《立法法》对依宪立法原则的完善.pdf

862023 年第 11 期 专论立法法对依宪立法原则的完善*杨宗科（西北政法大学法治学院，陕西西安710063）摘要：长期以来，我国法学理论界对于依宪立法原则的研究成果比较少。2000 年制定的 中华人民共和国立法法 关于依宪立法原则的规定内涵不够完整。新时代推进高质量立法和更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，需要完善依宪立法原则。在习近平法治思想特别是依宪立法理论指导下，2023年修改后的 中华人民共和国立法法 不仅在法律条文表述上丰富了依宪立法原则的内涵，而且在全国人大及其常委会的立法权限、立法机制、备案审查制度中体现了依宪立法原则的要求。依宪立法原则是立法的首要原则。不断完善依宪立法、依法立法原则，是法治立法原则的必然要求。关键词：立法法；立法原则；依宪立法；依法立法；法治立法中图分类号：DF01文献标识码：A 文章编号：1005-9512（2023）11-0086-16一、问题的提出二十世纪八十年代开始，随着我国法制建设的恢复和发展，立法工作不断加强，立法研究逐渐深入，其中关于立法基本原则的研究，既是法学基础理论研究的重要对象，也是正在兴起的立法学的重要内容。由郭道晖担任总主编的 当代中国立法 是那个时期关于立法研究的最具代表性成果。该著作第一卷第三章“中国立法的基本原则”部分指出，“立法基本原则，是指在中国立法的总的指导思想邓小平理论，即建设有中国特色社会主义理论的指引下，中国立法实践所遵循的总体原则，亦即整个立法体系贯串的基本原则”，“本章所论中国立法基本原则，择其要者，包括人民利益原则、公民权利原则、民主原则、集中和统一原则”。1受时代发展所限，当时的立法理论很少涉及依宪立法原则。立法原则是对于立法制度和立法活动具有宏观指导和统领作用的基础性、原理性准则，是对立法规律的科学总结，体现立法制度的性质、价值和基本精神。古今中外的立法活动，无论有没有专门的成文的立法制度规范作为依据，总是在一定的原则指导下进行的。这些原则往往是由立法者或者立法研究者从立法实践和立法制度中总结概括出来的，并且大多数是以观念形态存在，对立法发挥指导作者简介：杨宗科，西北政法大学教授、博士生导师。*本文系 2022 年度国家社科基金重大项目“习近平法治思想的原创性贡献及其理论阐释研究”（项目编号：22&Zd198）和教育部首批新文科研究与改革实践项目“法治学教学体系创新实践研究”（项目编号：2021140124）的阶段性成果。1 郭道晖：当代中国立法（第一卷），中国民主法制出版社 1998 年版，第 105 页。立法法对依宪立法原则的完善87和统领作用。“以法律形式对立法基本原则予以确定，使其成为人们必须遵循的立法制度，这样的情形在 立法法 之前一直并不存在。”2 2000 年 3 月 15 日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过的 中华人民共和国立法法（以下简称：立法法）在总则部分从第三条到第六条明文规定了我国立法的基本原则，分别是“立法应当遵循宪法的基本原则”“立法应当依照法定的权限和程序”“立法应当体现人民的意志”“立法应当从实际出发”等。学界将其概括为依宪立法原则、依法立法原则、民主立法原则、科学立法原则，认为由此以基本法律的形式构建了我国的立法原则体系。值得注意的是，我国法学界在立法基本原则的研究中，对于民主立法、科学立法、依法立法原则关注比较多，3对于依宪立法原则问题，宪法和行政法学者在关于依宪治国的相关论述中有所涉及，4但是从立法学角度专门论述的比较少，5有部分学者在论述依法立法原则中有所提及。62023 年 立法法 第二次修改时，完善了立法的指导思想和依宪立法原则、依法立法原则、民主立法原则，增加了价值观引导立法以及立法决策与改革决策相衔接相统一的新的原则要求。其中，关于依宪立法原则的完善，立法时机特殊，涉及内容丰富。在新征程伊始，为什么要完善依宪立法原则？如何完善这一原则？其背后的深意是什么？值得立法理论研究者深思。二、完善依宪立法原则的必要性自从宪法制度产生以来，宪法被认为是“法律的法律”，是国家根本法。1982 年 12 月 4 日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的 中华人民共和国宪法（以下简称：宪法）在序言部分明确提出：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”立法是制定、修改、废止规范性法律文件的国家政权组织行为，立法权是“产生权力的权力”，是宪法重点规范和调整的国家权力。从制度逻辑上讲，立法权力的行使当然且必须以宪法作为根本准则。因此，依宪立法是民主政治的普遍规律，也是宪法实施的必然要求。从一定意义上说，我国所有的法律都是对于宪法精神、原则和制度的具体化。7在全面依法治国背景下，强化依宪立法原则，在 立法法 中完善依宪立法原则，很有必要。（一）2000 年制定的 立法法 对于依宪立法原则的内涵表述不够完整2000 年制定的 立法法 第三条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平 2 周旺生：立法学（第二版），法律出版社 2009 年版，第 71-72 页。3 参见宋方青：习近平法治思想中的立法原则，载 东方法学 2021 年第 2 期；任才峰：科学立法、民主立法、依法立法的理论与实践，载 人大研究 2019 年第 1 期；唐丰鹤：民主立法的基本模式辨析，载 河北法学 2013 年第 11 期。