外空遗产保护的新近动向、法律问题及启示.pdf

Space International 国际太空总第 535 期331 引言1957 年 10 月 4 日，苏联发射地球第一颗人造卫星斯普特尼克 1（Sputnik 1），揭开了人类探索和利用外空的序幕。60 多年来，世界各国在外空留下了大量探索痕迹，包括外空物体、人类活动痕迹等。有观点认为，上述痕迹代表人类探索外空所取得的成就，具有重要的历史文化价值，其暴露在外空中所经历的物理、化学变化使其具有科技价值，应采取相关措施进行保护。1美国已出台一系列国内文件对这一问题进行规制，包括美国国家航空航天局（NASA）于 2011 年颁布的不具有国内法约束力的NASA 对航天实体的建议：如何保护和保存美国政府月球文物的历史和科学价值（简称建议），美国科学与技术政策办公室于 2018 年发布的保护和保存“阿波罗”计划月球登陆地点与文物，美国国会于 2022 年通过的保护太空人类遗产一小步法案。国际社会也不乏类似声音。海牙外空资源治理工作组、加拿大英属哥伦比亚大学、非政府国际组织“为了全月球”与海牙全球正义研究所相继发表文件，呼吁保护外空遗产。美国等 24 国共同签署的政府间国际文件阿尔忒弥斯协定也有专门章节涉及外空遗产保护。由于这一问题尚未在同一平台、框架下进行讨论，上述保护外空遗产的主张角度各有不同、内容各有侧重，我国应对具有影响力的相关措施进行分析，厘清不同主张的异同，以便就这一议题更好地向国际社会贡献智慧。同时也应当意识到，在现行国际外空法框架下保护外空遗产可能面临一系列法律挑战，若不加以妥善处理，可能会破坏外空国际合作，导致外空遗产保护演变为在外空的“圈地运动”。面对这一外空遗产保护的新近动向、法律问题及启示李进璇 苏金远（武汉大学法学院国际法研究所）外空遗产保护已经引起国际社会的关注，美国就此问题颁布国内法并将其作为阿尔忒弥斯协定（Artemis Accords）的重要内容，相关措施过于侧重对外空遗产的保护，且未经国际社会充分磋商。海牙外空资源治理工作组、国际组织“为了全月球”（For All Moonkind）与海牙全球正义研究所（The Hague Institute of Global Justice）提出的倡议各有侧重，但一致关注外空遗产的认定方式、遗产名录或登记簿的编撰等先决问题。保护外空遗产可能与关于各国探索和利用包括月球和其他天体的外层空间活动所应遵守原则的条约（简称外空条约）产生冲突，缺乏一致的认定标准可能导致外空遗产的泛滥，侵蚀外空活动主体的权利。我国应利用既有平台积极推动制定外空遗产保护国际规则，避免过度损害外空探索和利用自由。本文为 2022 年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“国家管辖范围外区域治理的国际法问题研究”（项目批准号：22JJD820008）阶段性成果。国际太空07（公开）.indd 332023/7/20 15:45空间法规Space International 国际太空 20237Space Law34议题，我们应审时度势，考虑保护外空遗产对未来探索和利用外空规则的影响，积极参与制定相关国际规则，推动在现有国际平台、框架下采取适当措施保护外空遗产。2 外空遗产保护的新近动向美国的国内规则保护客体过多、保护措施过当，且缺乏科学依据2011 年 7 月 20 日，美国 NASA 发布建议，该文件第一部分对相关术语进行定义后，分别从降落和登陆、移动、污染三个角度规定保护措施。建议在国际范围内首先关注外空遗产的保护问题，所提出的外空遗产类型、相关保护措施具有启发意义。但从保护客体和保护措施两个方面分析，建议对美国政府月球文物的界定太广、保护措施过当，相关避免干扰的界限划分缺乏科学依据。