浅谈海南《使用林地可行性报告》编制的发展历程.pdf

TROPICAL FORESTRYVOL.51 NO.2 Jun.2023浅谈海南使用林地可行性报告编制的发展历程谢美书1,陈松田21.海南省林业科学研究院（海南省红树林研究院），海南海口5 7 1 1 0 0;2.海口营林工程监理咨询有限公司，海南海口5 7 1 1 0 0摘要：为促进海南使用林地可行性报告编制规范的完善，回顾使用林地可行性报告编制的历史沿革，分析海南使用林地可行性报告的现状，基于海南使用林地可行性报告编制现存的一些问题，对海南使用林地可行性报告的编制提出了一些建议，以期对海南使用林地可行性报告编制的规范和完善有所神益。关键词：使用林地可行性报告；历史沿革；现状；建议中图分类号：S7Discussion on the Development Process of Hainan sFeasibility Report on the Use of Forest Land1.Hainan Academy of Forestry(Hainan Academy of Mangrove),Haikou Hainan 571100;2.Haikou Forest Project Supervision ConsultingCo.,Ltd.,Haikou Hainan 571100Abstract:In order to promote the improvement of the compilation specification of Feasibility Report on theUse of Forest Land in Hainan,the historical evolution of the compilation of Feasibility Report on the Use ofForest Land was reviewed,and the current situation of Feasibility Report on the Use of Forest Land inHainan was analyzed.Based on some existing problems in the compilation of Feasibility Report on the Use ofForest Land in Hainan,some suggestions were put forward for the compilation of Feasibility Report on the Useof Forest Land in Hainan,in order to benefit the standardization and improvement of the compilation of Feasi-bility Report on the Use of Forest Land in Hainan.Key words:Feasibility report on the use of forest Land,Historical evolution,Present situation,Recommenda-tion森林是地球陆地生态系统中最重要生态系统。党的十八大以来，党在理念、政策、体制和组织等方面强化对生态文明建设的全过程领导，党内法规制度涉及到生态环境领域的得到不断完善，为促进国家层面决策及部署的贯彻落实提供了充分的制度保第一作者：谢美书（1 9 8 7-),女，林业助理工程师，主要从事林业调查规划设计，,E-mail:。文献标识码：AXie Meishu,Chen Songtian?综述doi:10.3969/j.issn.1672-0938.2023.02.021障。海南坚持生态立省，在2 0 2 2 年，海南省森林覆盖率达到6 2.1%。海南自贸港也在高标准、高质量地建设中。在森林覆盖高于6 0%的前提下，各类建设项目的建设不可避免的会占用到林地。为了保住海南的绿水青山，同时建设金山银山，历年来海南省一直在97热带林业2023年6 月第5 1 卷第2 期严格规范、完善各类征占用林地的管理办法和审批程序。使用林地可行性报告作为征占用林地审批手续中必不可少的重要材料之一，对项目建设具有决定性意义，其编制方式也在随着政策、法律法规以及时代的变化在不断的改进和完善。1海南使用林地可行性报告编制的历史沿革1.1起源阶段1984年，国内首次颁布实施森林法，要求“进行勘查、开采矿藏和各种建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续”，但是当时用于审批着重要求四步走，即用地单位或个人提出申请、审批机关审核同意、缴纳森林植被恢复费、领取批文。