4 参见秦前红：宪法至上：全面依法治国的基石，载 清华法学 2021 年第 2 期；姜明安：论依宪治国与依法治国的关系，载 法学杂志 2019 年第 3 期；林来梵：依宪治国需要发挥宪法的潜能，载 理论视野 2017 年第 2 期。5 参见莫纪宏：依宪立法原则与合宪性审查，载 中国社会科学 2020 年第 11 期；张震：“根据宪法，制定本法”的规范蕴涵与立法表达，载 政治与法律 2022 年第 3 期；胡弘弘：依宪立法的再思考：“由法律规定”之宪法实施，载 政法论丛 2021 年第 3 期。6 参见赵一单：依法立法原则的法理阐释基于法教义学的立场，载 法制与社会发展 2020 年第 5 期；陈俊：依法立法的理念与制度设计，载 政治与法律 2018 年第 12 期；孙波：论依法立法原则的实现，载 社会科学战线 2018 年第 12 期。7 参见钟枢：法治中国建设述要，当代世界出版社 2021 年版，第 111 页。政治与法律 2023 年第 11 期88理论，坚持改革开放。”这一规定明确提出了依宪立法的原则和要求，强调立法应当遵循宪法的基本原则。但是，对于这一法律条文的表述进行学理解释时存在两个疑惑。一是其立法原意是否要求立法仅仅应当遵循宪法的基本原则，而对于宪法基本原则以外的其他原则，以及其他的宪法规定、宪法精神等宪法内容是否不在依宪立法的原则要求之内？二是宪法基本原则的内容范围是什么？从字面意思看，这里所指的宪法的基本原则就是社会主义初级阶段的基本路线，即“一个中心、两个基本点”。讨论我国宪法的基本原则，不能不提及中华人民共和国制定的第一部 宪法，即 1954 年 宪法。毛泽东曾经在解释这部宪法的原则时指出：“原则基本上是两个：民主原则和社会主义原则。”他强调：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高人民的积极性。”8我国法学界关于宪法基本原则的研究也往往以此为根据。党的十一届三中全会以后，我们党形成了我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的科学判断和理论，并且把社会主义初级阶段理论确立在宪法之中。1982 年 宪法 是新中国颁布的第四部宪法，是我国社会主义宪法制度发展的里程碑。彭真在 关于宪法修改草案的报告 中指出，这个 宪法“继承和发展了 五四宪法 的原则”，是一部“有中国特色的、适应新的历史时期社会主义现代化建设需要的、长期稳定的新宪法”。9所谓继承和发展了 1954 年 宪法 原则，其重要表现就是“在序言中肯定了四项基本原则”，10把坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想的内容和精神确立在宪法序言之中。1954 年 宪法 确立的人民民主原则和社会主义原则，被继承和发展为“四项基本原则”，成为 1982 年 宪法 的原则。1987 年 10 月，党的十三大确定了社会主义初级阶段要坚持“一个中心、两个基本点”的基本路线，即以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想这四项基本原则，坚持改革开放。为了将这一基本路线确定为我们的基本国策，1993 年和 1999 年的两个宪法修正案在宪法序言的第七自然段增加了相关内容，从而在宪法这一根本大法上，发展和完善了 1982 年 宪法 确立的“四项基本原则”的内容，形成了以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放的宪法基本原则新内容。“宪法的上述规定，集中表述了宪法的基本原则，也就是党和国家在社会主义初级阶段的基本路线。”11我国宪法确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。121997 年，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，并要求“加强立法工作，提高立法质量，到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”。13 立法是行使法律规范创制权力的重要政治活动，自然要 8 建国以来毛泽东文稿（第四册），中央文献出版社 1990 年版，第 502 页、第 504 页。9 彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的报告 一九八二年十一月二十六日在第五届全国人民代表大会第五次会议上，载人民日报 1982 年 12 月 6 日，第 1 版。10 张晋藩：中国宪法史，人民出版社 2011 年版，第 376 页。11 乔晓阳：中华人民共和国立法法讲话，中国民主法制出版社 2000 年版，第 31 页。12 参见郑淑娜：中华人民共和国立法法释义，中国民主法制出版社 2015 年版，第 8 页。13 江泽民：高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告（1997 年 9 月 12 日），载 求是 1997 年第 18 期。立法法对依宪立法原则的完善89服务于建设社会主义法治国家的重大决策。在这样的历史背景下，立法法 在经过多年的起草准备以后，于 2000 年正式通过。14虽然 立法法 明确立法依据是“根据宪法，制定本法”，但是基于当时的政治话语和理论认识水平，在其第三条规定遵循宪法的基本原则问题时主要体现的是宪法确立的“一个中心、两个基本点”的基本路线，没有明确包含我国宪法的法治原则、保障人权原则、权力制约原则等其他基本原则，内涵表述不够完整。