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59 经 验 区域治理 EXPERIENCE 城市更新土地开发问题与投资策略分析 刘翔州 中交海西投资有限公司 摘要：城市更新是适应经济、社会发展、城市化发展的必然要求，也是城市发展的必然选择。随着我国城市化进程的推进，我国的土地资源日益紧张，存量建设用地短缺，土地开发利用问题已成为我国城市更新发展过程当中的一个重要方面。但是，由于目前的政策还不健全，关于城市更新的理论和实施机制还不健全，很难在有限的土地资源条件下，实现城市更新的以人为本、可持续发展。因此，探讨城市更新过程中的土地开发模式与机制，对于完善城市更新中的土地利用理论体系，以及进一步规范其实践活动，将具有十分重要的意义。关键词：土地开发；城市更新；政府；投资策略 中图分类号：F299.23 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)29-0059-03 作者简介：刘翔州，生于 1990 年，男，汉族，湖南邵阳人，本科，工程师，研究方向为区域市场开发。近几年，我国经济高速发展，城市发展速度加快，土地资源得到了极大的开发。而城市更新是城市发展的重要手段，其实质内容有：城市发展需要，新的城市规划；居民居住条件的改善；单一的土地进行了更新，提高了土地的容积率。其目的一方面是为了带来经济利益，为政府和居民带来利益，另一方满是为了城市的新规划、设施的功能分区发生变化，为周围的土地的保值增值提供有利的条件。事实上，城市的改造，最重要的方法就是对土地进行开发和使用，让城市发生翻天覆地的变化，这也是一种房地产经营的手段。城市更新工作分为拓展、拆迁、建设等，在城市的改造中，要想让土地得到最大化的利用，就需要政府的资源投资。一、当前土地开发概况 现代城市的发展方式有两种，一种是发展空旷区域，另一种是利用老城区展开更新。第一种是发展空旷地带，类似于 90年代的“经济开发区”，这样的发展模式有一个好处，那就是投资少，大部分土地都是空旷的，即使有建筑物，也不会太多，补偿以及拆迁安置的数量也不会太大，在一定程度上可以用“增量用地”来形容，需要大量的土地来开发，但也有一个弊端，那就是会让老城区变得空荡荡的，造成新的区域扩张，也就是所谓的“摊大饼”。第二种方法就是对旧城区进行改造，将旧建筑拆掉，从而得到可利用的土地，这样的发展模式与“增量用地”的优势是相辅相成的，好处是可以“扩容提质”，也就是说，土地的容积率和建筑面积都会得到极大的提高，比如将棚户区变成居民小区，将低端的服务业变成大型的商业中心，但这样的发展模式也有一个弊端，那就是开发的成本太高了，例如深圳地区，房价很高，一栋建筑的赔偿都要超过一千万，这就需要开发商有足够的财力来支付拆迁款了。二、国内城市更新背景 改革开放以来，我国城市发展出现了较大的变革，城市经济发展速度较快，城市化发展进程也不断向前推进，但城市发展遇到的困难表现在以下几个方面：一是前期城市发展经验不足，政策不够及时、政府辅助不到位；二是由于城市结构不合理、建筑物老化或建筑要求不达标、人口密度大、交通不便、市政公共基础设施不足、城市特色与历史遗产得不到很好的继承和保护；三是如果按传统的横向扩张，土地资源越来越紧缺，无法适应城市的发展，必须向以调整、配套、组合再开发为主的立体形式转变，使城市建设从外延转向内涵发展。随着城市发展的不断深入，人们开始重视城市的更新，以满足中国特色城市的发展需要。三、土地开发需遵从的属性 每一座城市，都有着自己独特的记忆，分为历史记忆、生态记忆和生活记忆。因为这些记忆让整座城市充满了烟火气息和人类的记忆，所以，在更新这座城市的时候，最关键的是要遵循这些记忆，并学会如何去保护这些记忆。城市更新的唯一目的，就是为了实现经济的快速发展，促进国民经济的增长，以及符合国家的方针和目标。在土地开发中，如果遇到长安和咸阳等历史悠久的大城市，可以利用现有的土地，60 经 验 区域治理 EXPERIENCE 在保留原有的历史文化的同时，还可以修建一些与历史相关的建筑，这样既可以保持历史的气息，又可以利用现代科技，对于当地居民和外地游客来说，是一种非常幸福的事情。