2025城市全域数字化转型发展报告突破方向与创新实.docx

2025年12月
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信息通信研究院产
( ) 科技创
2025 年

城市全域数字化转型发展报告
——突破方向与创新实践

(2025 年)

中国信息通信研究院产业与规划研究所 信通院（广东）科技创新研究院有限公司
2026年2月

前 言
2025 年 7 月，党中央召开城市工作会议指出：“我国城镇化正 从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段 转向存量提质增效为主的阶段”，标志着我国城镇化正式迈上高质 量发展、内涵式发展新征程。会议明确提出的“六个城市”发展目 标，对我国城市发展的未来走向具有重大战略引领意义，也为各地 系统谋划部署下一阶段实施路线提供了基本遵循。
城市全域数字化转型是新时期智慧城市发展的新阶段新部署。 回顾我国城市信息化、数字化、智慧化发展历程，2014 年国家发展 改革委等八部委印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》， 2015 年我国政府工作报告首次明确提出要“发展智慧城市”，同年 中央城市工作会议指出“着力打造智慧城市”。时隔十年，2024 年 国家发展改革委等四部门印发《关于深化智慧城市发展 推进城市全 域数字化转型的指导意见》。今年中央城市工作会议再次提出“着 力建设便捷高效的智慧城市”，是站在新的时代路口，结合我国城 市发展新特征新阶段做出的战略部署。进一步深化智慧城市发展， 推动城市全域数字化转型，核心是要在助推城市探索走出内涵式发 展新道路方面提供新助力、开辟新市场、释放新价值。
本报告是中国信息通信研究院产业与规划研究所连续发布的第 七本智慧城市行业研究报告。围绕落实国家五部门印发的《深化智 慧城市发展推进全域数字化转型行动计划》相关要求，立足 2024 年 报告对城市全域数字化转型态势的整体研判分析基础上，重点定位

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于辨析城市全域数字化转型内涵特征，聚焦下个阶段工作突破方向， 找准转型实施的关键抓手。
报告剖析了城市全域数字化转型的时代特征、发展目标与转型 要求。从时代特征看，以“政府部门—赋能中心—运营公司”为核 心的管理架构加速确立，以场景牵引、资源调度、底座整合为核心 的新技术架构加速确立，“平台整合—数据激活—制度改革—产城 融合”发展内涵更加丰富。从发展目标看，重点聚焦提升民生服务 “温情”、提升城市运行“韧性”、激发城市消费“活力”、优化 城市产业育新“环境”四大高价值方向。从转型要求看，发展理念、 转型深度、业务逻辑、推进方式、合作规则都在经历优化调整，走 向更加可感可知、高效长效的新发展阶段。
报告梳理了各地推进城市全域数字化转型面临的六大方向系列 堵点卡点，研究提出了一批小切口实施要点，总结了相应的地区创 新突破典型实践。报告从全过程管理视角提出三个方面工作抓手， 一是在顶层设计方面，要建立适应整体性转型发展需要的规划体系， 特别是针对大系统大平台一体化建设运营需要，要借鉴系统工程思 想，强化总体设计。二是在质量管理方面，要持续健全“管运协同、 建运一体、共建共治、多元参与”的配套管理机制。三是在绩效评 价方面，要建立共性要求与个性需求相结合的转型成效评价体系， 强化投入产出绩效分析，引导城市全域转型有的放矢。
展望未来，以人工智能为代表的颠覆式数字创新能力加速成熟， 将在更大范围、更深层次掀起城市运行发展模式变革浪潮。把握重

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大历史机遇，健全更加科学高效的城市数字化转型治理体系，以数 据要素高效流通提升城市全要素配置水平，将成为重塑新时期城市 综合竞争力的关键之举。由于时间所限，报告相关分析结论与表述 难免有不妥和不足之处，欢迎联系研究团队共同探讨完善。

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目 录
一、 城市全域数字化转型的基本内涵 1
（一） 城市全域数字化转型的三个时代特征 1
（二） 城市全域数字化转型的四个发展目标 4
（三） 城市全域数字化转型的五个转变要求 5
二、 城市全域数字化转型突破方向 7
（一） 塑造整体智治体系，系统对冲风险挑战 7
（二） 创新多跨服务场景，优化数字生活体验 11
（三） 强化产城融合转型，畅通惠民兴业闭环 15
（四） 整体谋划数字更新，焕新城市发展风貌 18
（五） 打造统一数字底座，驱动转型效能革命 21
（六） 纵深推进适数改革，重构转型动力机制 25
三、 城市全域数字化转型实施抓手 29
（一） 以规划体系加强整体布局 29
（二） 以管理体系强化质量控制 32
（三） 以评估体系促进务实发展 34
四、 展望未来的几个发展趋势 35
（一） 人工智能突破技术奇点，深度赋能城市运行发展 35
（二） 数字孪生城市加速成熟，增强风险预判治理能力 35
（三） 数字资源体系分层整合，实现全域可统筹可调度 36
（四） 投资于人驱动价值重构，数字场景开发生态加快成熟 37