建议所保护的客体范围片面，对美国政府月球文物的界定太广，对其他主体的月球文物缺少关注。建议规定其保护的客体包括“阿波罗”（Apollo）系列飞船登月遗留的硬件设施；无人登月地点；月球撞击点；月球表面留下的工具、设备；美国公民、机器人在月球的存在印记（包括：足迹、月球车轨道等）。2“为了全月球”网站公布的月球上的人造材料清单3中，除了使人类首次踏上月球表面的阿波罗 11 号飞船的相关材料，还包括大量重复纳入清单的普通工具、设备等。对这些物体不加甄别地一体保护，无疑会导致外空遗产泛滥，最终影响人类对月球的正常探索和利用。因此，为数众多的轨道设备、碎片等纯粹为满足利用目的，不具有特殊价值的物体不应得到保护。4建议自 2011 年 10月后一直未更新，无法适应不断发展的外空探索和利用活动，显著表现为其仅保护美国政府的月球文物，而忽视了因美国私营主体在月球活动形成的外空遗产，更未关注其他国家的月球文物。建议的保护措施过当，影响外空活动主体自由探索和利用月球的权利。外空条约 第一条规定，缔约国有权根据国际法自由探索和利用月球。外空条约第五条使受国家监督的非政府实体也享有上述权利。而建议为保护美国政府月球文物，对其他主体自由探索和利用月球的权利进行了一系列限制,包括为其他主体的航天器划定飞越、着陆和撞击月球界限、为相关“文物”划定限制进入的“文物边界”等。2月球表面积仅与非洲大陆相当，5对水资源集中的月球两极区域，特别是月球南极的利用本就存在不断激化的竞争，上述措施划定的相关边界减少了可供其他主体自由探索和利用的月面区域，损害其他主体依外空条约享有的正当权利。事实上，建议相关避免干扰的界限划分缺乏科学依据。首先，有学者认为建议提出的界限没有科学依据支撑。6其次，建议指出应利用月面自然屏障（如：山丘、地形坡度等）减少航天器喷射物对美国政府月球文物的影响，然而建议同时规定，利用自然地形屏障并不影响前述的界限要求。2问题在于，若相关自然屏障足以阻挡航天器喷射物，相关界限就不再必要。建议并未对二者在何种情况下可互相取代进行更具体的规定，这显示建议过分追求对美国政府月球文物的保护，而并未考虑其他主体探索和利用月球的现实需求，其相关措施并非完全由科学依据所支撑。建议中的相关规则可能被主张构成习惯国际法。NASA建议作为一份美国联邦机构发布的建议性文件，其本身并不具有美国国内法效力，更不产生国际义务。然而，美国国会于 2020 年颁布联邦法案保护人类太空遗产一小步法案，使建议具有准法律属性，其内容对具有美国国籍的外空活动主体具有法律效力。此外，该法案进一步规定，NASA 应将“接受建议”作为未来其他主体与NASA 合作探月的前提条件。7这将导致建议不国际太空07（公开）.indd 342023/7/20 15:45Space International 国际太空总第 535 期35仅对美国国内主体具有法律拘束力，还将产生“外溢效力”，对与 NASA 合作探月的其他外空活动主体具有拘束力，甚至不能排除建议中的措施长期实践后被宣称具有习惯国际法的地位。美国主导发起的政府间国际文件无法反映国际共识2020 年 10 月，美国等 8 个国家签署阿尔忒弥斯协定，该协定是美国为推行“阿尔忒弥斯计划”寻求国际合作而发起的不具有法律拘束力的政府间国际文件，8截至 2023 年 5 月已有 24 个国家的航天局签署。该协定首次在政府间国际文件中以专门条款规定保护外空遗产，第九条第一款规定“签署方有意保护外空遗产，包括具有历史意义的人类或机器人着陆点、人工制品、航天器，以及按照共同标准和实践在天体上活动的其他证据。”9 外空遗产保护并非阿尔忒弥斯协定的主要关切，其主要目的是确保“美国与志同道合的伙伴一起发展一系列原则，以确保外空探索事业的安全、和平、繁荣”。