08行政组织第二节.ppt

第四章Administrative Organization第四章行政组织内涵行政组织内涵3 1行政组织类型行政组织类型2行政组织结构行政组织结构3 3内容回顾内容回顾案例案例3 4非常设机构为何撤而复增A A县县委、县人民政府根据党中央、国务院关于清理非县县委、县人民政府根据党中央、国务院关于清理非常设机构的通知精神，决定对县级机关的委员会、领导常设机构的通知精神，决定对县级机关的委员会、领导小组、办公室等小组、办公室等非常设机构进行一次清理非常设机构进行一次清理，该合并的合，该合并的合并，该保留的保留，该撤销的撤销。经县常委会议和常并，该保留的保留，该撤销的撤销。经县常委会议和常务会议认真讨论后决定将务会议认真讨论后决定将6060个非常设机构砍掉个非常设机构砍掉4040个个，并，并分别将这些机构承担的职能落实到有关部门去承担。分别将这些机构承担的职能落实到有关部门去承担。但是，时隔不久，麻烦来了。首先碰到的是退伍军人和但是，时隔不久，麻烦来了。首先碰到的是退伍军人和军队离军队离休、退休干部要从部队转到地方，休、退休干部要从部队转到地方，安置任务特别繁重。以前遇安置任务特别繁重。以前遇到这种情况，一般都是以县政府的一位领导为首的领导小组负到这种情况，一般都是以县政府的一位领导为首的领导小组负责。这次非常设机构被撤销，这项工作交由县民政局和劳动人责。这次非常设机构被撤销，这项工作交由县民政局和劳动人事局负责以后，带来了一系列问题，而且这些问题都牵涉到不事局负责以后，带来了一系列问题，而且这些问题都牵涉到不少县级部门。比如，离休干部建设住房所需的基建指标和经费，少县级部门。比如，离休干部建设住房所需的基建指标和经费，分别涉及到计委和财政局；建房所需分别涉及到计委和财政局；建房所需 三大建材三大建材 涉及到物资部涉及到物资部门；离休、退休干部转业按规定随迁的家属、子女的户口和工门；离休、退休干部转业按规定随迁的家属、子女的户口和工作安排涉及到公安部门；随迁子女的转学、升学需要教育部门作安排涉及到公安部门；随迁子女的转学、升学需要教育部门帮助落实；医疗保健等又涉及到卫生局。如此大量的工作，要帮助落实；医疗保健等又涉及到卫生局。如此大量的工作，要通过这么多的环节，光靠民政、劳动人事两个部门实在难以招通过这么多的环节，光靠民政、劳动人事两个部门实在难以招架，更何况这两个部门与其他局都属同一级别。于是，架，更何况这两个部门与其他局都属同一级别。于是，民政局、民政局、劳动人事局便要求恢复县退伍军人和军队离退休干部安置领导劳动人事局便要求恢复县退伍军人和军队离退休干部安置领导小组。小组。报告送到县政府，领导只得同意报告送到县政府，领导只得同意。紧接而来的是地方病紧接而来的是地方病防治领导小组防治领导小组，省里有这么一个机构，且每，省里有这么一个机构，且每年掌握有一大笔经费。县里的相应领导小组一撤销，上级就发来年掌握有一大笔经费。县里的相应领导小组一撤销，上级就发来通知，声称通知，声称如果没有这一机构，每年给县的经费就停止下拨如果没有这一机构，每年给县的经费就停止下拨。这。这样一来，县委、县政府又不得不考虑该机构的命运，经酝酿再三，样一来，县委、县政府又不得不考虑该机构的命运，经酝酿再三，还是还是决定恢复县地方病防治领导小组决定恢复县地方病防治领导小组。恢复非常设机构的口子一开，恢复非常设机构的口子一开，不少单位恢复临时机构的报告纷至不少单位恢复临时机构的报告纷至沓来。沓来。有的是因为省里有明文规定、有的是根据省里某一次会议有的是因为省里有明文规定、有的是根据省里某一次会议精神或领导讲话、有的是因为有突出性任务而提出的。这样一来精神或领导讲话、有的是因为有突出性任务而提出的。这样一来非常设机构反而越撤越多，所不同的只是名称改换了一下，非常设机构反而越撤越多，所不同的只是名称改换了一下，有的有的只是在某一职能部门挂一块牌子应付上面。