明确征收占用林地需要办理相关手续的需要提交使用林地可行性报告政策，初见于原国家林业局2 0 0 1 年1 月4 日颁布的占用征用林地审核审批管理办法（国家林业局令第2 号）中的第四条：“用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写使用林地申请表 2 。此后，任何涉及到林地的建设项目都需要编制使用林地可行性报告。但是此阶段存在两个比较突出的问题：一是政策未明确“有资质的设计单位”应该具有的是哪一种资质，故此当时“有资质的设计单位”持有的资质五花八门，既有各省、市林业厅（局)出具的资质，也有各省、市发展和改革委员会等部门出具的各种资质；二是没有规范的使用林地可行性报告编制格式，海南各种不同单位出具的报告，各自自成一体，编制方式不一，阅读困难。故此，原国家林业局于2 0 0 2 年1 0 月1 1 日印发了国家林业局关于印发 的通知（林资发(2 0 0 2)2 3 7 号）。其中，第一明确了：“凡是承担使用林地可行性报告的编写单位必须具有国务院林业主管部门或省级林业主管部门认证的林业调查规划设计资质”3，规范了资质争议的问题；第二，文件内容基本阐明了“报告组成”和“正文内容”。至此，海南各单位编制使用林地可行性报告所需具有的资质和编制格式基本统一，大大98增强了海南占用征收林地审核和审批的便利与效率。1.2完善阶段经过原国家林业局连续出台相关文件，使用林地可行性报告的编制得到了相当程度的规范和完善，但仍有一些比较突出的问题呕待完善。其问题一是“认证林业调查规划设计资质”的审核、审批规范。以海南为例，海南省林业局经过调查审核，核发了三家林业规划调查设计单位(均为国营单位)的资质证书，因为没有相关的审核、审批规范，海南省林业局对于民营企业资质的核发采取了谨慎的态度 4。这种情况具有比较明显的缺点，一是不利于市场竞争，二是与中央“消除红顶中介 让市场发展更顺畅”的精神不符。针对于此，国家林业局于2 0 1 2 年2 月3 日印发国家林业局关于印发林业调查规划设计单位资格认证管理办法的通知（林资发(2 0 1 2)1 9 号)文件 5 ，由国家林业局下设中国林业建设工程协会面向全国受理审核林业规划调查设计资质，中国林业建设工程协会同时印发了林业调查规划设计单位资格认证管理规定，明确了申请和审批林业调查规划设计资质的资格与条件。至此，海南省具有林业调查规划设计资质的的民营企业如雨后春笋般的涌现，截止到2 0 2 2 年底，海南全省具有资质的民营企业由零增至2 0 余家。其问题二是，其时使用林地可行性报告的编制没有相关的收费标准。当时海南各家报告编制单位借鉴其他行业可行性报告编制的收费标准进行收费，高低不均，定价纷乱。鉴于此，中国林业建设工程协会于2 0 1 4 年6 月23日印发林业调查规划设计收费指导意见（试行）（林建协(2 0 1 4)1 7 号）6 ，并于2 0 1 8 年5 月1 0 日印发关于印发的通知（林建协(2 0 1 8)1 5 号）7 ,其中第五章明确制定了使用林地可行性报告编制的收费标准。自此，海南各家使用林地可行性报告编制单位的费用收取，得到了基本统一。其问题三是，彼时使用林地可行性报告编制的相关法律法规、政策和规范，经过1 0 余年的发展，开始出现了一系列不够与时俱进的情况，例如原审综述TROPICAL FORESTRYvOL.51 NO.2 Jun.2023核审批管理办法已经不适于类型越来越多的各类项目；全国性的法律法规和政策相对宽泛,对于海南的一些情况规定不够细致；原报告编写规范没有明确报告附图的标准等等。应对于此，原国家林业局于2 0 1 5 年3 月3 1 日公布了建设项目使用林地审核审批管理办法（国家林业局令第3 5 号)8，并于2 0 1 6 年9 月2 2 日公布了国家林业局关于修改部分部门规章的决定(国家林业局令第4 2 号）9 进一步完善；海南省人民政府办公厅于2 0 1 4 年6 月2 5 日印发了海南省人民政府办公厅关于印发海南省占用征收林地审核审批管理办法的通知（琼府办(2 0 1 4)7 9 号）1 0 细化了相对于海南，国家法律法规和政策解释未尽的事项；原国家林业局于2 0 1 5 年1 0 月1 9 日发布，2 0 1 6年1 月1 日实施了建设项目使用林地可行性报告编制规范（LY/T2492-2015）1 1 规范中对报告组成、内容、字体、字号、附图和色号等等都做出了细致的规定。至此海南使用林地可行性报告的文本编制得到了进一步规范统一，对于审核、审批单位和评审专家对报告的审阅和指正起到了非常大的便利和效率的提高。2 海南使用林地可行性报告编制的现状海南使用林地可行性报告的编制一直受到国家和省的各类相关法律、法规和政策的影响，一直在进化完善。