图 目 录
图 1 城市全域数字化转型“三元协作生态” 2
图 2 城市全域数字化转型“三级协同技术架构” 3
图 3 城市全域数字化转型“四维价值象限” 4
图 4 城市全域数字化转型的五个转变要求 7
图 5 城市全域数字化转型“四级规划”体系 29
图 6 城市数字化转型全生命周期管理架构 32
图 7 城市全域数字化转型评价指标体系参考框架 35

城市全域数字化转型发展报告-突破方向与创新实践（2025 年）

一、城市全域数字化转型的基本内涵
（一）城市全域数字化转型的三个时代特征
我国城市数字化转型与城镇化发展长期交织融合、螺旋互促， 已成为我国城市工作的重要构成部分。城市数字化转型工作一头连 着数字经济，一头连着经济社会千行百业发展需求，是推动城市经 济社会各项活动信息化、网络化、智能化演进的综合抓手，是促进 数字经济创新活力永续、繁荣发展的综合工程，也日渐成为驱动政 府组织管理架构变革重构的重要力量。从时间维度看，我国城市数 字化发展历程大致可以划分为“数字城市-智慧城市-新型智慧城市- 全域数字化转型”四个阶段，城市全域数字化转型是城市数智化演 进的 4.0 阶段。相较于上一个时期，城市全域数字化转型突出三个关 键特征：一是管理架构立体化，二是技术架构整体化，三是价值导 向多元化。
管理架构立体化体现在多方合作生态格局与功能定位更加清晰。 管理架构的第一个核心角色是政府部门，功能定位是主导方向与规 则。国家部委层面，国家数据局负责统筹推动城市全域数字化转型 工作整体部署，相应的各地数据主管部门负责推动城市全域转型工 作落地实施。管理架构的第二个核心角色是赋能中心，功能定位是 整合资源对外赋能，赋能中心的具体形态包括地方主管部门成立的 大数据中心、转型促进中心、应用赋能中心等。管理架构的第三个 核心角色是运营公司，功能定位是项目执行与运营，运营公司包括 地方主管部门指导成立的大数据公司、重点行业投资集团等。三方

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城市全域数字化转型发展报告-突破方向与创新实践（2025 年）

对内共同构成“政府部门监管－赋能中心保障－运营公司实操”三 角协同关系，对外结合各自职能功能链接市场、产业、科研、高校、 资本等资源要素，共同推动城市全域数字化转型工作。

来源： 中国信息通信研究院
图 1 城市全域数字化转型“三元协作生态”

技术架构整体化体现在各地加快构建以底座整合、资源聚合、 场景牵引、弹性保障为核心特征的总体布局。一是底座一体整合， 夯实共建复用的数字基石，以“一次建设、多次复用”“一数一源 一标准”为原则，构建一体化数字底座，实现数字资源、业务资源 的标准化封装与供给，破解重复建设、低质量建设、分散投资等问 题。二是中枢统管统调，构建按需配置的资源调度中枢，实现数字

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资源流转、事件处置的精准匹配与高效协同，确保各项技术能力能 够依据业务场景的实时需求进行弹性输出，提升系统资源的利用效 率与响应速度。三是依场景组合配置，以多跨场景为牵引，通过对 资源、数据、服务的灵活组合，实现行业级、跨行业级及城市级综 合场景的快速构建与敏捷迭代，满足“高效办成一件事”“高效处 置一件事”等多跨场景建设的业务需求。

图 2 城市全域数字化转型“三级协同技术架构”

价值导向多元化体现在多重战略目标的综合性承接。城市全域 数字化转型的内核是系统、平台、数据的集成整合与保障业务运行， 外延覆盖对转型体制机制和管理架构的系统性变革，以及对城市内 涵式发展的高水平支撑与赋能保障。第一价值象限是系统集成，体 现在政务信息系统关停并转将进入深水区，“一部门多系统”加速 向“一部门一系统、多部门一系统”演进。第二价值象限是数据融 通，体现在数据要成为业务运行和决策的关键因素，要以数据驱动 业务深层次融通，从服务政府履职走向满足城市各类现实需求。第