只是在某一职能部门挂一块牌子应付上面。就这样，就这样，A A县在不到三年的时间内，县级机关的非常设机构又从县在不到三年的时间内，县级机关的非常设机构又从2020个增到个增到5555个，增加的非常设机构中个，增加的非常设机构中7 7个是恢复的，个是恢复的，2828个是新建个是新建立的，立的，尽管现在又感到非常设机构越来越多，需要抑制和整顿，尽管现在又感到非常设机构越来越多，需要抑制和整顿，但几经研究，觉得还是应该尊重现实，以不动为好。尤其是曾经但几经研究，觉得还是应该尊重现实，以不动为好。尤其是曾经办过此事的同志更是心有余悸，认为与其兴师动众，辛苦一场办过此事的同志更是心有余悸，认为与其兴师动众，辛苦一场,还不如节约一点人力，听之任之。还不如节约一点人力，听之任之。案例思考在政府机构中是否有必要设置非常设机构？A县非常设机构为何撤销而复增？应如何解决非常设机构膨胀的问题？1、政府机构中设置非常设机构是十分必要的，主要用于完成新的临时性任务，解决突发性的事件和协调部门 与部门之间的关系。因为:首先，首先，政府工作部门是按照职能需要而设立的，在这种情况下，当政府面临政府工作部门是按照职能需要而设立的，在这种情况下，当政府面临一些跨部门的事务时，需要几个部门共同承担，而在部门之间的横向协调上一些跨部门的事务时，需要几个部门共同承担，而在部门之间的横向协调上出现矛盾时，往往要设置非常设机构来协调各部门之间的关系；出现矛盾时，往往要设置非常设机构来协调各部门之间的关系；其次，其次，政府工作部门一般根据行政管理的经常性、长期性或可预见性的基本政府工作部门一般根据行政管理的经常性、长期性或可预见性的基本职能来设置的，但是行政管理实践中经常会有一些新的、临时性的任务或突职能来设置的，但是行政管理实践中经常会有一些新的、临时性的任务或突发性事务出现，也使得非常设机构的设置成为必要。但非常设机构不能任意发性事务出现，也使得非常设机构的设置成为必要。但非常设机构不能任意设置，也应该根据具体实际来考虑。设置，也应该根据具体实际来考虑。2 2、A A县非常设机构的撤而复增，从主观原因来考察，主要是对非常设机构设县非常设机构的撤而复增，从主观原因来考察，主要是对非常设机构设置的原则缺乏全面的掌握，一方面撤了不该撤的机构，另一方面又保留或新置的原则缺乏全面的掌握，一方面撤了不该撤的机构，另一方面又保留或新增了不必要的机构。增了不必要的机构。3 3、为了解非常设机构膨胀的问题，必须遵循如下原则、为了解非常设机构膨胀的问题，必须遵循如下原则:（1 1）以职能为基础的原则。非常设机构的设置要根据职能需要，必须是对现）以职能为基础的原则。非常设机构的设置要根据职能需要，必须是对现有机构的补充。有机构的补充。（2 2）机动性、灵活性原则。一旦任务完成，机构即行撤销。）机动性、灵活性原则。一旦任务完成，机构即行撤销。（3 3）程序化、法制化原则。）程序化、法制化原则。行政组织行政组织目目标管理标管理3 1行政组织编行政组织编制管理制管理2行政组织变革行政组织变革3 3第二节第二节 行政组织管理与变革行政组织管理与变革一、行政组织目标管理一、行政组织目标管理1、组织目标的含义组织目标的含义所谓组织目标，就是一个行政组织努力争取达到的未来所谓组织目标，就是一个行政组织努力争取达到的未来状况。从这个意义上说，目标状况。从这个意义上说，目标包括使命、服务对象、指包括使命、服务对象、指标、定额和时限。标、定额和时限。如上海市政府提出要在世纪初把上海建成如上海市政府提出要在世纪初把上海建成“一个龙头，三个中心一个龙头，三个中心”的基本目标；的基本目标；如某区政府提出在年内消灭危棚简屋，使全区人均居住面积达到如某区政府提出在年内消灭危棚简屋，使全区人均居住面积达到平方米以上等。平方米以上等。