生态记忆就是一种将生态系统融入城市中的过程，因为现代技术的发展，对城市的生态环境造成了很大的影响，因此，对城市进行生态记忆的更新，不仅可以促进经济的发展，还可以促进生态环境的保护，比如九寨沟和桂林这样的城市，都有着得天独厚的资源优势，因此，在实际发展的过程当中，不能违背自然规律，如果对一个现代化的城市进行反向改造，对自然法则和城市发展都是极为不利的。四、城市更新概念及现状（一）城市更新概念 城市更新是指对土地的功能和用途进行调整，以提升土地的经济价值、社会价值以及生态环境三方面效益的过程。在城市更新中，涉及“旧改”“土地整备”“土地征收”等不同类型和规模的项目，由于涉及内容众多、周期较长、风险较大，所以需要在政策支持、资金保障以及法律法规等多个方面建立相应保障机制。城市更新不仅可以盘活和保护存量土地资源，而且还可以实现城市有机更新，使其在建设用地总量不变的情况下增加了城市经济发展和社会进步的空间。为了适应城市土地资源内涵增长、创新发展的需要，对现有的用地进行合理的、有计划的调整，以实现城市功能的提升，改善人居环境，增强城市活力，对现有的空间布局、功能形态进行必要的调整，以新的城市功能代替功能被废弃的空间，重新使用，让其充分发挥生活生产的实际效用。（二）城市更新在我国的发展现状 在我国，城市更新已经成为了城市发展的重要内容。随着经济的快速发展和城市化进程的加速，城市更新已经成为了保证城市可持续发展的必要手段。近年来，我国政府高度重视城市更新，制定了一系列政策和法律法规，推动了城市更新的深入开展。各地的城市更新项目逐渐增多，包括老城区更新、旧工业区改造、陈旧住宅拆迁等。但是，城市更新在我国也存在一些问题。例如，拆迁带来的社会影响问题、更新项目的经济效益问题、新旧城市公共服务不均衡问题等。这些问题需要我们在实施城市更新时给予高度重视，采取有效措施解决。同时在土地供给紧缺、工业发展引发新的土地需求的情况下，城市建设与房地产开发都急需寻找新的发展空间。由于土地需求的严峻，一、二线城市必须重视存量土地的使用，城市更新是必然的选择，而城市更新工程也将成为商业地产、住宅地产的主要资源，这也是今后5-10 年内人们持续关注的一个新热点。在 2015 年之前，我国的城市建设和发展主要依赖于资金；2015 年之后，我国城镇规模不断扩大，进入了内需增量的发展模式。政府政策对土地红线的控制越来越严格，不能超出范围，盲目扩大。随着土地政策的收紧，一、二线城市的内向性改造已经不可避免。（三）国内主要城市更新现状 广州、深圳、广州等城市的城市更新调研、创新，尤其是企业加入城市再造中的创新模式和新思路，都会为研究未来的城市再造模式以及组织主体的多样化带来积极的作用。广州从二一五年开始设立了城市更新局，这是一个以区域创新发展与转型带动副中心城建设的新途径。广州市城市更新办法自二一六年以来陆续颁布，广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见、旧村改建选择投资主体、土地投资控制、成本核算、工程控制等二十多个政策规定，在城市可再生规划、土地出让、重大工程建设等领域已形成了较为完整的政策框架，形成了具有广州发展特色的城市更新。2009 年，深圳出台了深圳市城市更新办法，首次全面推行了城市更新政策。自从这项政策出台后，深圳对长期闲置的土地资源进行了有效的整合，并在周边地区进行了大量的配套设施建设，为社区提供了更多的公共发展空间。在这一过程中，政府充当了引导者，完全以市场为导向的运作模式，具有全国首创的作用。2015 年，上海市政府发布了上海市城市更新实施办法上海市城市更新规划土地实施细则（试行），这是上海重新规划、再开发的重要时期。与广州和深圳等先行城市相比，上海的更新理念更为狭窄，更加侧重于“有机更新”和“微更新”。上海市 实施办法中所提出的“公有项目清单”“公有项目评价”等概念与“旧改”“棚改”和“工业转型”等既有条款相区别，表现出鲜明的上海特色。五、企业参与城市更新（一）深度参与，构建业务链条 1.拆除重建。按照新的规划要求，在成片区内，将被拆迁的 61 经 验 区域治理 EXPERIENCE 地区进行拆迁，按照新的控制要求和设计方案进行施工。