应用人工智能推进依法行政：价值、模式与发展路径.pdf

晋阳学刊2 0 2 3 年第4 期法学与政治学研究应用人工智能推进依法行政：价值、模式与发展路径丁立江1王鹏2（1.中共农业农村部党校，北京10 2 2 0 8；2.北京市社会科学院管理研究所，北京100101)摘要：人工智能凭借其自身独特的优势对持续推进依法行政具有重要意义。人工智能技术智能化、在线化、精细化的特征可以在提高行政效率、确保行政决策公平方面发挥重要作用。行政权三分为决策、执行、监督三部分，在这三部分中分别融入人工智能的手段和要素，逐步进行数据积累、数据开放共享，利用人工智能进行数据挖掘和运用，创新依法行政的模式，对持续推进依法行政、依法治国具有重要的方法论意义。关键词：人工智能；依法行政；法治政府中图分类号：D912.114文献标识码：A文章编号：10 0 0-2 9 8 7(2 0 2 3)0 4-0 10 6-0 6法治政府建设是我国社会主义法治国家建设一、人工智能在依法行政中的价值的重要内容和关键环节。党的十九届五中全会明确提出，“十四五”时期要实现“国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升”的目标，到2 0 3 5 年要“基本建成法治政府”。坚持依法行政是全面依法治国的关键，建设法治政府是建设社会主义法治国家的重点。习近平总书记强调：“推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。”针对依法行政在理念和实践上仍存在矛盾这一突出问题，人工智能凭借其自身独特的优势对持续推进依法行政具有重要意义。本文尝试从价值、模式与发展路径等角度探讨人工智能在推进依法行政方面的作用，为推动人工智能在依法行政中的实践提供策略建议。（一)人工智能技术的基本特征人工智能（Artificial Intelligence，简称AI),是研究、开发用于模拟、延伸和扩展人的智能的理论、方法、技术及应用系统的一门新的技术科学，主要通过计算机来模拟并实现人类的某些思维过程或智能行为，包括学习、推理、思考、规划等。现阶段，人工智能技术发展迅速并已经逐渐渗透于社会生活的方方面面，在依法行政领域，以“智”图“治”便是新时代下的因应之策。人工智能具有智能化、在线化、精细化等特征。对于人工智能的特点，人工智能标准化白皮书（2 0 18 版）概括为三点：（1)由人类设计，为人类服务,本质为计算,基础为数据；(2)能感知环境，能产收稿日期：2 0 2 3-0 2-2 6作者简介：丁立江，博士，深圳改革创新干部学院助理秘书长，中国乡村文明研究会研究员，中国（丽水）两山研究院兼职研究员，深圳公共管理学院客座教授，中共农业农村部党校助理研究员，贵州省情观察员，研究方向为生态经济理论与实践、社会企业、乡村建设、乡村振兴、政府经济。王鹏，博士，北京市社科院管理研究所副研究员，研究方向为公共政策、电子政务、金融科技。基金项目：2 0 2 1年北京市社科基金重点课题“数字化转型视角下的智慧北京与两区建设融合发展策略研究”（项目编号：21DTR060)。106丁立江,王鹏：应用人工智能推进依法行政：价值、模式与发展路径生反应，能与人交互，能与人互补；（3)有适应特性，有学习能力，有演化迭代，有连接扩展。人工智能加速发展，呈现出深度学习、跨界融合、人机协同、群智开放、自主操控等新特征。人工智能可将人从枯燥的劳动中解放出来，越来越多的简单性、重复性、危险性任务可由人工智能系统完成，在减少人力投人、提高工作效率的同时，还能够比人类做得更快、更准确。(二)依法行政的要求与现存问题所谓依法行政，就是要求国家行政机关严格按照宪法和法律的规定履行职责，合理地运用手中的自由裁量权。合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一作为依法行政的六项基本要求，高度浓缩了依法行政追求公平与效率的价值目标，是指导、规范和衡量依法行政实践的标准和尺度。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，立法进程的不断加快以及公民法治观念的不断加强，依法行政理念日趋深人人心并取得了一定进展。但必须承认，推进依法行政是一项长期性、复杂性的系统工程,在推进的过程中必然面临很多困难和问题，工作也必然会存在一些不足。1.合法行政合法行政要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章制度进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。