10因此，不被美国认为与其“志同道合”的国家无法加入阿尔忒弥斯协定，协定关于保护外空遗产的主张自然也无法反映该国的合理关切。出于意思自治，本就无可厚非。然而，外空属于公域，阿尔忒弥斯协定签署国保护外空遗产的措施必然对其他主体的外空活动产生影响。另外，与联合国教科文组织（UNESCO）所保护的世界遗产相同，在国际法框架下保护外空遗产的前提应是外空遗产具有对全人类的重要价值，因此，相关保护措施应在国际平台上充分磋商，以反映各方主体的合理关切。然而，阿尔忒弥斯协定的相关条款未在国际平台充分磋商，仅由8个协定发起国内部磋商产生，后续成员也只能全盘接受已商定的条款。已有观点指出，阿尔忒弥斯协定此种由少数国家商定相关措施，影响国际社会整体权利和义务的做法可能不被国际社会所接受。11非政府组织一致关注保护外空遗产的先决问题除政府间文件，非政府组织也对外空遗产保护这一议题提出了一系列倡议。相关倡议中，对外空遗产进行保护是共识，外空遗产的认定方式、遗产名录或登记簿的编撰等保护外空遗产的先决问题得到了共同的关注。海牙外空资源治理工作组于 2019 年 11 月发布的外空资源活动国际框架发展要素草案（简称草案）认为，外空资源活动应避免对指定的和国际认可的外空自然或文化遗址造成有害影响；应成立相关国际主体，并制定一份外空自然或文化遗址清单。12草案提出的相关措施相对较为完善，“指定的和国际认可的”这一表述也体现出该文件认可应在国际法框架下保护外空遗产，被保护的外空遗产应同时受到国家的指定与国际社会的认可，而不应由一国或少数国家单独推行相关措施。然而，该文件仅考虑到“外空遗址”这一外空遗产类型，而忽略了数目众多的“外空物体”这一遗产类型。此外，该文件也并不具备国际拘束力，13其提出的保护措施有待实践的进一步推动。加拿大英属哥伦比亚大学空间法研究所于 2020 年4 月召集数十位专家编撰并发布了空间采矿温哥华建议，该文件鼓励“对现有和未来的自然和文化遗址进行重要性评估，对空间采矿活动进行自然和文化遗产影响评估，并制定可供公众查阅的国际遗址名录。”14 非政府间国际组织“为了全月球”和海牙全球正义研究所均为联合国和平利用外层空间委员会（UNCOPUOS）永久观察员，也提出保护外空遗产的相关主张。“为了全月球”发布的关于外层空间文化遗产的目标和行动宣言中提出月球表面目前至少有 111 处文化遗产，呼吁应对各文化遗产提供相应的保护措施，该组织将开发公开的数字化遗产登记册。15海牙全球正义研究所向 UNCOPUOS 提交了该组织发起的关于太空商业活动行为准则的华盛顿合约（简称华盛顿合约），该文件提出：“签署方承国际太空07（公开）.indd 352023/7/20 15:45空间法规Space International 国际太空 20237Space Law36诺保护由其国家监管框架指定的或联合国系统内国际认可的外空遗产着陆点和文物。”16与海牙外空资源治理工作组所使用的“指定和国际认可”的表述不同，华盛顿合约为保护外空遗产设置了两种途径（国家指定或国际认可），并将二者视为同等地位，可能导致国内规则与国际法在外空遗产的认定标准、具体保护措施等方面的冲突与割裂。3 外空遗产保护可能面临的法律问题可能与外空条约产生冲突外空的特殊性质为保护地球以外的外空遗产带来了法律方面的挑战。4保护外空遗产将在一定程度上限制外空活动主体依外空条约第一条所享有的自由探索和利用外层空间的权利，导致与外空条约第一条的冲突。根据外空条约第一条，各缔约国有权自由对外空进行探索和利用、进行科学研究以及进入天体的一切区域。要达到保护外空遗产的目的，必然要制定相关的措施如划定保护区域，限制外空主体在该区域内的活动，或者使相关主体对保护区域内的自身活动承受更高标准的注意义务，以避免对外空遗产造成损害。