我国是人民民主专政的社会主义国家，随着我们对社会主义制度的认识不断深化，对于法治建设特别是宪法制度发展规律的全面把握，我们逐步认识到宪法基本原则的内容和体系是不断发展、与时俱进的。2021 年教育部办公厅印发的 普通高等学校宪法学教学重点指南 中，关于宪法基本原则的教学内容，要求必须讲清楚“中国共产党领导”“社会主义原则”“人民主权原则”“民主集中制原则”“权力监督与制约原则”“民族平等原则”“法治原则”“人权保障原则”等宪法基本原则，15这是关于我国宪法基本原则的最新理论成果。因此，在新的时代背景下，有必要对过去的 立法法 关于依宪立法原则的内容和表述予以修改完善。（二）新时代提高立法质量、推进高质量立法需要完善依宪立法原则党的十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”16我国社会主要矛盾也随之从此前的人民日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产力之间的矛盾，转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。相比而言，“美好生活需要”要比“物质文化需要”的层次更高、范围更广，具体体现在人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高要求，与之相应地提出了提高立法质量的时代要求，特别强调立法工作应当回应人民群众最关心、最直接、最现实的权益要求，从法律上保障人民群众的美好生活需要。中国特色社会主义法律体系形成之后，增加立法数量已经不是立法领域的主要任务，取而代之的是人们对立法质量问题的关切。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”17党的十八大和十八届三中全会都对完善法律体系、提高立法质量提出了明确要求。党的十八届四中全会提出：“必须坚持立法先行，充分发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”18法律是治国之重器，良法是善治的前提。提高立法质量目的是制定良法、促进发展、保障善治。坚持民主立法、科学立法、依宪立法、依法立法、公正立法，是提高立法质量的基本要求。“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。”192015 年修改 立14 为了服务保障党的十五大提出的战略部署，立法法 草案在经过七年多的准备之后，于 2000 年 3 月 15 日由第九届全国人民代表大会第三次会议通过。该法第一条关于立法目的和宗旨的表述是，“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法”。立法法 第二条关于适用范围的规定，实际上是以 宪法 关于制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的立法权限为根据。立法法 第三条规定了“立法应当遵循宪法的基本原则”。15 参见 教育部办公厅关于印发 普通高等学校宪法学教学重点指南 的通知，http:/ 年 5 月 30 日访问。16 习近平谈治国理政（第三卷），外文出版社 2020 年版，第 8 页。17 习近平：论坚持全面依法治国，中央文献出版社 2020 年版，第 112 页。18 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，载 人民日报 2014 年 10 月 29 日，第 1 版。19 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，载 人民日报 2014 年 10 月 29 日，第 1 版。政治与法律 2023 年第 11 期90法法 时，在第一条关于立法目的和宗旨的内容中，增加了“提高立法质量”和“发挥立法的引领和推动作用”的规定。正如有学者指出，全面正确认识、深刻分析新时代社会主要矛盾变化，不仅要用法治手段回应社会需求，而且需要推进法治的“供给侧结构性改革”。20供给侧结构性改革中的立法回应首当其冲的是如何提高立法质量的问题。建设中国特色社会主义法治体系的首要任务是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法，健全宪法实施和监督制度是“重中之重”。改革开放以来，在党中央的正确领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，以宪法为核心，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，有力地推动和保障了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，有力地维护和发展了最广大人民的根本利益。21“以宪法为核心”不仅是中国特色社会主义法律体系的显著特征，而且是新时代完善中国特色社会主义法律体系的基本原则，还是提高立法质量的基本要求。进入新时代新征程，立法和法治工作面临着在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的新形势、新任务、新要求。2021 年召开的中央人大工作会议提出，高质量立法是新时代对立法工作的新要求。