部分行政机关法治意识依旧淡薄，法律工具主义观念根深蒂固，在依法行政实践中有法不依、执法不严的现象时有发生，甚至部分行政机关不但没有做到依照法律管理社会事务、依照法律为人民服务，反而利用法律来谋取私利，将手中的权力作为行使不当行为的理由与借口，肆意践踏法律法规应有的功能。2.合理行政合理行政要求行政主体实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则；要平等对待行政相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，应当避免采用损害当事人权益的方式。在经济迅速发展和社会转型的当下，“不仅行政权的职能范围在逐步扩大，而且行政权的自由裁量性也愈发凸显”2,以权为本、以权代法、以权压法、以权谋私等现象存在，这就为行政权行使中的特权腐败和权力寻租提供了可能和方便，甚至“公共权力被物化并逐渐私有化、家族化，成为谋取私利、维护既得利益的工具和筹码3 。3.程序正当程序正当要求行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。由于我国尚处在进一步构建一套健全、完善的行政程序体系的过程中，加上一直以来“重实体、轻程序”传统思维的影响，行政执法中程序违法现象时有发生。行政机关在执法过程中基于行政行为目的的合法性、正当性有时会忽视甚至无视程序的要求和规定，主要表现为：“一是故意不遵守法定程序，如钓鱼执法；二是虽然依照法定程序，但只是走走形式而已。44.高效便民高效便民要求行政机关实施行政管理应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。随着市场经济的逐步发展和繁荣，各级政府面临的经济社会管理形势愈加复杂，但同时，基层政府机构设置不合理现象依然存在。虽然新一轮机构改革已经完成，“放管服 改革持续深人推进，但效率低下、人浮于事、职员膨胀、机构臃肿、办事拖脊等现象仍然没有完全消除，这些问题都在不同程度上造成基层政府行政管理成本较高，行政效率低下，这便严重阻碍了社会主义现代化建设和市场经济发展。5.诚实守信诚实守信要求行政机关公布的信息全面、准确、真实；非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。近年来在有些地方发生的一些暴力执法事件，经常成为社会关注的焦点及损害政府形象的诱因。究其原因，多与行政主体某种程度上缺乏诚实守信、罔顾“文明”执法有直接的关系。107晋阳学刊2 0 2 3 年第4 期6.权责统一权责统一要求行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法权限；行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一；依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。在我国的行政实践中，由于部分行政机关在实施行政权力的时候没有很好地践行权责统一原则，行政乱作为引发权责错位，行政不作为引起责任缺失，有权无责、有责无权等权责分离现象时有发生。（三)人工智能推进依法行政可行性分析当前，依法行政在理念和实践上的矛盾依然突出，而人工智能以其自身独特的优势可以改善公平与效率对依法行政提出的挑战。伴随人工智能时代的到来，人工智能技术智能化、在线化、精细化的特征可以在提高行政效率、确保行政决策公平方面发挥重要作用。人工智能有利于确保决策公平。人们在作出决策的过程中常因受情感、情绪等因素的影响而产生偏私、偏见乃至歧视，为行政权行使中的特权腐败和权力寻租提供了可能，从而影响了决策判断的公正性和客观性。在相当长的一段时期内，人情、关系等因素在行政决策中产生着重要作用，并严重影响行政决策的公正性，危害政府的公信力与权威。而运用大数据、人工智能手段，“技术中立”的算法模型能够自动决策，有效地将那些复杂人情、关系等人为因素排除出决策过程，避免行政决策的恣意和专断，实现行政决策的客观和公正。人工智能有利于提高行政效率。在“放管服”改革推进过程中，全国多数地方都成立了行政审批服务中心，但不少地方的行政审批服务中心的效能尚未得到充分发挥，行政审批项目过多、程序过繁的问题尚未得到有效的清理和规范；一些部门行政审批服务项目没有做到能进则进、一门受理、隔离审批、限时办结，体外循环的问题还比较突出,导致行政效率低下。而借助大数据、人工智能手段，建设基于“一站式”服务架构的电子政务应用系统可以有效改善传统的科层制、部门化的行政审批模式，使得行政审批更加扁平化、科学化和人性化，满足依法行政对高效便民与权责统一的要求，从而提高部门行政效率。浙江省的“最多跑一次”改革取得108法学与政治学研究的卓著成效，根本原因就在于一站式大数据平台的建立。