立法固然具有
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