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三价值象限是改革适配，体现在组织管理架构、业务流程梳理、责 权分工设计、政策法规优化等要全方位调整改善。第四价值象限是 产城融合，体现在要跳出智慧城市 IT 建设工程的惯性认知，从投资、 消费、出口等发展逻辑谋划释放全域转型加速创新转化、促进投资 于民、扩大高水平对外开放等潜力，如以数字更新带动新城建扩大 投资，以数字消费激发广阔内需市场，以数据国际合作推动智慧城 市与数据要素市场化配置改革“ 中国方案”走向全球。

来源： 中国信息通信研究院
图 3 城市全域数字化转型“ 四维价值象限”

（二）城市全域数字化转型的四个发展目标
新时期推动城市全域数字化转型，要聚焦以人民为中心，以数 据为关键驱动力，通过系统性重塑城市数字化建设技术架构、运行 业务架构、管理实施架构，增强四方面核心能力，推动城市走可持 续发展、高质量发展新路。
一是赋能提升民生服务“温情”。系统推进数字公共服务体系

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数据融通、业务联办、服务前置，加快城市数字公共服务体系从能 办向好办快办、主动供应演变，促进优质服务资源通过数字平台跨 时空共享互惠，打造更包容、更有获得感的民生保障。
二是赋能提高城市运行“韧性”。加快推动城市治理信息系统 从“条块林立”向“多融多跨”升级，建立健全“一网统管”业务 体系、平台体系、数据体系与考核评估体系，缩短城市问题发现时 间，消除城市治理监管盲区，提升标准化协同化响应处置能力。
三是赋能激发城市消费“活力”。从“投资于物”转向“投资 于人”，聚焦文旅、康养、体育、餐饮、零售等领域，进一步扩大 社会投资支持范围，创新多元合作运营模式与数字消费权益保护机 制，打造一批带动面广、显示度高、用户体验佳的高品质数智消费 新场景。
四是优化城市产业育新“环境”。通过深化拓展全域场景，加 大创新要素支持，健全“容错免责”兜底机制，促进更多数字创意 在城市巨大需求空间牵引下加速落地转化，实现数字技术从创意“星 星之火”到商业“燎原之势” 的蜕变跃升，拓展更加多元丰富的城 市就业新空间。
（三）城市全域数字化转型的五个转变要求
转变发展理念，从增量规模化扩张转向存量提质增效。发展内 涵从追求信息系统建设“摊大饼”，转向对城市存量数字资源的价 值挖掘、功能优化与新增建设需求的统筹设计实施。要重塑城市数 字化建设技术架构，构建一体化城市数字底座+场景“轻应用”架构，

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替代烟囱式系统架构。要变革管理流程，以融跨场景建运一体化为 抓手，打破部门职责壁垒，保障跨层级、跨领域协同治理顺畅运行。 要推动产城融合，通过建立健全全域数字场景开放对接机制，充分 拉通城市需求侧与供给侧，构建“城市品质升级、产业功能增强、 人的全面发展”循环互促、和谐共生发展生态。
转变转型深度，从注重业务数字化转向制度规范同步改革。城 市全域数字化转型是新需求驱动下的技术命题与深层次制度变革综 合工程。转型方向上，从强调政府各部门业务电子化、信息化、网 络化的“技治”层面走向技术与制度“双轨并进”的“制治”层面。 未来一段时期，要重点谋划推进修订不适配的法规、建立新的标准 规范（如数据确权、流通交易规则）、创新政策工具（如“沙盒监 管”）等工作，构建起支撑数字化转型可持续发展的“软环境”， 为数字技术在全域场景中深度应用扫清障碍。
转变业务逻辑，从多头分散管理转向“一件事”协同推进。其 内涵是以用户（市民、企业）视角和价值创造为中心，对传统政府 业务流程进行革命性重构。要摒弃过去按部门职责划分的“管理方 便”逻辑，围绕“一件事”（如企业开办、公民身后事）进行跨部 门、跨层级的流程再造与数据共享，实行“一次告知、一表申请、 一窗受理、一网办理”，从根本上解决群众办事“跑断腿”、材料 “反复交”的痛点，实现政府服务与治理效能取得质的飞跃。
转变推进方式，从各地政府大包大揽转向政企合作、央地协同。 其内涵是构建开放共赢的数字化转型新生态。政府角色需要转变为

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总体设计者、规则制定者和场景开放者。通过积极探索更加开放多 元的政企合作模式，充分释放企业在资本、技术、创新能力和运营 效率等方面优势。同时，加强央地协同，国家层面负责顶层设计、 标准规范与共性平台指引，地方应结合实际探索特色应用建设运营 方法，形成“全国一盘棋”与“地方百花齐放”相结合的良好局面。
转变合作规则，从方案质量优先转向服务质量与运营水平优先。 其内涵是评价导向从“项目建设”转向“价值运营”。过去招投标 环节核心看重技术方案的先进性与完备性，未来将更强调考察评估 供应商的长期运营能力、服务水平和持续迭代升级计划。合作模式 从“一锤子买卖”项目交付，转变为重点关注数据运营效果、场景 服务满意度、商业模式可持续性的“长周期合作”。绩效导向要求 供应商未来应更加深刻理解城市转型的现实需要和问题导向，提供 “好用、管用、爱用”的解决方案，与城市业务场景共同成长。