人工智能有利于赋能行政监督。人工智能的在线化、数字化特征赋予其在自动化监控上的功能，可以对关键领域和关键环节进行自动留痕与存证，让执法办案更加规范化。因此，运用人工智能监督平台，可以实现对行政权力运行的全过程进行实时监控和管理，有效防止行政人员的权力寻租和特权腐败行为，满足依法行政对合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信的要求。二、人工智能推进依法行政的模式通常来说，行政权三分为决策、执行、监督三部分。在这三部分中分别融人人工智能的手段和要素，逐步进行数据积累、数据开放共享，利用人工智能进行数据挖掘和运用，创新依法行政的模式，对持续推进依法行政、依法治国具有重要的方法论意义。（一）行政决策智能化决策是行政权力运行的起点，也是十分关键的环节。行政决策的质量和效率依赖于决策者收集和处理信息的能力，决策主体掌握信息的多寡对决策的质量和效率起着至关重要的作用。传统的行政决策由于信息收集手段有限，决策的科学性和有效性难以保证，从而制约了行政机关决策水平的提升。人工智能作为一种新型的数据处理技术集合，其运作逻辑是在反复的数据训练下实现自主学习，通过自主更新、自主升级和自主适应，更加精准地完成模式识别和预测功效，最终实现客观数据向有用信息的转换。当然,其基础是大数据技术。行政决策智能化一方面是通过大数据技术收集、分析、挖掘、处理海量繁杂的数据，通过运用深度学习、遗传算法等，对信息数据进行深度解析，为行政决策提供精准信息数据支持，建立人工智能辅助决策机制，即实现“人机”共同决策；另一方面，通过人工智能技术的灵活介人，对传统行政决策流程进行梳理，开发相应的智能行政管理系统，通过机器智能化学习，实现行政决策各环节的自动化、智能化，即实现“机器”自主决策，能够缩短时间成本，提高行政效率，节约政府财政费用支出。由于决策过程中可以获得几乎全部的有效信息，完全的理性决策也就有了实现的可能。大数据和人工智能的客观公正，可以打破原来在决策过程中丁立江,王鹏：应用人工智能推进依法行政：价值、模式与发展路径的利益博奔和囚徒困境，更大程度地实现公共性和公共价值。具体来说，如果将决策制定视为一个过程，那么在输人端，数据开放使得公民和社会组织可以更多地介人制定过程，进行利益表达，也可以更为迅速地触发政策问题；在决策制定平台中，以公务员为代表的政府、专家学者和公民多方面信息更易于互动交融,其参与机制也更为精细化；在输出端,数据的开放使得国家和社会力量得到了有效整合，一个均衡的动态多元主体参与的决策评估机制更容易实现。(见图1)信息的互动交融利益表达决策制输入触发问题有效整合多方力量多方参与输出动态均衡定平台机制精细化的决策评估图1（二）行政执行合规化再好的决策若没有有力的执行，也难以贯彻落实惠及各方利益相关者。行政执行是下级机关和工作人员依据法律法规等制度规定，调动行政资源并通过一定的运作机制将上级决策贯彻落实的过程。在上级看来，下级的决策实际上也是执行。由此来看，在实际行政过程中，执行往往包括公共服务的提供、项目审批、经济和社会的监管，以及实施调查、强制制裁、决定价格、发展标准、没收财产、依法处罚、分配奖励和补助、现场视察、审计与稽核、同意或拒绝计划与项目、检举罪犯、颁发许可证等。将人工智能嵌人行政执行过程中,利用人工智能将原本需要人力完成的执行事项交给机器处理,好处有以下两点：一是可以推动行政过程的公开透明。运用人工智能技术，开发出符合行政管理需要的智能系统与产品，在这些智能系统和产品的协助下，推动行政过程公开、透明，让权力运行在既定的轨道上，压缩权力寻租的空间。二是运用人工智能技术，槟弃人情、关系等主观因素的不利影响，保证行政过程客观公正。传统的行政过程是人主观见之客观的活动，需要行政主体亲力亲为，这一过程必然受到复杂的人情、关系等因素的影响，使得行政过程不够客观公正。通过人工智能技术手段开展行政活动，按照既定的技术程序和算法公式开展行政活动，将克服人为因素对行政结果的影响，从而促进行政过程合规化，推动依法行政的真正落地。以政府对市场的监管为例。如政府力推“放管服”改革，尽可能地取消前置审批，加强事中事后监管；尽可能地提高监管实绩，减少对市场主体正常生产经营秩序的影响。利用人工智能技术进行监管，开放的大数据将成为政府最重要的监管力量和手段，由此必将更加强调预测性监管、差异化监管、平台化监管。具体来说，政府在监管中可以通过生产、生活各个领域获得实时信息，及时掌握某一领域的趋势或某一事件的进展，对于潜在的问题及时出手，尽早减小损失甚至防患于未然。比如，国外有研究发现，“Google流感趋势”监测到的流感爆发比医院的报告早2 3 周；通过软件在互联网上搜集海量商品信息，以此来预测通胀或紧缩要比官方数字提前数月，这就可以实现预测性监管。