要坚持科学立法、民主立法、依法立法，在确保质量的前提下加快立法工作步伐，善于把党的主张、方针、政策转化为法律规定，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护、适应和满足全面建设社会主义现代化国家的要求。遵循立法工作规律，增强立法的系统性、整体性、协同性，因需、应时、统筹、有序地开展立法。体现法律的规范性、强制性、约束性特点，增强立法的针对性、适用性、可操作性，避免立法简单化。22从“提高立法质量”到“推进高质量立法”，体现了新时代立法工作高质量发展的新特点。其中，“使每一项立法都符合宪法精神”无疑是高质量立法的题中应有之义，也是依宪立法原则的重要内涵。坚持依宪立法是推进高质量立法的基本前提。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，首先要把宪法规定、原则和精神贯彻到具体的法律规定之中，紧密联系人民群众的重大关切，不断健全和完善满足人民群众美好生活需要必备的法律制度。过去的五年，十三届全国人大常委会坚持依宪立法原则，积极推进高质量立法工作，在新制定的二十多部法律中，均明确提出“根据宪法，制定本法”，确保宪法确立的制度、原则、规则得到全面实施。23目前，十四届全国人大常委会的立法规划已经中共中央批准，列入一类项目79件，二类项目51件，还有一些需要研究论证的三类项目。这些项目，都是贯彻落实党的二十大的战略部署，围绕“健全保证宪法全面实施的制度体系”的要求去确定的。坚持依宪立法原则，可以为全面推进国家各方面工作法治化提供高质量的立法保障，为推进中国式现代化建设夯实法治基础。（三）更好发挥宪法在治国理政中的重要作用需要完善依宪立法原则中华人民共和国成立以来，我国法治建设正反两方面的经验教训告诉我们，法治兴则国家强，法20 参见江必新：新时代社会主要矛盾变化与法治现代化制度和法治供给侧结构性改革的十个切入点，载 法治现代化研究2020 年第 2 期。21 参见张德江：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，载 人民日报 2014 年 10 月 31 日，第 2 版。22 坚持和完善人民代表大会制度 加强和改进新时代人大工作全国人大常委会办公厅负责人就 中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见 答记者问，载 贵州日报 2021 年 12 月 27 日，第 12 版。23 参见 开启新征程良法善治崭新篇章十三届全国人大及其常委会5年立法工作回眸，载 法治日报 2023年2月28日，第1版。立法法对依宪立法原则的完善91治衰则国家乱。法治的权威性首先表现为宪法的权威性，宪法没有权威性，法治就不可能具有真正的权威性。维护宪法权威，就是要高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用，就要加强宪法实施的监督和保障。党的十八大以来，习近平总书记高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用。2012 年 12 月 4日 在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话 指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须根据党章从严治党、依据宪法治国理政。”24在党的二十大报告中，习近平总书记强调：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。”25 2022 年 12 月，在纪念现行宪法公布施行 40 周年之际，习近平总书记发表重要文章 谱写新时代中国宪法实施新篇章，对于更好发挥宪法在治国理政中的重要作用进行了全面论述。习近平总书记指出：“把宪法实施贯穿到治国理政各方面全过程，不断提高党依宪治国、依宪执政的能力。宪法是治国安邦的总章程，是我们党治国理政的根本法律依据，是国家政治和社会生活的最高法律规范。提高党依宪治国、依宪执政能力，必须把宪法实施贯彻到统筹推进 五位一体 总体布局、协调推进 四个全面 战略布局的全部实践中，贯彻到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面，全面推进国家各方面工作法治化。”26习近平总书记强调指出：“党领导人民制定宪法和法律，党首先要带头尊崇和执行宪法。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。要把贯彻宪法法律落实到各级党委决策施策全过程，坚持依法决策、依法施策，守住不与宪法法律相抵触的底线，确保决策施策经得起历史和人民检验。”27可以说，习近平总书记关于更好发挥宪法在治国理政中的重要作用的新理念新思想新战略，为完善依宪立法原则提供了根本遵循。党的十八大以来，为了更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，党中央对加强宪法制度建设做出了一系列重要决策。党的十八届三中全会提出“要进一步健全宪法实施监督机制和程序”；28党的十八届四中全会对于“健全宪法实施和监督制度”做出部署；29党的十九大报告要求“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”；30党的十九届四中全会提出“健全保证宪法全面实施的体制机制”；31党的二十大明确提出“加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系”。