来源： 中国信息通信研究院
图 4 城市全域数字化转型的五个转变要求

二、城市全域数字化转型突破方向
（一）塑造整体智治体系， 系统对冲风险挑战

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1.目标要求
2025 年中央城市工作会议指出，“着力建设便捷高效的智慧城 市，创新城市治理的理念、模式、手段，用好市民服务热线等机制， 高效解决群众急难愁盼问题”。2025 年 10 月国家数据局等五部门组 织印发《深化智慧城市发展 推进全域数字化转型行动计划》，部署 智慧治理体系行动，明确下一阶段发展目标：一是提升城市整体智 治能级，实现事件从发现、上报、处置到反馈的全过程高效管理。 二是构建城市安全风险监测预警体系，实现风险全域感知、预判预 警、智能处置。三是深化跨层级数据贯通，用数据思维为基层赋能 减负，保障基层治理“有数管用、数据好用”。
2.面临挑战
一是数字赋能协同治理流于表面。部分地区“一网统管”平台、 城市智能中枢等建设重展示、轻实效，缺乏多跨业务场景梳理与流 程再造，城市治理仍是各部门依职能各自为政，跨部门协同难，城 市智能中枢沦为“花架子”。二是城市安全态势感知效率偏低。各 地物联感知终端存在建设分散、底数不清、数据标准不统一等问题， 造成感知数据“质”和“量”均难以满足业务需要，突发状况下“看 不见、看不清”问题频发，除了自然灾害突发性等客观原因外，也 存在监测站点覆盖不全、监测数据不能共享等现实问题，造成风险 预警与处置效率不高。三是基层数据“反复采、重复录”缺乏规范。 基层数据上报“有去无回”，造成基层工作“无数可用”，且受限 于部门间条线应用横向不打通、数据标准不统一等问题，基层业务

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经办人员重复采集、重复录入等情况突出。
3.实施抓手
以城市运行和治理中心推动全业务协同。2024 年 4 月，习近平 总书记考察重庆市数字化城市运行和治理中心时指出，要强化数字 赋能、推进城市治理现代化，科学规划建设大数据平台和网络系统， 强化联合指挥和各方协同，切实提高执行力。一是开展城市生命体 征智能监测。构建城市生命体征指标体系，打造城市运行数字体征 系统，用数据和算法全方位呈现实时城市画像，对城市运行规律、 动向和趋势进行智能研判和风险预警，实现城市生命体“全时智慧 体检”。二是打造事件中枢助力“高效处置一件事”。以城市事件 全域泛在感知为抓手，以智能发现城市隐患弱信号为核心，打造城 市事件中枢，推动事件贯穿城市治理全过程，及时精准发现问题、 研判形势、智能调度、监督处置，实现线上线下协同高效处置一件 事，解决城市治理中的堵点、盲点，提高人民群众获得感、幸福感、 安全感。
以城市安全风险监测预警体系促进全态势感知。2024 年 12 月， 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进新型城市基础设施 建设打造韧性城市的意见》， 提出推动建成一批高水平韧性城市， 城市安全韧性持续提升，城市运行更安全、更有序、更智慧、更高 效。一是打造城市安全“一张图”。围绕提升城市安全韧性，建设 城市安全风险综合监测预警场景，打通公安、交通、水务等领域城 市安全感知数据，搭建城市安全风险感知“一张网”、城市安全“一

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城市全域数字化转型发展报告-突破方向与创新实践（2025 年）