大数据能够让个人和企业信用被清楚地记录、鉴别和挖掘，政府可评估其诚信度、违约概率，为其建立档案，在监管时对不同信用等级的对象采取“定制化服务”，使政策从一刀切走向差异化。平台化监管有两个层面，一是政府构建统一的监管信息平台，实现信用信息、部门监管执法等信息一张网；二是政府着重对平台企业进行监管，平台企业对商业用户进行监管。比如，政府要把监管重点放在类似于滴滴、淘宝等平台企业，而不是花费大量精力上路查车、查抄店铺假货等等。（三）行政监督高效化从宏观上看，我国的监督主要分内部监督和外部监督。内部监督主要包括层级监督、职能监督、主管监督、行政复议、行政监察、审计监督等；外部监督主要包括人大监督、法律监督、政党监督、社会监督等。从微观上看，目前我国对部门和公务员的评估与监督主要有组织部门的领导干部109晋阳学刊2 0 2 3 年第4 期政绩考核、人事部门的公务员政绩考核、监察部门的效能监察、办公厅（室）督查部门的效能评估、财政部门的财政支出和项目绩效评估、审计部门的经济责任审查和绩效审计、宣传部门的文明机关评选等。目前我国的行政监督虽种类较多，但不足之处是党委和政府各自的评价还未形成制度层面的融合，跨部门的、总体的监督与评估方法还未形成，这是我们的缺陷，也是“换道超车”的契机。欧美发达国家经过几百年的努力，构建了一套比较完善的权力监督体系。公民社会和媒体舆论对政府的监督力量也非常之强。很多人都认为中国应该学习西方的那一套监督与问责制度，然而这却是小数据时代的典型思维。中国政府完全无须再走西方发达国家的老路。就像当年美国用了几十年的努力才建立了全民信用制度，而今天中国的阿里巴巴因为掌握了客户的交易流水数据，在短短几分钟之内就可以评价出个人信用等级，形成芝麻信用分。利用无处不在的充沛数据，中国的全民信用体系可能在较短的时间内以较低的成本就可以建立起来。在大数据和人工智能时代，部门和公务员的决策、执行都可以依据开放的数据，行政过程也将形成记录、产生数据，通过分析数据，部门和个人履职情况以及绩效上的区别一目了然。正常情况下，对其进行监督和问责只需根据数据智能分析结果即可，这就为内部监督和外部监督提供了主要依据。三、人工智能推进依法行政的发展路径（一）顶层设计，规范先行在司法领域，我国人民法院信息化建设五年发展规划（2 0 19 一2 0 2 3）明确提出，在未来5 年将人工智能技术推进作为智慧法院的重点建设任务。然而，在行政管理上却没有具体的未来规划。要在依法行政领域实现人工智能技术的运用，顶层设计必不可少。因此，我国应尽快促进行政部门相关责任人与人工智能技术机构的沟通交流，结合司法部门人工智能相关应用的经验，集思广益、统筹规划，有计划、有条理、分步骤地实现依法行政人工智能系统建设。目前我国可在学习借鉴国外先进技术的同时进行自主研发，争取早日开发110法学与政治学研究出具有中国特色的公共行政智能管理系统。与此同时，我国学术界对人工智能的讨论更多集中在民商法和司法审判领域，对于利用人工智能推进公共行政可能出现的理论和实践难题，却未全面展开系统性的思考。我国应建立健全应用人工智能技术进行行政管理的法律制度，针对行政管理中人工智能系统的引人，包括人工智能在行政管理中的应用边界、人工智能治理责任主体和归责措施、人工智能对传统行政习惯的冲击等等问题，加以法律规制。(二)机制创新,机构改革首先，人工智能的发展客观上要求政府创新治理体制。目前政府的体制性问题并未跳出传统框架，机构设置臃肿、决策周期长、行政成本扩张，导致政府对依法行政和民众诉求回应往往比较迟缓，应更高水平、更高效率利用各层级大数据管理局的人员、技术和资金优势，不断探索和完善人工智能在依法行政中的应用场景和应用规则。在已有机构设置的基础上，不断创新政府治理的体制机制，利用智慧政府建设中的适应性和灵活性，着重强调各组织主体间的协同配合和互动互通，促进政府治理过程的扁平化和网络化。其次，我国行政部门间数据的互联互通仍存在一定问题，“信息孤岛”的窘境限制着行政治理的效率与质量。因此,为推进人工智能在依法行政中的发展和应用，需着力突破数据和体制壁垒，实现数据资源的有效整合与共享。具体来说，可以利用电子政务系统形成统一的数据共享平台，协调各部门的信息流通，提升智能治理水平。建立具有前瞻性的、开放的通用全数据平台，统一格式、高效采集、开放共享，使数据平台在立法、行政、司法以及具有行政职能的事业单位、群团组织等部门开放，实现准确、及时、有效的数据联通，并在允许人工智能对其中信息进行读取分析的同时保障信息存储安全。（三）实效导向，技术更新人工智能技术是政府贯彻依法行政战略的技术工具。人工智能是依托大数据而实现的，未来需要云计算、区块链等新技术的共同努力。