32可见，党中央关于保障宪法全面实施的思想认识和战略部署伴随着实践展开也在不断深化。24 习近平：在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话，载 人民日报 2012 年 12 月 5 日，第 2 版。25 习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗，载 人民日报 2022 年 10 月 26 日，第 1 版。26 参见习近平：谱写新时代中国宪法实践新篇章纪念现行宪法公布施行 40 周年，载 中国人大 2022 年第 24 期。27 参见习近平：谱写新时代中国宪法实践新篇章纪念现行宪法公布施行 40 周年，载 中国人大 2022 年第 24 期。28 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，载 人民日报 2013 年 11 月 16 日，第 1 版。29 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，载 人民日报 2014 年 10 月 29 日，第 1 版。30 习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，载 人民日报 2017 年 10 月 28 日，第 1 版。31 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，载 人民日报2019 年 11 月 6 日，第 1 版。32 习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗，载 人民日报 2022 年 10 月 26 日，第 1 版。政治与法律 2023 年第 11 期92从实践层面看，党的十九大以后，党中央就修改宪法部分内容作出重大决策，设立了中央全面依法治国委员会，召开了中央全面依法治国工作会议，健全党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的制度性安排，党对全面依法治国和宪法实施的领导得到全面加强；积极推进党的领导制度化、法治化，在宪法修正案中确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，明确中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的领导的宪法保障更加健全；着力完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全宪法相关法律制度和机制，宪法实施更加有效；完善宪法监督制度，加强合宪性审查、备案审查制度和能力建设，宪法监督水平稳步提高；设立国家宪法日，建立宪法宣誓制度，广泛开展宪法宣传教育，全社会宪法意识和法治观念显著增强；依照宪法和基本法有效实施对特别行政区的全面管治权，制定实施香港特别行政区维护国家安全法，“一国两制”实践的法治保障更加有力。33事实表明，进入新时代的十年，我国宪法制度建设和宪法实施监督取得重大成效，全党和全社会宪法意识明显提升。在新时代坚持和发展中国特色社会主义进程中，我们党总结运用历史经验，致力于更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，勇于推进宪法理论和宪法实践创新，积累了许多新经验，深化了对我国宪法制度建设的规律性认识。历史的规律告诉我们，宪法观念越科学、越先进，宪法制度越健全、越完善，越是需要更好发挥宪法在立法中的核心地位功能，越是需要完善依宪立法原则。三、完善依宪立法原则的指导思想和理论依据习近平法治思想包含着全面系统的关于维护宪法权威、保障宪法实施、坚持依宪治国和依宪执政、推进科学立法等重要理论，特别是其中关于“全面发挥宪法在立法中的核心地位功能”“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施”“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法”“坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中”等一系列重要观点，形成了习近平法治思想之中依宪立法的重要理论，为完善依宪立法原则提供了直接的理论依据。（一）全面发挥宪法在立法中的核心地位功能习近平总书记指出：“法治是治国理政的基本方式。”34立法是法治的首要环节，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，必然要求全面发挥宪法在立法中的核心地位功能。制定和实施宪法，是人类文明进步的标志，是人类社会走向现代化的重要支撑。近代以来，中国人民苦苦寻找改变中华民族前途命运的道路。一些政治势力试图按照西方政治制度模式对我国封建专制制度进行改良，但是以失败告终。“中国共产党登上中国历史舞台后，经过艰辛探索和实践，成功在中华大地上制定和实施具有鲜明社会主义性质的宪法、真正意义上的人民宪法，在我国宪法发展史乃至世界宪法制度史上都具有开创性意义，为人类法治文明进步贡献了中国智慧、中国方案。”35我们党领导人民制定的宪法，集中了人民智慧，体现了全体人民共同意志，实现了党的主张和人民意志高度统一，克服了一切旧宪法只代表少数人意志、为少数人利益服务的弊端，因而得到最广大人民拥护和遵行，具有显著优势、坚实33 参见习近平：谱写新时代中国宪法实践新篇章纪念现行宪法公布施行 40 周年，载 中国人大 2022 年第 24 期。