事件一：平顶山城管贴身盯梢两年，致使事件一：平顶山城管贴身盯梢两年，致使1616岁花岁花季少年跳窗自杀。季少年跳窗自杀。2007年12月，平顶山市民李小国为了维修家中的木门，借用三轮车购买三合板返家途中，被城管队员以三轮车不能上路搞营运为由强行扣车。在争执中，李小国右手的大拇指被对方扭断。在与城管处反复交涉无果的情况下，李小国开始不断向上级有关部门反映情况。而为了阻挠其上访，平顶山城管部门竟派专人到李小国夫妇俩所在的小区贴身盯梢达两年之久。最终导致李小国夫妇16岁的儿子未能参加中考的部分课程考试，于2010年10月20日跳窗自杀。事件二：郑州城管暴力执法惹众怒，三辆执法车事件二：郑州城管暴力执法惹众怒，三辆执法车辆悉数被掀翻。辆悉数被掀翻。2010年10月20日，二七区五里堡办事处行政执法队员清理占道经营过程中，与摆摊销售鸡蛋灌饼的王良刚夫妇发生冲突，王良刚夫妇被打翻在地。围观群众不满执法人员的粗暴行为，将三辆执法车全部掀翻。因现场聚集人员众多，导致该区域交通瘫痪一个多小时。郑州市公安局常务副局长等百余警察赶往现场维持秩序，才防止了事态的进一步恶化。以上两个案例都是城管执法部门为完成上级安排的行政目标任务创建卫生城市，对行政相对人采取行政强制措施或行政处罚时引发的矛盾，因管理方式的粗暴简单使矛盾激化。2 2、行政组织目标、行政组织目标公共性：实现行政目标要始终把公共利益放在第一位。模糊性：行政组织目标的实现需要定性与定量手段相结合。政策性：行政目标总是为制定或执行某一项政策服务。体系性：行政目标的完成需要各层级和各部门3、目标管理1954年美国学者德鲁克在管理实践一书中提出目标管理。目标管理（目标管理（Management by ObjectiveManagement by Objective，简称，简称MBOMBO），是指组织），是指组织通过通过参与管理参与管理的方式确立目标，并把目标的方式确立目标，并把目标层层分解层层分解，转化为组，转化为组织的各项方针和各层次的目标，最终转化为织的各项方针和各层次的目标，最终转化为个人目标个人目标，以激发，以激发组织成员的组织成员的责任心和创造性责任心和创造性。目标具体化目标具体化 参与决策参与决策 限期完成限期完成 绩效反馈绩效反馈组织组织整体目标整体目标部门部门目标目标部门部门目标目标分部门分部门目标目标分部门分部门目标目标分部门分部门目标目标个人个人目标目标个人个人目标目标个人个人目标目标个人个人目标目标个人个人目标目标层层级级目目标标具体具体目标目标目标分解图目标分解图该部门是否有明确的可以量化的硬性指标？该部门是否有明确的可以量化的硬性指标？该部门的职责是确定的，还是可以扩大的？该部门的职责是确定的，还是可以扩大的？能否实行了计划管理？能否实行了计划管理？能否确定组织成员的具体职责能否确定组织成员的具体职责组织成员的绩效能否被测量？组织成员的绩效能否被测量？该部门是否有权进行考核、奖惩？该部门是否有权进行考核、奖惩？是否有必要的控制与反馈系统？是否有必要的控制与反馈系统？引进引进“目标管理目标管理”应注意的问题应注意的问题目标管理的阶段上级同下级共同商定切实可行的经营目标；上级同下级共同商定切实可行的经营目标；在讨论和协商中把总目标分解为各部门和各层次的具体计划；在讨论和协商中把总目标分解为各部门和各层次的具体计划；上级复审目标的结构，并授予下级一定的权力去完成自己的目上级复审目标的结构，并授予下级一定的权力去完成自己的目标；标；实现目标并检查工作的进展情况；实现目标并检查工作的进展情况；对工作成绩进行评价，就是在预定的期限，上下级共同对目标对工作成绩进行评价，就是在预定的期限，上下级共同对目标达成的情况进行检查，并考核人员，以决定奖惩和升降；达成的情况进行检查，并考核人员，以决定奖惩和升降；制定新的目标，开始新一轮的循环。简略地说，目标管理一制定新的目标，开始新一轮的循环。