张图”，整体实现安全态势“一图总览”。二是数智赋能早期风险 预警和智能处置。建立极端天气、燃气泄漏、管网水力学等机理大 模型，快速识别燃气泄漏、城市内涝等风险点，提升早期风险识别 能力。同时，结合企业、重大危险源、队伍、物资装备、风险研判 等数据， 自动生成涵盖涉事企业信息、周边风险、救援措施、周边 水源、救援推荐装备、指挥部位置设置等重点内容的应急处置方案， 打造城市安全事件应急处置数字化预案库，实现“一事件一对策”， 为突发事件科学研判和救援提供技术支撑。
以基层“只报一次”推进数据全层级贯通。2024 年 10 月，中央 网信办印发《“指尖上的形式主义”全国整治工作方案》， 提出重 点集中整治政务应用程序存在的过多过滥、多头填报、建设不规范、 功能异化等四方面问题，强化数据共享和集约建设，切实推动信息 化赋能基层减负增效。一是依托“一表通”推动基层信息填报渠道 整合。开发统一数据填报系统，通过智能报表、智能台账等方式， 实现报表自由定制、数据自动复用、结果实时统计，有效减少基层 数据重复填报和手工筛查，减轻基层“指尖上”的负担。二是数据 跨层级贯通提升基层善治能力。建设基层治理数据库，推动基层治 理数据资源回流及共享，深化数据赋能网格管理、矛盾纠纷等数字 化应用，支撑矛盾纠纷等线上流转、闭环处置，实现民意速办、未 诉先办。
专栏 1 城市整体智治领域创新实践
创新实践：构建多跨协同治理体系，打造整体智治全国样板。西部某市通过

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建设“131”多跨协同治理体系，持续提升城市整体智治的数字化履职能力。通 过一体化智能化公共数据平台整合算力、网络、数据与能力组件，实现全市数字 资源“一本账”管理与共享；通过市、区县、镇街三级治理中心构建智能调度与 闭环处置机制，以 KPI 与体征指标驱动跨层级、跨部门协同；依托基层智治平台 强化治理末梢，推动应用贯通与实战演练，形成“平台筑基、中心赋能、基层强 效”的联动体系。该体系以数据流打通决策流、执行流、业务流，在防汛防洪、 安全韧性、民生服务等领域实现多跨场景高效协同，显著提升城市治理的科学化、 精细化、智能化水平。
创新实践：打造立体化城市安全网，开展安全风险监测预警。湖南某市通过 构建“1+1+N”城市生命线安全管理体系，以数据资源管理、城域物联网及 CIM 平台等共性基础平台为支撑底座，形成一张全方位物联网监测、评估与精细化治 理的立体化城市安全网，实现“统一高效、指挥可靠、快速协同”的城市生命线 安全管理和风险主动防控新模式。如在城市内涝领域，整合风云四气象卫星、气 象雨量雷达、气象观测站、电子水尺、易涝点视频等数据，构建包含精细测雨、 外洪内涝、风险评估能力的城市内涝大模型，实现雨前一小时内稳定准确预报。
创新实践：推动基层“心中有数”，提升基层智治水平。山东某市推动基层 报表智能化，通过智能报表、智能台账等方式，实现报表自由定制、数据自动复 用、结果实时统计，通过搭建镇街综合数据应用，整合市、县、乡、村四级数据， 开展跨部门数据共享和融合比对，主动发现老年补助发放、残疾人补助发放和农 村奖扶发放人员，协助基层进行低保人员、特困人员、残疾人等相关补贴的认证 工作。
（二）创新多跨服务场景，优化数字生活体验
1.目标要求
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的 建议》提出，“加强人工智能同民生保障、社会治理相结合，稳步 推进基本公共服务均等化”。《深化智慧城市发展推进全域数字化 转型行动计划》作出专门部署，要持续深化多跨融合服务应用，创

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城市全域数字化转型发展报告-突破方向与创新实践（2025 年）

新数字化赋能体育、文旅、消费、信用等场景建设，推进适老化、 适幼化与无障碍服务建设，实现公共服务普惠共享。新时期需以数 据要素为核心驱动，以“高效办成一件事”为牵引，深化 AI、大数 据、数字孪生等数智技术在公共服务领域的集成应用，以三医协同、 一卡通城、信用认证等高价值场景建设为切入口，加快推进公共服 务从“分散供给、按需办理”向“多跨融合、主动服务”转型，实 现教育、医疗、社保、文旅等领域服务的无缝衔接与精准供给，全 面提升人民群众的数字获得感、幸福感、安全感。
2.面临挑战
一是当前公共服务形态多以垂直条线为主，跨部门、跨层级、 跨领域协同融合不够。各部门围绕业务条线自建服务平台，医疗、 教育、社保等数据分散存储于不同系统，形成相互割裂的“数据孤 岛”“业务壁垒”，跨领域、跨链条场景供给有限，群众办事仍需 多次往返、重复提交材料。二是社会主体参与场景共建程度不足， 政企合作机制尚不健全。一方面，企业对项目资金投入与回报预期 的不确定性存在担忧，参与合作的积极性受到制约；另一方面，政 企合作缺乏成熟范式与有效协同机制，政府部门主导性较强，企业 的主动性与创造性难以充分释放，双方在职责分工、利益分配、风 险分担等方面的界定不够清晰，影响合作实效与项目可持续性。
3.实施抓手
系统实施一批多跨融合数字服务应用。聚焦老百姓急难愁盼的 身边事、烦心事，场景化、清单式推进数字服务应用数据融通、业