34 习近平：论坚持全面依法治国，中央文献出版社 2020 年版，第 10 页。35 习近平：谱写新时代中国宪法实践新篇章纪念现行宪法公布施行 40 周年，载 中国人大 2022 年第 24 期。立法法对依宪立法原则的完善93基础、强大生命力。推进全面依法治国，必须将有效实施宪法同全面依法治国的具体实践有机结合起来，贯穿到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的各个环节。习近平总书记要求，在立法环节，“要全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，每一个立法环节都把好宪法关，努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施”。36在立法以外的其他环节，“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。任何人违反宪法法律都要受到追究，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法”。37为了全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，一方面，必须保障宪法实施，维护宪法权威。历史发展规律告诉我们，“只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折”。38在中国特色社会主义法治体系框架之下、诸多调整社会关系和规范社会行为的规范之中，宪法是一切国家机关、武装力量、政党、社会团体和公民个人的根本行为准则，具有最高的权威。宪法权威是法治权威中的核心内容和突出表现，是宪法得到社会普遍认同、自觉遵守、有效维护的理念与理由，尤其体现为宪法对公权力和所有国家生活产生的拘束力和规范力。39如果宪法没有权威性，法治不可能具有真正的权威性。另一方面，必须加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，充分发挥宪法在法律体系、法治体系、立法体系之中的统帅作用和核心地位。（二）完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系中国特色社会主义法律体系形成以后，我们从总体上解决了有法可依的问题。新时代立法工作的基本要求是推进高质量立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，这也是全面发挥宪法在立法中的核心地位功能的题中应有之义。在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话 中，习近平总书记提出：“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。”40在这里，“以宪法为统帅”是以宪法为核心的另一种表达方式。党的十八届四中全会以后，习近平总书记从坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系、建设法治中国的战略布局出发，注重从顶层设计上部署完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的各项战略任务。一方面，加快完善宪法相关制度。2018 年通过了第五个宪法修正案，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，明确中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的领导的宪法保障更加健全。另一方面，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，成功编纂民法典，建立健全国家安全法律制度体系，制定反外国制裁法等重要法律，中国特色社会主义法律体系更加完善。在新征程上，面向全面建成社会主义现代化强国的新的历史任务，习近平总书记在党的二十大报告中提出，继续完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，强调要“统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进36 习近平：谱写新时代中国宪法实践新篇章纪念现行宪法公布施行 40 周年，载 中国人大 2022 年第 24 期。37 习近平：论坚持全面依法治国，中央文献出版社 2020 年版，第 108 页。38 习近平：论坚持全面依法治国，中央文献出版社 2020 年版，第 9 页。39 参见韩大元：论宪法权威，载 法学 2013 年第 5 期。40 习近平：论坚持全面依法治国，中央文献出版社 2020 年版，第 13 页。政治与法律 2023 年第 11 期94发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂,增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，41为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴提供法治保障。（三）坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法习近平总书记指出：“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法。”