简略地说，目标管理一般分为三个基本步骤：般分为三个基本步骤：制定目标，实现目标，评价工作成绩。制定目标，实现目标，评价工作成绩。二、行政组织的编制管理二、行政组织的编制管理(一一)编制管理的含义编制管理的含义行政组织的编制管理，就是各级机关按法律规定的行政组织的编制管理，就是各级机关按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能设定、机构设置和制度和程序，对行政组织的职能设定、机构设置和人员配备进行的管理。包括人员配备进行的管理。包括职能管理、机构管理、职能管理、机构管理、人员编制管理人员编制管理。（二）编制管理体制（二）编制管理体制 1.条条块块结结合合、以以块块为为主主。由由同同级级党党委委、政政府府部部门门管管理理，上上级业务主管部门可提出参考意见，但无决定权。级业务主管部门可提出参考意见，但无决定权。2.编编制制单单列列、条条块块结结合合。适适用用于于公公安安、安安全全等等部部门门，国国务务院院统统一一编编制制，具具体体方方案案由由本本部部门门与与同同级级编编制制主主管管部部门门共共同核定。同核定。3.条条块块结结合合，以以条条为为主主。适适应应于于上上级级业业务务部部门门垂垂直直领领导导的的工作部门。如工商，税务，人民银行。工作部门。如工商，税务，人民银行。（三）编制管理的原则和方法（三）编制管理的原则和方法编制管理的原则编制管理的原则 编制管理的基本方法编制管理的基本方法 1.1.行政方法行政方法 3.3.法律方法法律方法 2.2.经济方法经济方法 1.1.精简原则精简原则 2.2.统一原则统一原则 4.4.编制立法原则编制立法原则 3.3.效能原则效能原则 链接：知识拓展中央编委 主任：主任：李克强李克强 副主任：副主任：刘云山刘云山 中央编办 主任：张纪南主任：张纪南 副主任：副主任：吴知论吴知论 王王 峰峰 何建中何建中 张崇和张崇和 中央机构编制委员会办公室是中央机构编制委员会的常设正部级办事机构，在中央机构编制委员会领导下负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制的日常管理工作。省、市机构编制委员会、办公室地级市机构编制委员会、办公室县机构编制委员会、办公室课堂案例：课堂案例：14601460个公章与机构的个公章与机构的“增长增长”据据中国青年报中国青年报报道，某县计划修建一座水电站，报道，某县计划修建一座水电站，从县委、县政府打第一个报告起，前后共盖公章从县委、县政府打第一个报告起，前后共盖公章14601460个，有关公文和设计图纸重达个，有关公文和设计图纸重达170170公斤，历时两年半才公斤，历时两年半才定下修建方案。定下修建方案。另据有关部门提供的统计材料，有个地级市定编另据有关部门提供的统计材料，有个地级市定编4040个个局级单位，机关工作人员局级单位，机关工作人员12941294人，但实际上已膨胀到人，但实际上已膨胀到6666个局，个局，24252425人。机构超编人。机构超编6565，人员超编近，人员超编近9090。其中，科局两级干部就有其中，科局两级干部就有14131413人，约占全体人员的人，约占全体人员的2/32/3，形成官多兵少的局面。，形成官多兵少的局面。在如此严重超编的情况在如此严重超编的情况下，一些部门还以种种名义从所属企事业下，一些部门还以种种名义从所属企事业单位借调单位借调200200多人多人“帮助工作帮助工作”。因此行政。因此行政经费越来越紧张，每年要从当地企业加收经费越来越紧张，每年要从当地企业加收200200多万元的管理费来维持开支。多万元的管理费来维持开支。案例思考：案例思考：案例列举的事实反映了我国机构设置中存案例列举的事实反映了我国机构设置中存在哪些问题？在哪些问题？你对我国政府机构改革有何设想？