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务联通。如在方便就医领域，以发展三医协同场景应用为抓手，打 通卫生健康、医保、药监等部门数据，推动检查检验结果互认、异 地就医结算、电子健康档案共享等场景落地，构建便捷高效、优质 普惠的医疗卫生服务体系。在社保服务领域，以全面普及社保一卡 通应用为抓手，打通人社、医保、教育、交通、文旅、民政等部门 数据，以社会保障卡为核心载体，集成政务服务、人社业务、交通 出行、文化旅游、医疗健康等高频融跨服务，为群众提供“带一张 卡、刷一个码”的便捷服务体验。
打造数字品质生活新业态。数字技术正全面重塑生活服务供给 方式和消费形态，数字生活服务从“线上替代”迈向“智能协同”， 实现从被动响应向主动感知、从标准化向个性化迭代，如，以打造 数字商圈为抓手，采取政府牵头、企业运营的模式，整合商业门店、 餐饮住宿、休闲娱乐等资源，接入市场监管、税务、人社、卫健等 政务服务端口，依托数据分析实现商家精准扶持、消费者精准服务 与监管精准赋能，提升商圈整体运行效率；以开发数字信用体系为 抓手，整合政务、市场、社会三类信用数据，将信用评价嵌入政务、 医疗、交通、市场等多领域服务，使群众通过信用分享受免押金、 预约优先、景区折扣、医疗优先等权益，政府则以信用激励引导企 业参与信用服务开发，形成多元化协同共建机制。
构建数字全龄友好包容社会。随着老龄化加深、少儿群体需求多 样化，以及残障人士等特殊人群对便利服务的期待持续提升，全龄、 包容、友好的数字社会成为新时代公共服务的重要方向，推动数字

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城市全域数字化转型发展报告-突破方向与创新实践（2025 年）

技术赋能适老化、适幼化、无障碍化改造，在使不同年龄、不同能 力水平人群都能便捷、安全、无障碍地享受数字红利，如，以“社 区便民生活圈”为抓手，聚焦老年人、幼儿、青年人等全龄群体， 面向商超、家政企业、养老机构、科技服务商等发布需求清单，引 导市场主体开发助餐、托育、家政、休闲等数字化服务应用，拓展 社会服务领域市场主体参与广度与深度；以“全民数字素养提升活 动”为抓手，建立政府牵头，企业、高校、社区、社会组织协同参 与的数字素养培育机制，通过开设“跨部门服务代办帮办”实操班、 设立“数字素养赋能站”、推行“银发数字伙伴”计划、举办“数 字生活体验周”等活动，重点开展老年人等特殊群体数字技能帮扶， 提升全民数字适应力与应用能力；三是以“无障碍数字应用”为抓 手，联合企业、高校、社会组织及残障人士代表等，制定公共服务 无障碍数字应用的技术标准、服务规范与评价体系，推动数字应用 开发语音朗读、大字模式、高对比度显示、手势控制、助盲设备兼 容等适配功能，保障残障人士、老年人等群体平等享受数字公共服 务的权利。
专栏 2 城市数字生活领域创新实践
创新实践：构建“三医一张网”数据应用，推动“零等待”结算。湖南省某 市构建矩阵式医联体，建成“健康一码通、三医一张网、监管一平台”，深入推 进医疗、医保、医药数据的互联互通与共享，让患者享受一卡通、一档查、一码 付的便捷服务，二级及以上公立医院“一站式”预约、结算平均时间显著缩短， 获评首批中央财政支持公立医院改革与高质量发展示范项目城市。
创新实践：发展智慧社保综合应用，打造“一卡畅行”服务体验。安徽省某

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市通过打通教育、医疗、文旅等部门数据接口，在智慧校园、就医购药、文旅交 通等领域推广一批公共服务应用，实现社保卡“一卡通行多领域”，并针对特殊 群体提供上门办、陪同办等个性化服务。该案例获得人社部宣传推广。
创新实践：培育社区数字生活圈，积极探索市场化开放运营。宁夏某地区推 动建设一体化智慧社区应用，整合餐饮、生活配套、娱乐体验、亲子教育等几十 余家商户资源，探索“平台下单+就近门店配送”服务模式，由建发集团对商业 业态实行统一运营管理，并与政府部门联合推出消费券，策划特色活动，为社区 居民提供更加便捷的生活服务保障。案例入选 2025 年“全国一刻钟便民生活圈 典型案例”。
（三）强化产城融合转型，畅通惠民兴业闭环
1.目标要求
《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》提出“培 育壮大城市发展新动能，因城施策增强城市发展动力”。新型产城 融合是以“ 以人为本”为根本遵循，摒弃“重产轻城”传统模式， 聚焦人的发展和需求，打造宜居宜业的城市生态。坚持以“ 以城带 产”“ 以产促城”为两大核心路径，发挥数据要素赋能作用，依托 5G、人工智能、数字孪生等技术，推动产业功能与城市功能深度融 合，培育城市经济发展新赛道新增量，驱动城市人才结构、就业市 场持续优化升级，构建“数据赋能—产业升级—城市提质”发展循 环，实现“产城人”高水平协同、有机共生。
2.面临挑战
一是数据流通壁垒与安全合规的双重制约。多数地区依然延续 条块推进公共数据体系建设模式，数据分散、格式各异，且部门间 存在责任划分和数据安全顾虑，公共数据“拿不出、融不好、质量