NASA 发布的建议中，为美国政府的月球遗址划定了下降及着陆边界、历史文物边界等区域，禁止美国国内的外空活动主体飞越或进入上述边界。保护外空遗产与探索和利用外空，两者价值取向不同，要求相关保护措施不应过度阻碍外空主体依据外空条约第一条享有的权利。保护外空遗产，可能导致将特定外空区域“据为己有”的实际后果，与 外空条约 第二条产生冲突。外空条约第二条规定：“各国不得通过主权要求、使用或占领等方法，以及其他任何措施，把外层空间（包括月球和其他天体）据为己有。”此条所规定的“不得据为己有”原则已形成一项习惯国际法，17也有学者更进一步认为其形成强行法。在不提出主权要求的情况下，“排他”地使用外空，特别是持续地占有及使用外空特定区域，可能等同于事实上的“据为己有”。由于保护外空遗产需要建立相应的保护区，当月球上的特定区域被确定用于保护外空遗产时，其他主体进入、探索与利用该区域的权利将受到限制。从表面看，这似乎符合“据为己有”的特征，即“对某物行使排他的控制与使用”。18对外空遗产进行国际保护可能损害外空条约第八条中的外空物体登记国对遗产享有的权利。根据外空条约第八条，外空物体的登记国享有对该物体的管辖权、控制权与所有权。本条同样适用于构成外空遗产的外空物体。NASA即在其 建议 中重申：“美国政府继续保持对 NASA 硬件和月球表面其他财产的所有权，包括阿波罗任务的文物”。2除外空物体的登记国与权属国，外空条约第八条限制了其他主体对外空遗产的处置。因此，保护外空遗产的相关措施可能与对外空遗产享有权利的国家产生矛盾。不同的认定标准可能导致外空遗产泛滥当前，对于外空遗产的认定缺乏统一适用的国际标准，可能导致外空遗产的泛滥。对于外空遗产的认定标准，阿尔忒弥斯协定签署国、海牙外空资源治理工作组、海牙全球正义研究所分别提出了不同的主张。阿尔忒弥斯协定中的外空遗产的认定标准由签署国制定，并将随“签署国的标准和实践不断发展”。海牙外空资源治理工作组提出的草案认为，外空遗产的认定应同时得到国家的指定和国际社会的认可。海牙全球正义研究所提出的华盛顿合约则认为，国家指定和国际认可应作为平行的认定外空遗产的方式。当前国际社会已达成共识，普遍认为外空遗产包括文化遗产和自然遗产。其中，文化遗产形成于人类探索外空的过程，一般表现为外空中具有重要意义的外空物体或人类痕迹。而对于何种外空物体或人类痕迹具有重要意义，目前尚无统一的标准。因此，不同主体所使用的不同标准，将导致外空遗产的泛滥，国际太空07（公开）.indd 362023/7/20 15:45Space International 国际太空总第 535 期37进一步将过分地侵蚀外空主体自由探索和利用外空的权利，甚至使保护外空遗产成为在外空“圈地”的依据。4 启示审时度势，积极参与制定外空遗产保护国际规则当前，保护外空遗产的呼声不断，但这一议题尚未在联合国框架下进行讨论，相关主张仅是小范围内的政府间政治承诺或不具有国际法效力的倡议。我国应在当前阶段充分重视这一问题，对各方提出的倡议进行认真评估，形成自身主张，在恰当时机推动制定外空遗产保护国际规则。在保护外空遗产的初期阶段，应厘清外空遗产的定义、认定标准、分类规则以及不同类别遗产的保护措施。保护外空遗产不应过度损害外空探索和利用自由保护外空遗产的目的在于纪念人类在探索利用外空过程中所取得的成就，为保护外空遗产可以适当减损外空主体的行为自由，但不应过度侵蚀外空主体依据外空条约享有的权利。因此，在外空遗产的认定标准上，应对待选客体进行甄别，将“人类发展的重要证据”作为外空遗产进行保护，不具有特殊意义的空间碎片、大量在外空休眠的外空物体不应被视为外空遗产。在具体的认定标准上，世界遗产公约对于地球上的世界遗产提出了“突出的普遍价值”这一标准，世界遗产委员会进一步提出衡量一客体具有“突出的普遍价值”的 10 条标准。