此外，应深度应用云计算、区块链等技术，灵活构建公共行政中的人工智能服务系统。基于政府治理需要有选择性地引人新的人工智能技术，如语言识别技丁立江,王鹏：应用人工智能推进依法行政：价值、模式与发展路径术、图像识别技术、自然语言处理以及可视化技术等。如在行政诉讼中，人工智能可以通过语音识别和OCR信息抽取等技术实现智能录人，提升司法过程质效；借助智能搜索、文字识别等技术，为法官、诉讼参与人、社会公众和政务部门提供智能化服务；通过深度学习功能实现判决文书的自动生成修正审查等。（四）加强研究，培育人才人工智能的嵌入对人才素质提出更高要求，呼唤政府人才培养上的创新。为推进人工智能在依法行政中的发展和应用，可着重在环保、医疗、交通等大数据资源完善的领域，由点及面、由面成体地逐步推进，在此过程中不断培养适应和熟悉人工智能技术的公务人员。政府还可以通过政企合作，聘任企业研发人员担任政府智能治理的技术顾问，或邀请企业研发团队给予技术培训、开展知识讲座等；同时，还可通过政府购买公共服务、PPP等方式，提升政府应用人工智能的能力和水平，并培养一批具备良好政治素养，又熟练掌握人工智能技术的复合型人才。注重与国内外高校科研机构合作，适时调整学科建设，建立科学合理的人才培养体系,形成相关领域的研究成果，帮助政府应用人工智能推进依法行政。责任编辑侯玉花参考文献：1习近平.推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用 J.先锋,2 0 2 0(12).2张华民.依法行政的德性要求及其现实观照 J.现代法学，201 4,36(02).3肖海鹏.反对特权思想和特权现象,防止权力寻租问题研究J.经济研究导刊,2 0 14(3 2).4李风臣依法治国视角下我国地方政府依法行政问题探究D.黑龙江省社会科学院,2 0 16.5雷婧.基于电子政务下提高地方政府行政效率的实现路径研究 D.重庆大学,2 0 12.Applying Artificial Intelligence to Promote Administration by Law:Value,Mode and Development PathDing Lijiang&Wang Peng?(1.Party School,CPC Ministry of Agriculture and Rural Affairs,Beijing 102208,China;2.Institute of Management,Beijing Academy of Social Sciences,Beijing 100101,China)Abstract:Artificial intelligence,with its unique advantages,is of great significance to the continuous promo-tion of administration by law.The intelligent,online and refined features of artificial intelligence technology canplay an important role in improving administrative efficiency and ensuring the fairness of administrative decision-making.The administrative power is divided into three parts:decision-making,execution and supervision.Themethods and elements of artificial intelligence are integrated into these three parts respectively,data accumulationand open sharing are gradually carried out,data mining and application by artificial intelligence are used,and themode of administration by law is innovated,which has important methodological significance for the continuouspromotion of administration by law and rule by law.Key words:artificial intelligence;administration by law;law-based government111