你对我国政府机构改革有何设想？三、行政组织变革三、行政组织变革 （一）行政组织变革的含义（一）行政组织变革的含义（一）行政组织变革的含义（一）行政组织变革的含义行政组织的变革是指行政组织为适应行政组织的变革是指行政组织为适应行政组织的变革是指行政组织为适应行政组织的变革是指行政组织为适应内外内外内外内外部环境，部环境，部环境，部环境，对自身的组织对自身的组织对自身的组织对自身的组织结构、功能、人员、结构、功能、人员、结构、功能、人员、结构、功能、人员、职能、管理方式职能、管理方式职能、管理方式职能、管理方式等进行的调整与革新。等进行的调整与革新。等进行的调整与革新。等进行的调整与革新。转变政府职能转变政府职能转变政府职能转变政府职能优化组织结构优化组织结构优化组织结构优化组织结构提高法制化水平提高法制化水平提高法制化水平提高法制化水平提高管理水平提高管理水平提高管理水平提高管理水平 我我们们有有过过一一句句老老话话，叫叫一一个个和和尚尚挑挑水水吃吃，两两个个和和尚尚抬抬水水吃吃，三三个个和和尚尚没没水水吃吃”。后后来来还还拍拍了了动动画画片片。叫叫三三个个和和尚尚。九九龙龙不不治治水水三三个个和和尚尚没没水水吃吃，说说明明人人多多反反而而不不如如人人少少。如如今今，这这个个观观点点过过时时了了，现现在在的的观观点点是是“一一个个和和尚没水吃，三个和尚水多得吃不完尚没水吃，三个和尚水多得吃不完”。有有三三个个庙庙，这这三三个个庙庙离离河河边边都都比比较较远远，怎怎么么解解决决吃吃水水问问题呢题呢?三个三个三个三个和尚水吃不完和尚水吃不完和尚水吃不完和尚水吃不完变革创新变革创新变革创新变革创新 第第一一个个庙庙，和和尚尚挑挑水水路路比比较较长长，一一天天挑挑一一缸缸就就累累了了，不不干干了了。于于是是三三个个和和尚尚商商量量，咱咱们们接接力力赛赛吧吧，每每人人挑挑一一段段，第第一一个个和和尚尚从从河河边边挑挑到到半半路路，停停下下来来休休息息，第第二二个个和和尚尚继继续续挑挑，又又传传给给第第三三个个和和尚尚，挑挑到到缸缸里里灌灌上上去去，空空桶桶回回来来再再接接着着挑挑。这这样样一一搞搞接接力力赛赛，就就从从早早到到晚晚不不停停地地挑挑，大大家家都都不不累累，水水很很快快就就桃桃满满，这这是是协协作作的的办办法法，可可以以叫叫“机机机机制制制制创创创创新新新新”。第第二二个个庙庙，老老和和尚尚把把三三个个和和尚尚徒徒弟弟叫叫来来说说我我们们立立下下了了新新的的庙庙规规，引引进进了了竞竞争争机机制制：三三个个和和尚尚都都去去挑挑水水，谁谁水水挑挑得得多多，晚晚上上吃吃饭饭加加一一道道菜菜；谁谁水水挑挑得得少少，吃吃白白饭饭，没没菜菜。三三个个和和尚尚拼拼命命去去挑挑，一一会会儿儿水水就就满满了了。这这个办法叫个办法叫“管理创新管理创新管理创新管理创新”。第第三三个个庙庙，三三个个小小和和尚尚商商量量，天天天天挑挑水水太太累累，咱咱们们想想办办法法：山山上上有有竹竹子子，把把竹竹子子砍砍下下来来连连在在一一起起，竹竹子子中中心心是是空空的的，然然后后买买一一个个辘辘轳轳，第第一一个个和和尚尚把把水水摇摇上上去去，第第二二个个和和尚尚专专管管倒倒水水，第第三三个个和和尚尚在在地地上上休休息息，三个人轮流换班，一会儿三个人轮流换班，一会儿 水就灌满了。这叫水就灌满了。这叫“技术创新技术创新技术创新技术创新”。（二）我国的行政组织改革（二）我国的行政组织改革改革开放以来的行政改革：1982年改革，人事制度正常化1988年改革，转变政府职能1993年改革，以市场经济为目标，实行政企分开1998年改革，完善与市场经济体制相适应的行政管理体制2003年改革，完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务2008年改革，建立大部门体制，组建交通部、人社部、住建部等2012年改革，进一步转变政府职能国务院内设机构增减曲线图机构设置沿革：机构设置沿革：19141914年英国有内政、外交、财政等年英国有内政、外交、财政等1616个部；一战个部；一战中增设空军、海外贸易、粮食管制等中增设空军、海外贸易、粮食管制等1313个部；二战中增设国个部；二战中增设国防、国内安全、情报等防、国内安全、情报等1010个部。