也谈城市规划的性质.doc

也谈城市规划的性质 李梦白
从《中外房地产导报》（17/2003）上看到了一篇由孙祖权、廖永生合写的题为《论城市规划方案的性质》的文章，深感这篇文章（以下简称《孙廖文》）的两个主要观点：认为“城市规划方案具有可诉性”和“城市规划方案不具备科学性”，很值得进一步研究、讨论。对此，本文拟从三个方面略抒管见，兼与孙、廖两位作者商榷。 
　　一、何谓城市规划和城市规划的性质 
　　从事城市建设工作的人都清楚：城市规划是政府规范城市发展、建设的正式文件。而“城市规划方案”只是城市规划编制过程中供讨论抉择的一种必要的“半成品”，亦即建设部颁布的《城市规划编制办法》第九条规定“编制城市规划应当进行多方案比较”所谓之方案；经优选修订后成为城市规划的组成部分，“方案”即不复存在。《孙廖文》所论述的对象，名为“城市规划方案”，而实际“标的”则是城市规划，这从通篇文义上一看自明。至于该文所谓的“作为方案的城市规划”，这一概念与事实不符，是不能成立的。 
　　论述一种事物的性质，大体有两种情况和含义：一是事物的固有性质，即一种事物区别于其他事物的根本属性；二是实物的附加性质，即对一种事物进行分析、评价时归纳出该事物所具有的（其他事物也可能具有的）一般属性。《孙廖文》所论述的城市规划的性质，诸如“可诉性”、“科学性”、“社会性”、“刚性”、“弹性”、“现实性”、“超前性”等等，显然都属于第二种情况。而对于城市规划固有的根本属性，该文竟遗憾地未予论及。研究、确认城市规划固有的根本属性，是研究城市规划性质的首要任务。如果对其固有的根本属性尚不能确认或缺乏正确理解，则对再多的一般属性的研究、论述，都将失去坚实的基础和准确的标尺，难免产生偏颇。 
　　城市规划的固有的根本属性，可作如下表述：城市规划是政府依法制定的规范城市发展、建设的法规性文件，是一个城市在一定时期内经济和社会发展、资源的保护利用、各项建设的时序和空间布局的综合部署，是城市发展、建设和管理的基本依据。这一表述亦可作为城市规划的定义，而城市规划固有的根本属性即寓于这一定义之中。 

　　城市规划（包括文本、图表及附件）均经城市政府依照法律的要求进行编制，并经具有法定审批权的国家机关依照法律规定的原则和程序进行审批。一经批准公布，该城市规划即属于法律范畴，城市政府和全体市民都必需遵照执行。所以从整体上看，城市规划具有法律规定的强制性，亦可称之为“刚性”。城市规划的个别局部也有一些非强制性内容，如对城市绿地的植被品种一般不做规定，种植何种花草树木，留给城市有关部门因地制宜自行选定。这种做法亦可称之为“弹性”，但这种“弹性”内容是微乎其微的，并且只能在同一性质事物间作出选择，而不能作性质相异或相反的调整（如不能在规定的绿地中进行其他建设）。所以，所谓“城市规划方案的刚性和弹性”，不是像《孙廖文》所论断的“没有孰重孰轻、孰主孰次之分”，而是重、轻、主、次之分十分明显。《孙廖文》把“功能定位和发展目标”的调整归属于城市规划的“弹性”内容，也是不确切、不恰当的。因为这些内容恰恰属于《城市规划法》第十九条及其“修订送审稿”第二十一条所规定的“强制性内容”。它们的调整属于“重大变更”，由城市政府依法提出的修定案，并“须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意后报原批准机关审批”。 
　　至于《孙廖文》所论城市规划的“现实性和超前性”问题，原可仁者见仁、智者见智，本文就不做赘述了。 

二、城市规划是否具有可诉性 
　　城市规划是国家机关依法制定的法规性文件，自然不具有可诉性，也从来没有“作为诉讼对象”的历史。《孙廖文》认为“城市规划方案具有可诉性”，理由是“政府制定城市规划方案的行为是具体行政行为”。两位作者在论证自己的这一观点中，曾引用1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第一条的规定：“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律规定授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。” 
　　有趣的是，我们从上条《意见》当中根本没有看到关于城市规划的任何字句。查阅《中华人民共和国行政诉讼法》，在第十一条共计八款所规定的可由人民法院受理诉讼的八种“具体行政行为”当中，也没有任何关于城市规划的字句或含义。其实，这是必然的。因为我们从《中华人民共和国城市规划法》以及《城市规划编制办法》中可以清楚地了解到，城市规划的制定，根本不是作为行政机关的城市政府及其所属部门或人员“在行政管理活动中行使行政职权……的单方行为”，而是包括城市和其以上各级人大和政府、有关专家和专业技术人员、以及以各种方式参与的市民等合力完成国家法律赋予的任务和使命的“多方行为”。其成果即法律认定的部署和规范一个城市发展建设的法规性文件——城市规划。当然不可能具有什么“可诉性”。所以《孙廖文》自己也说，“具体行政行为……的定义，不适宜直接判断制定城市规划方案的行为是具体行政行为”。但不知为什么，孙廖两位却“仍倾向于把制定城市规划方案的行为定义成具体行政行为”，并试图从对“评细规划”、“法定图则”的分析中寻求论据，举出了他们收集到的“两个城市规划方案作为行政诉讼对象的案例作为佐证”。 
　　其一，深圳市国城花园的业主们，就深圳市规划与国土资源管理局不顾这些业主对“园岭片区法定图则”某些建筑物的高度（影响国城花园的采光和通讯）提出的异议和不按市规划委员会提出的“适当降低开发强度，调整为多层”的意见调整该法定图则，任由该高层建筑物动工兴建一事提起行政讼诉，要求撤销该项规划方案。区法院已受理。 
　　其二，广州市番禺区丽江花园的42名业主，因由广州市规划局番禺分局《批复》同意的“《新南浦路规划》方案所规划的新南浦路的修建，将会造成大量噪音和空气污染，侵害丽江花园业主们的相邻权”，并认为该项规划应由广州市城市规划分局提起诉讼，要求撤销其《批复》。区法院“受理了其中1名业主的诉讼状”。 
　　《孙廖文》对所举两案的审判情况与结果均未作介绍。显然认为把“两个城市规划方案作为行政诉讼对象”推上法庭就足够说明城市规划的可诉性了。其实不然。法院受理这两个案件，只能说明两个被告的行为有违法嫌疑，至于究竟属什么性质和程度，则尚待查证审理。笔者认为，如果所举事实无疑，揆情度理，第一个案例属于被告不执行上级指示不作为“程序性违法”，第二个案例属于被告越权行政、未按法定程序办事的“程序性”违法。两被告都是因城市详细规划争议而构成的行政行为违法，但不是、也不能证明“政府制定城市规划方案的行为是具体行政行为”，更不能因此而得出“城市规划方案具有可诉性”的结论。 