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城市全域数字化转型发展报告-突破方向与创新实践（2025 年）

差”，制约城市场景中的数据应用广度深度与可持续性。二是场景 供需错配与落地效能的双重短板。部分已建数字化场景存在“重技 术轻实用”的倾向，部分场景建设以部门管理需求为核心，而非聚 焦企业和市民的痛点，如部分城市推出的企业政策申报场景，流程 烦琐、跳转频繁，企业操作学习成本高，导致用户参与度获得感不 高。三是产业数字化转型不均、生态协同薄弱。不同规模、不同类 型企业的数字化基础差异大，产业链上下游数字化协同受阻；数字 产业与城市功能融合度低，部分新城新区引入大数据、人工智能企 业后，缺乏足够的数字人才公寓、技术研发配套、城市服务设施与 有效政策支持，导致人才难以留存。
3.实施抓手
深化全域场景开发，促进“以城带产”。通过完善城市数字基 建、加快场景培育和开放，为数字经济创新与高质量发展提供更加 广阔多元的测试场站、验证平台和产业化空间。一是加快城市场景 培育和开放创新，通过城市数据空间、城市场景实验室、城市机会 清单、揭榜挂帅等多元举措，切实围绕城市建设、市民生活和产业 发展需求，支持建设一批综合性重大场景、行业领域集成式场景、 高价值小切口场景，形成“技术突破—场景验证—产业应用—体系 升级”的路径，促进新技术新产品率先在城市落地，推动城市数据 优势、人才优势转化为场景优势、产业优势。二是创新布局城市产 业发展新赛道，积极推动推进数据产业与低空经济、无人驾驶、具 身智能等数据密集型产业融合发展，发挥城市已建数字基础设施、

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数据资源优势，赋能低空配送、无人机巡航、具身机器人应用等领 域产业发展，打造数据产业创新高地。
优化城市空间资源利用方式，聚集新产业新生态，促进“以产 兴城”。积极布局以人工智能和数据资源为关键生产要素的新产业 体系，强化与城市闲置空间资源、人才资源、科技资源等统筹规划， 促进城市空间功能重构，创造更多新就业岗位，激发城市活力。一 是搭建数字经济新载体，打造“模速空间”“模数空间”“人工智 能创新街区”等创新载体、产业社区和商务社区，为企业提供技术 研发、模型应用、数据交易、算力供给等一站式服务，促进大模型、 数据要素等产业集聚发展。二是积极打造数字产业集群，依托“大 学+大厂”“链主企业带动”等模式构建特色数字产城生态，吸引数 创企业、企业区域中心入驻，广泛招引数字人才，推动城市空间优 化、设施完善和功能升级，建设综合性城市新区。三是探索精准支 持政策服务新模式，搭建“政策超市”等惠企兴业服务平台，运用 人工智能、大数据等技术，精准匹配企业需求，实现政策“免申即 享”，补助资金“主动兑、快速兑”等功能；打造城市经济智能体、 产业大脑等智能化平台，构建经济监测预警模型，提升城市经济前 瞻研判能力。
专栏 3 城市数字产城融合领域创新实践
创新实践：打造“模速空间”等载体，推动数字产业与城市空间融合发展。上 海某区聚焦大模型产业，打造全国首个大模型创新生态社区“模速空间” ，目前已 吸引多家大模型企业及相关机构入驻。在惠企服务方面，为企业提供政策、资 金、人才、场景等全生命周期支持，吸引国家人工智能产业基金等投资机构入