国务院于2 0 1 6 年2 月3 日下发国务院关于第二批清理规范1 9 2 项国务院部门行政审批中介服务事项的决定（国发(2 0 1 6)1 1 号)文件，其中第8 1 项明确勘查、开采矿藏和各项建设工程占用或者征收、征用林地审核所需的建设项目使用林地可行性报告编制，原需具有林业调查规划设计资质的单位负责编制，现申请人可按要求自行编制建设项目使用林地可行性报告，也可委托有关机构编制，审批部门不得以任何形式要求申请人必须委托特定中介机构提供服务；保留审批部门现有的建设项目使用林地可行性报告技术评估、评审 1 2 。至此占用征用林地审核审批管理办法（国家林业局令第2 号)中的第四条：“用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写使用林地申请表，同时提供下列材料：（三）有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告”2 条款被废止。海南省人民政府于2 0 2 0 年7 月1 0 日公布海南省人民政府关于委托实施部分省级用地行政审批事项的决定（海南省人民政府令第2 8 9 号），将原由省级林业主管部门负责的大部分占用征收林地审核审批，事权委托各市县政府或其有关部门实施 1 3 。同时，海南部分市县的林业主管部门合并到了所在地市县的自然资源和规划局管理。因以上三项政策的实施，海南使用林地可行性报告的编制现今出现了新的局面。一是资质放开后，一些无资质的公司加入到编制使用林地可行性报告的队伍中；二是原来负责建设项目前期测绘等工作的单位，发现了新的业务，也参与到使用林地可行性报告的编制工作中来。海南使用林地可行性报告的编制出现上述的变化，也产生了一些新的问题，主要如下：一是不具备资质的单位出具的使用林地可行性报告，因为缺乏专业技术人员，往往出具的使用林地可行性报告出现格式不规范、掌握政策法律和法规不准、林业调查技术操作和森林植被恢复费计算错误等一系列问题，经过多次评审专家指导修改才能勉强合格；二是部分不具备资质的公司生存状况不稳定，在一些已通过专家评审或者主管部门审批的项目，出现永久占用征收林地的项目需要变更，又或临时占用征收林地的项目需要延期的情况，而原使用林地可行性报告编制的公司却已注销或者无法联系了，令项目的业主单位无所适从。因此类状况时常出现，引发了一些争议，驱待完善。3结语近两年来，海南省林业局又印发了关于印发修筑直接为林业生产经营服务的工程设施占用林地审批办事指南的通知（琼林(2 0 2 1)2 9 3 号）。在此之前，虽然中华人民共和国森林法实施条例第二章第十八条对于森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的情况有所叙述，但未尽其详，海南各审批单位对于此类设施的审批一直采取谨慎态度。海南省林业局该文件下发后，对于海南直接为林业生产经营综述99热带林业2023年6 月第5 1 卷第2 期服务的工程设施的办理和使用林地可行性报告编制具有非常大的指导意义。至此，海南“临时”“永久”“直接”三类使用林地可行性报告的编制，得到了全面性的完善。当然，随着时代的发展变化，海南使用林地可行性报告的编制必然会面临新的变化和挑战。政府相关部门必然会适时推出新的法律、法规和政策，调整对报告的要求，这就需要海南的林业技术人员不断学习，不断提升、充实、完善自身的技术和知识，面对新的挑战。参考文献1张光达.衡阳市建设项目使用林地可行性分析与评价体系研究 D.长沙：中南林业科技大学,2 0 2 1.2国家林业局.占用征用林地审核审批管理办法 Z.2001,1.3国家林业局.使用林地可行性报告编写规范 Z.2002,10.4邓大锋，黄文明,陈松田.浅析海南林业调查规划设计的现状与发展.热带林业,2 0 1 8,4 6(2):6 6-6 8.5国家林业局.林业调查规划设计单位资格认证管理办法 Z2012,2.6中国林业建设工程协会.林业调查规划设计收费指导意见(试行)Z.2014,6.7中国林业建设工程协会.林业调查规划设计收费指导意见Z.2018,5.8国家林业局.建设项目使用林地审核审批管理办法 .2 0 1 5,3.9国家林业局.国家林业局关于修改部分部门规章的决定 .2016,9.10海南省人民政府办公厅.海南省占用征收林地审核审批管理办法 Z.2014,6.11国家林业局.建设项目使用林地可行性报告编制规范 Z2015,10.12国务院.国务院关于第二批清理规范1 9 2 项国务院部门行政审批中介服务事项的决定 Z.2016,2.13海南省人民政府.海南省人民政府关于委托实施部分省级用地行政审批事项的决定 Z.2020,7.更正声明海南省国家储备林建设现有林改培和中幼林抚育技术模型设计刊登在热带林业2 0 2 3 年(5 1 卷)第1 期。该论文成果是作者刘军、刘佳在北京中森国际工程咨询有限责任公司任职时完成，作者由“刘军”变更为“刘军、刘佳”，作者单位由“广东如春生态集团有限公司”变更为“北京中森国际工程咨询有限责任公司”。特此声明。热带林业编辑部2023年5 月1 2 日100综述