三、城市规划应当具有科学性 
　　《孙廖文》认为城市规划“具备社会性”，提出“在编制城市规划方案的过程中，不但要注重技术的合理性，更要注重社会利益的协调”。这个意见是对的，但同时又认为“城市规划方案”不具备“自变量与因变量严格对应”的特征，从而得出“城市规划方案不具备科学性”的结论，则未免有武断之嫌。要知道，事物的科学性（包括众多获奖的科研成果）并非都具有“自变量与因变量严格对应”的特征。换言之，有无这一特征也并非衡量科学性的惟一标准。 
　　科学性是科学在事物的质量和品位上的反映。“科学”一词具有双重含义：一是作为“名词”，它是指“反应自然、社会、思维等内容的客观规律的分科知识体系”；一是作为“形容词”，他具有“合乎科学”之意，如“科学态度”、“这种做法不科学”等等。城市规划的“科学性”则囊括了这两种含义，其自身又具有如下三重含义。 
　　首先，城市规划的科学性是城市规划内容所需要的。城市规划的内容，就《总体规划》而言，包括：确定城市的性质，发展方向和目标，人口和用地规模，环境容量和环境保护措施，功能分区与用地结构，基础设施和公共服务设施布局，防灾减灾和综合交通体系，自然资源的评价与开发，文化遗产的保护，各项建设空间布局和时序布局，等等。这些关乎城市生存与发展的重要内容，要求其研究、拟订工作的参加者（指整个群体，而不是指哪一个人），必须具备多学科的知识，诸如史学、经济学、社会学、法学、地理学、地质学、环境学、生态学、建筑学、土木工程学、园林学、系统工程学、统筹学、未来学、美学，以及可持续发展理论和人居环境理论等科学知识。它们通过人的劳动融合渗透于规划内容之中，从而提高其总体质量，使每一部城市规划都成为一项科学研究成果，自然具备了科学性。而这种科学性，同时也是城市规划的社会性所需要的，是广大市民的利益所在。 
　　其次，城市规划的科学性是对城市规划及其编制者的一种品质要求。常识告诉我们，与科学性相对立的一面是人们的主观随意性。城市规划是人编制的，是主观作用于客观的产物，最容易产生主观随意性。预防之道是要求规划编制工作参与者具有尊重科学、实事求是、千方百计为人民群众谋利益的高尚精神。对于主持规划编制、代表政府意志的城市政府主要领导人来说，更要具有博采众议、倾听和接受不同意见的宽大胸襟和时时注意克服主观随意性的严格自律精神，尊重专家和专业人员的意见，充分发挥他们的作用，千方百计促使和保证城市规划全部内容都符合科学原理，符合城市的客观现实和发展需要，符合广大市民的根本利益。切忌把本应代表市民利益的政府意志扭曲衍化为“长官意志”，谁“官”大谁说了算，独断专行，那就不仅仅会使城市规划的科学性受到损害，而且会使城市建设后患无穷。 
　　因之笔者认为，整个城市规划工作，乃至政府工作，都应坚持力行“以民为本”的原则。这里提出“以民为本”而不提“以人为本”，是考虑到“人”的含义既包括民，也包括官，而“民”的含义只包括民。“以人为本”官民并重；“以民为本”，则体现“民重君轻”，凸现为“民”请命，强调“官”要为“民”服务，时时事事都要考虑“代表广大人民的根本利益”。这样，更加符合“三个代表”的重要思想，符合“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的指示精神，城市规划的科学性也就多了一层重要的保障。“以民为本”诚可永作“官箴”。 
　　经过国内外城市规划专家、学者多年的实践与研究，城市规划已成为当代一门交叉性学科（或边缘学科）。“它吸收了自然科学（包括工程技术）、社会科学，以及视觉艺术，包括建筑艺术、园林艺术等美学知识在内，经过融合，特别通过大量的实践，已逐步形成自己独特的学科知识和技术，虽然不够成熟……但是这个事实必须予以承认：城市规划是一门学科。”（邹德慈：《论城市规划的科学性》）因此，我们可郑重地说：城市规划是具有科学性的。