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驻，同时借助并联审批、容缺受理等模式，助力企业快速启动运营。在生态构 建方面，打造“上楼搞研发，下楼买算力”的高效协作模式，构建起覆盖芯片、算 力、语料、算法到场景的完整大模型产业生态。 目前，累计推动多个备案大模 型落地，有效促进大模型产业集聚发展。
创新实践：建设人工智能创新街区，产城互促推动城市数智化升级发展。北 京市某区以人工智能创新街区为核心载体，积极探索“技术突破、产业集聚、 场景辐射、生态联动、城市升级”发展新路径。在产业培育方面，发布人工智 能创新街区建设“政策包”，优化产业空间供给，推动设立科技信贷审批绿色 通道，运营一批科技金融服务机构，有效促进了人工智能产业培育和集聚发展。 在场景策源方面，深入实施 AI 全景赋能计划，拓展 AI+交通、AI+服务等一批示 范场景。如智能交通领域，通过 3D 建模和视频智能算法，系统实现了从传统“车 看灯”到智能“灯看车”的转变，高峰平均拥堵系数下降近 30%；如社区服务领 域，AI 社工为上万余名居民提供在线服务，能够秒级响应居民问题，实现问题 自动收集、工单智能派发、全程督办跟踪的闭环管理。未来，该区域还将拓展 AI+教育、AI+法律、AI+文化等示范场景，推动城市全域数智化升级。
（四）整体谋划数字更新，焕新城市发展风貌
1.目标要求
把握国家“结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升”总体 导向，推动数字技术与城市更新全流程深度融合，升级新型融合基 础设施、激活城市存量资源，优化数字生活和数字消费环境，促进 城市人居环境系统改善，是城市内涵式发展的应有之义。要坚持将 数字化转型与城市更新、老旧小区改造、新城建等深度融合，推进 基础民生、公共空间数智化升级，深化社区一站式托育助老、亲子 阅读、社区康养等数字应用，探索城市“硬件”基础设施与“软件” 管理服务平台协同升级新模式，以新需求引领新供给，以新供给创 造新需求。

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2.面临挑战
一是权责边界局限导致城市更新未能实现统筹合力。当前城市 数字更新实践中感知体系建设、地下管网改造等数字化应用主要集 中在住建部门，在建设中人口、土地、房屋、社区等数据分散在规 自、公安、城管、民政等多部门单位中，本质上垂直部门各自为战， 数据孤岛依旧存在，未能形成多部门协同局面。二是认知错位导致 数字化、智慧化沦为“非必要装饰”。当前城市数字更新实践存在 认知偏差，呈现“重亮点轻基础、重示范轻存量”倾向，智慧化多 成为标杆项目的加分亮点，在大量存量更新场景中却沦为可选附加 项，常因资金等因素被搁置。三是标准体系缺失导致城市更新场景 与技术不适配。我国城市数字更新缺乏全国统一的标准和规范，面 对不同的城市数字更新场景，缺乏具有差异化、场景化的技术标准， 导致在实践中老旧小区改造等场景的技术适配性不足，存在技术过 度堆砌的问题。
3.实施抓手
集约化推进市政基础设施融合改造。一是推进城市生命线安全 智能化提升。按照“统一规划、集约部署”原则，在供水、排水、 燃气等管网领域，优先针对老旧管线开展数字“韧性”升级，同步 部署智能监测终端，增强供水管网爆管感知、雨污混接监测、燃气 泄漏应急关断等敏捷响应能力。二是推动市政设施融合改造。推进 “多杆合一、多箱合一”集成化改造，多杆合一通过整合路灯杆、 交通信号杆、监控杆等传统设施，构建起集 5G 基站、环境监测、智

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能照明、安防监控等多功能于一体的新型城市感知节点。推进对已 建机械式停车库实施空间拓宽和智能化改造，利用既有钢结构加装 车牌识别、智能导航装置，通过联动周边商圈停车管理系统，实现 泊位信息跨平台共享。三是打造市政基础设施智能化管理模式。建 立涵盖地上地下设施的“城市生命线一张图”，打造城市更新规划、 建设、运维、管理全流程的基础数据平台，实现地上地下设施建设 运行可视化三维立体智慧管控。
按需推进服务空间数字活化。一是深化智慧社区建设。打造改 造建设一批高品质智慧社区，按需精准嵌入服务设施，优先和重点 提供急需紧缺服务。建设幸福邻里综合体，打造全龄友好型数字社 区，提供医疗、养老、助残、托育等一站式服务。补齐社区公共服 务设施短板，完善自助便民服务设施与社区安防设施建设。鼓励居 民、企业、社会组织等多元主体参与智慧社区监建管运，切实满足 人民群众服务需求。二是推进历史遗存数字化改造。推进老旧工业 厂区功能再造、环境整治和生态系统修复，合理开发利用工业遗产 资源，建设数字消费体验中心、数字文化创意园区等多功能载体。 推进历史文化街区改造，对街区已建视频监控系统进行智能化升级， 拓展游客密度热力图分析等数据分析功能。构建“虚实共生”的数 字化保护体系，对文物保