在此期间，由于土地的储备和再卖，土地的使用权将会发生改变，而土地的使用也会随之改变。这种模式需要参与的公司拥有强大的资本和综合开发能力，能够深入地参与后期的开发、运营，从而实现企业的商业链条的完善。2.部分重建或翻新。这样的更新是为了满足企业发展需要和为社区提供公共服务的需要，在满足规划的前提下，将原有建筑的主体结构保留下来，只对其进行一些改造或者添加一些其他用途。经过局部改建和整修，使得地段较好、效益较差的工业用地获得了新的生机，使建筑与周围的环境更加和谐，最大限度地满足企业的使用需要。（二）城市更新中的各方关系 从根本上讲，城市更新并不是开发商的首要选择，各种具有存量的企业在城市更新过程中扮演着重要角色，利用外来资源进入城市更新的快车道，并取得了一些具有代表性的成绩。同时，恒大、保利等国内的大型地产公司也都在积极地规划着城市更新的发展空间。目前，我国的城市更新组织和开发模式正由政府主导向政府引导、企业实施、公众受益的方向转变。城市更新进入正式规划阶段后，在规划、设计、建设过程当中，要充分考虑规划者的前瞻、设计师的创造性、建设者的细心程度，并注重完善城市功能，强化城市活力，促进创新发展。任何一个城市更新工程的成功，都必须在政府、开发商和社会大众三者的协调下取得平衡。在政府和民众之间的关系中，要坚持执行政府的要求，主动听取群众的需要，并坚持以人为本的原则。政府与开发商之间存在着相互补充的关系，既要厘清政府与市场的界限，又要承担相应的社会责任，建立起良好的社会关系。城市更新的项目投资中，对于城市更新的认识很重要，对城市更新的模式很重要。在此过程中可以结合不同地区、不同模式来进行分析。可以在政府主导下进行城市更新项目投资，政府的介入可以有效推动项目推进。对于一些有较好经济基础、市场前景较为广阔的地区，可以充分发挥企业在城市更新中的作用，让企业参与其中并对其提供相应帮助。在政府和企业进行合作的过程中，一方面政府需要起到好的协调作用，另一方面可以让企业和政府共同实现利益相关者利益协调。六、城市更新的开发模式 随着城市更新等新业务的兴起，房地产行业日趋细分，传统地产公司的垄断格局被打破，形成了一条更为丰富的产业链。而在资本方面，如果是土地流转性、拆迁重建等，则是一笔巨大的投资，各种金融资本都十分重视，利用专业的改建与运作能力，发掘出新的机会。在对各地土地政策及投资环境进行分析的基础上，结合城市更新项目实施周期长、影响因素多以及存在的风险较大等特点，本文认为可从以下几个方面进行投资策略设计：第一，对于城市更新中的用地项目可采取收购其他企业部分或全部股权的方式获取土地使用权；第二，对于已建成项目可采取将原物业拆分后单独出售获得资金支持再进行建设；第三，针对已建成项目要充分利用自身优势，合理设计出自己的投资模式和投资计划，以达到降低整体风险、加快资金回收能力以及获得较高收益率等目的；第四，针对一些城市更新中存在的规划调整问题可以采取对原片区进行整体改造、保留城中村部分或全部改造成租赁型住房等方式减少规划调整给项目带来的影响。城市更新土地开发问题需要在一定程度上得到有关部门工作人员的重视，并且需要积极拓展投资，造福于整个城市的发展以及进步。七、结语 近年来，随着城市化进程的加快，大量城中村、旧城被拆除，旧城更新成为当前城市发展中的重要内容。在城市更新过程中，由于规划调整、融资难等问题使得土地开发难度增加。如何解决这些困难，实现土地价值最大化是目前城市更新项目投资研究中的重点关注方向。本文首先介绍了土地增值理论及对“土地价值”进行再定义的必要性，然后重点分析了城中村和旧城区改造过程中存在的问题并提出解决问题后可能出现变化因素。最后结合目前城市更新项目投资中面临的“融资难”“投资周期长、周期短、风险高”“市场不规范”等挑战提出了解决方案和对策建议，希望给相关人员的实际工作带来帮助。参考文献 1 康颖,张剑,张乃昌.历史地段城市更新规划策略研究-以扬州三湾历史地段城市更新为例C.2015.2 武占云.上海中央商务区建设实践与启示J.城市观察,2018(3):88-89.3 于善磊.青岛市中山路历史街区复兴的研究J.青岛理工大学,2014(1):91-93.4 邓滨.城市更新类项目的项目管理研究J.建设监理,2022(8):18-19.