42这是习近平法治思想关于依宪立法原则最明确、最清晰的要求，具有非常重要的政治意义、理论意义、实践意义和历史意义。这一重要理论观点，是和习近平法治思想关于坚持依宪治国、依宪执政的理论一脉相承的。习近平总书记反复强调，建设法治中国，必须高度重视宪法在治国理政中的重要地位，必须更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，坚持依法治国首先是坚持依宪治国，坚持依法执政首先是坚持依宪执政，要把全面贯彻实施宪法作为首要任务，健全保证宪法全面实施的体制机制，将宪法实施和监督提高到新水平。立法是制定、修改、废止法律规范的创制性活动，是为社会立规矩、定方圆的国家重大事权，具有牵一发而动全身的功效。立法工作必须沿着正确的轨道和方向前行，这个轨道和方向是由两个方面决定的，一方面，是坚持党对立法工作的领导，这是政治方向，另一方面，立法必须符合宪法的规定、原则和精神，这是法治方向。我们党领导人民制定的宪法，集中了人民智慧，体现了全体人民共同意志，实现了党的主张和人民意志高度统一。“我国宪法确认了中国共产党的领导地位，这是我国宪法最显著的特征，也是我国宪法得到全面贯彻实施的根本保证。只有中国共产党才能坚持立党为公、执政为民，充分发扬民主，领导人民制定出体现人民意志的宪法，领导人民实施宪法，确保我国宪法发展的正确政治方向。”43 因此，坚持依法治国首先是坚持依宪治国，坚持依法执政首先是坚持依宪执政，坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，这是历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑的必然要求。（四）坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中我国宪法是具有鲜明社会主义性质的宪法、真正意义上的人民宪法。习近平总书记指出：“宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望，是国家意志的最高表现形式，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。宪法规定的是国家的重大制度和重大事项，在国家和社会生活中具有总括性、原则性、纲领性、方向性。宪法是国家一切法律法规的总依据、总源头，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。只有坚持宪法的国家根本法地位，坚决维护和贯彻宪法规定、原则、精神，才能保证国家统一、法制统一、政令统一。”44宪法的人民性、崇高性、权威性决定了它是一切立法的“法源”，是一切法律规范具有法律效力的根本依据。因此，“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反违背宪法规定、原则、精神的法律法规规定必须予以纠正”。45宪法是现代民主政治的产物。人民主权是宪法的一项基本原则。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,国家一切权力属于人民。“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,是最广泛、最真实、最管用的民主。”46坚持人民主体地位,充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，是新时代民主法治建设的重要任务。41 习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗，载 人民日报 2022 年 10 月 26 日，第 1 版。42 习近平：谱写新时代中国宪法实践新篇章纪念现行宪法公布施行 40 周年，载 中国人大 2022 年第 24 期。43 习近平：谱写新时代中国宪法实践新篇章纪念现行宪法公布施行 40 周年，载 中国人大 2022 年第 24 期。44 习近平：谱写新时代中国宪法实践新篇章纪念现行宪法公布施行 40 周年，载 中国人大 2022 年第 24 期。45 习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗，载 人民日报 2022 年 10 月 26 日，第 1 版。46 习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗，载 人民日报 2022 年 10 月 26 日，第 1 版。立法法对依宪立法原则的完善95依据宪法保障人民民主权利，尊重和保障人权，保护公民基本权利，不仅是现代民主政治的基本要求，而且是我国社会主义民主政治优越性的具体表现。公民权利实现的过程，也是宪法有效实施的过程。习近平总书记指出：“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。”47在全面依法治国背景下，公民权利的充分保障首先需要通过立法来实现，这就要求我们在行使立法权的过程中，必须严格遵循依宪治国的要求，及时通过立法有效拓展公民的权利范围，从而满足人民群众不断增长的美好生活的权利需求，充分保障全体公民享有广泛的权利和自由。四、完善依宪立法原则的立法技术2023 年 3 月 13 日，十四届全国人大一次会议表决通过了 全国人民代表大会关于修改 中华人民共和国