其中，有两条与外空遗址的相关性较大，可用于衡量外空遗产的认定标准，即“代表人类创造性的杰作”和“与事件有直接或具体的联系”。19除了认定标准，外空遗产的具体保护措施也应兼顾保护与利用。应当认识到，外空对于人类来说仍然存在很多未知有待进一步探索，外空在将来较长时间内仍将以探索和利用而非保护作为活动的主基调，因此，保护外空遗产的具体措施应注意避免对外空探索和利用自由的过度侵蚀。1966 年，因兴建阿斯旺水坝，世界文化遗产阿布辛贝神庙整体迁移至高出河床水位 60 余米的后山上。外空遗产的保护也可以借鉴这一思路，除特定需要原地保护的外空遗产，不必在原地保护的外空遗产可以统一收集，转运到外空特定区域。例如：在月面修建纪念馆，集中保护并展示，为月球的探索和利用创造空间。利用既有国际平台，推动制定外空遗产保护国际规则与外空遗产保护相关的多边国际平台主要有UNESCO 和 UNCOPUOS。UNESCO 为联合国的专门机构，有 193 个成员国，旨在通过教育、艺术、科学和文化方面的国际合作来促进世界和平与安全。在人类遗产的国际保护领域，UNESCO 通过世界遗产公约、世界遗产委员会、世界遗产名录等机制，已对 1154 处世界遗产进行了认定与保护。其在遗产的认定与分类、遗产名录的编撰、具体保护措施的制定等事项上有着无可比拟的实践基础，可以为保护外空遗产提供借鉴。UNCOPUOS 是联合国大会专门处理和平利用外层空间国际合作的唯一委员会，现有 102 个成员国。其下设的两个小组委员会中，法律小组委员会负责讨论与探索和利用外层空间有关的法律问题。外空遗产保护问题涉及人类遗产保护的国际规则与外层空间法两个领域。在国际遗产保护法方面，外空遗产保护涉及人类遗产的认定、分类、保护措施等问题；在外层空间法方面，外空遗产保护涉及上述措施与外空条约等外空国际规则下的逻辑自洽问题。因此，保护外空遗产很难在 UNESCO 或UNCOPUOS 任一平台单独解决。由于保护外空遗产从起始阶段的遗产认定、分类到后续具体管理措施的制定，均是遗产保护国际规则与外空法规则相互交融的问题，也无法区分不同的阶段，或在不同的平台进行讨论。因此，应由 UNESCO 与 UNCOPUOS 合作，吸纳所有利益相关方形成工作组，工作组的构成应同时包括国际遗产保护与外空法领域的专家。国际太空07（公开）.indd 372023/7/20 15:45空间法规Space International 国际太空 20237Space Law38参考文献1 Andrea J Harrington.Preserving humanitys heritage in space:fifty years after apollo 11 and beyondJ.Journal of Air Law and Commerce,2019(3):299-378.2 NASA.NASAs Recommendations to Space-Faring Entities:How to Protect and Preserve the Historic and Scientific Value of U.S.Government Lunar ArtifactsEB/OL.(2011-07-20)2023-05-02.https:/www.nasa.gov/pdf/617743main_NASA-USG_LUNAR_HISTORIC_SITES_RevA-508.pdf.3 For All Moonkind.Catalogue of Manmade Material 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