个部。早期改革：早期改革：19641964，国防、海军、陆军、空军合并为新国防部；，国防、海军、陆军、空军合并为新国防部；19681968，外交部和联邦关系部合并为外交和联邦事务部，社会，外交部和联邦关系部合并为外交和联邦事务部，社会安全部和卫生部合并为卫生与社会安全部。安全部和卫生部合并为卫生与社会安全部。大部制（大部制（giant departmentgiant department）概念：）概念：始于英国始于英国19701970年代希思首相年代希思首相推行的大规模机构改革。推行的大规模机构改革。链接：大部制起源英国链接：大部制起源英国改革内容改革内容大部制：大部制：住房和地方政府部住房和地方政府部 +公共建筑和工程部公共建筑和工程部 +运输部运输部 =环境事务部环境事务部 技术部技术部 +贸易部贸易部 =贸易和工业部贸易和工业部 海外开发署归并到海外开发署归并到外交和联邦事务部外交和联邦事务部核核心心能能力力部部门门：内内阁阁办办公公厅厅设设立立一一个个跨跨领领域域、跨跨学学科科的的政政策策评评审审小小组组，直直接接向首相负责，并向部长们提供服务，致力于前瞻性思考和战略构建。向首相负责，并向部长们提供服务，致力于前瞻性思考和战略构建。“卸卸载载”与与“分分群群”，减减轻轻政政府府负负担担：重重新新理理清清政政府府职职能能；设设立立一一些些相相对对独独立的执行机构。立的执行机构。19741974年年3 3月，贸易和工业部一分为三：贸易部、工业部、物价和消费事务月，贸易和工业部一分为三：贸易部、工业部、物价和消费事务部；部；19741974年年6 6月，海外开发署分离恢复到原设置；月，海外开发署分离恢复到原设置；19761976年年9 9月，运输部脱离环境部成为独立部门。月，运输部脱离环境部成为独立部门。改革的命运与后来发展改革的命运与后来发展 大部制大部制“英烈榜英烈榜”（19741974年新工党政府上台）：年新工党政府上台）：以后机构调整趋势：以后机构调整趋势：19791979年新一届保守党政府上台，撒切尔首相在政府机构年新一届保守党政府上台，撒切尔首相在政府机构上，奉行的是上，奉行的是“因地制宜、小修小补，成熟一个、调整一个因地制宜、小修小补，成熟一个、调整一个”。三、我国的大部制改革三、我国的大部制改革改革侧重点的国际比较改革侧重点的国际比较改革领域改革领域发达国家发达国家我我 国国政府职能结构政府职能结构 政府政府-市市场场/社会社会政府卸载政府卸载职能转变职能转变职能履行方式职能履行方式公共服务公共服务 中的市中的市场机制场机制公共服务公共服务 中的市中的市场机制场机制政府内部的改革政府内部的改革组织机构组织机构公共政策公共政策运作管理运作管理组织机构组织机构公共政策公共政策运作管理运作管理（三）政府再造（三）政府再造政府职能市场化公共服务社会化行政权力分散化政府管理企业化政府行政法制化我国政府再造面临的挑战职能市场化与公共职能的矛盾行政效率与民主参与的矛盾行政授权导致的矛盾顾客理念与民众回应的矛盾公共服务与NGO不健全的矛盾放松管制与依法行政的矛盾目的要求1、了解目标管理的由来，掌握目标管理的内涵与四个阶段2、掌握编制管理的内容与体制3、了解我国历次行政改革历程，深刻理解并体会我国目前行政改革遇到的困难重点难点1、目标管理的具体运用2、如果实施编制管理真正实现精简高效3、我们行政改革中各种困难的实例理解参考书目奥斯本，盖布勒改革政府