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58 美湄合作机制升级与区域影响美湄合作机制升级与区域影响 姚 全 郑先武 【内容【内容摘摘要】要】自湄公河下游倡议升级为湄公河美国伙伴关系以来，美湄合作呈现新的发展态势。在话语运用上，突出美国主体地位和湄公河国家的整体性和独立性，割裂中国与湄公河国家的天然与有机联系；在合作领域上，进一步扩大合作范围，经济互联互通与水资源议题成为美湄合作的两大支柱，以打击跨国犯罪为首的非传统安全议题受到空前重视；在机制层次上，欲将部长级会议升格为领导人会议，显现美国深度参与湄公河议题的意图；在机制协调上，更加强调美湄合作新机制与湄公河国家自行组建的区域机制及日、韩、印、澳等域外国家所主导的区域合作机制间的协调与互补，以构建多层次的机制化合作体系。鉴于湄公河区域地缘战略价值的重要性，湄公河区域治理需求迫切且发展潜力巨大，以及澜湄合作成绩斐然对美湄合作造成巨大压力，美国驱动美湄合作升级以牵制中国在湄公河区域影响力的图谋进一步强化。美湄合作机制升级产生的影响已初步显现。美湄合作日趋务实化，经济互联互通上升为美湄合作的首要议题，广泛行为体的选择性引入加剧了湄公河议题的国际化。由于美国在湄公河区域的激烈对华竞争，湄公河委员会及东盟的地位和作用凸显。【关键词【关键词】湄公河美国伙伴关系 澜湄合作机制 次区域合作 中美关系【作者简介】【作者简介】姚全，南京大学国际关系研究院助理研究员（南京 邮编：210023）；郑先武，南京大学国际关系研究院教授（南京 邮编：210023）【中图分类号】【中图分类号】D822.371.2 【文献标识码】【文献标识码】A【文章编号】【文章编号】1006-1568-(2023)04-0058-23【DOI 编号】编号】10.13851/ki.gjzw.202304004 本文系国家社科基金重点项目“东南亚次区域合作与区域格局演变研究”（22ASS004）的阶段性成果。美湄合作机制升级与区域影响 59 2009 年，湄公河下游倡议（Lower Mekong Initiative）启动，成为美国“重返亚太”战略的重大事件。2020 年，湄公河美国伙伴关系取代湄公河下游倡议，代表着美国继续以湄公河区域为战略支点深化“印太战略”布局的进一步落实与推进。2021 年 8 月，湄公河美国伙伴关系行动计划（20212023）（以下简称“三年行动计划”）出台，确定了双方当前及未来在经济互联互通等重要领域的数十项具体合作内容或项目。2023年 4 月发布的湄公河美国伙伴关系半年报告总结了美湄合作新机制的主要工作进展。在美对华竞争持续强化的背景下，美湄合作机制升级意在牵制中国，在中国西南关键门户采取一系列制衡手段阻碍澜湄合作与“一带一路”建设。未来美湄合作将会有更多实质性、具体化乃至针对性的措施出台，需要我们加强对其合作机制升级的全面深入研究。湄公河美国伙伴关系尚处于动态发展和变化中，目前国内外学界更倾向于将对湄公河美国伙伴关系的考察融入湄公河区域合作机制重叠、中美湄公河政策比较与竞争以及美国湄公河政策的历史演进等研究当中。聚焦湄公河美国伙伴关系的最新内容、显著特征、成立的逻辑动因及现实影响的特定研究还有待进一步拓展和深入。本文拟通过美湄合作机制升级前后的纵向对比，美湄合作机制与澜湄合作机制间的横向对比，结合美国在“印太”区域的战略布局等方面内容，系统和深入地分析以上问题。Mekong-U.S.Partnership,“The Mekong U.S.-Partnership Semi-Annual Report:February 2023,”April 3,2023,https:/mekonguspartnership.org/wp-content/uploads/2023/04/MUSP-Newsletter-February-2023.pdf.李志斐、王婧：美国与湄公河国家合作步步升级，世界知识 2020 年第 22 期，第 37 页。Brian Eyler,“The United States and China in the Mekong:A Zero-Sum Game or a New Race to the Top?”Asia Policy,Vol.17,No.2,2022,pp.7-13;Zhang Li,“Regionalization or Internationalization?Different Types of Water Multilateralism by China and the United States in the Mekong Subregion,”Asia Policy,Vol.17,No.2,2022,pp.14-20;Charadine Pich,“The Mekong Subregional Cooperation Framework:A Geopolitical Dilemma and the Ways Forward,”Asia Policy,Vol.17,No.2,2022,pp.57-62;Daniel F.Runde,Romina Bandura and Janina Staguhn,“The Future of Work in the Mekong Subregion,”A Report of the CSIS Project on Prosperity and Development,2021;姚全、郑先武：美国湄公河区域战略的重塑与中国的战略选择，东南亚研究2022 年第 2 期，第 92112 页；任华、卢光盛：美国对中国湄公河政策的“话语攻势”：批评话语分析的视角，东南亚研究2022 年第 1 期，第 86108 页；李志斐：中美博弈背景下的澜湄水资源安全问题研究，世界经济与政治2021 年第 10 期，第 130155 页。2023 年第 4 期 60 一、美湄合作机制升级的主要内容与特征一、美湄合作机制升级的主要内容与特征 与湄公河下游倡议相比，新建立的湄公河美国伙伴关系更具战略性、针对性和有效性，反映了美国全面、深入介入湄公河区域的态势。美国正在竭力遏制中国在自己的西南门户区域影响力的上升。（一）突出湄公河国家的整体性和所谓独立性，凸显美国主导地位 湄公河下游倡议升级为湄公河美国伙伴关系，从字面上看，存在两大鲜明特点。首先，突出湄公河国家的整体性和所谓独立性。“湄公河下游国家”的称谓隐含着它与地处上游的中国是同一条河流所连接的不可分割的统一整体内涵，抹去“下游”字样，则意味着将湄公河五国看成是一个单独的整体，而不仅只是下游国家的集合体，切断了上下游国家之间的有机联系。美湄合作新机制意欲从话语上割裂中国与湄公河五国的整体性联系，剥离中国与湄公河国家山水相依的纽带关系，减弱和淡化中国与湄公河国家命运与共的现实形态，排斥中国在湄公河区域的地位和角色。其次，强调美国的地位和作用。湄公河下游倡议在字面上的主体只是湄公河五国，而没有体现美国的地位。湄公河美国伙伴关系则强调了美国的主体地位，加强了湄公河区域与美国之间的联系。在自然地理环境上，美国与湄公河区域相距遥远，是地理上的域外国家。而中国与湄公河国家同属于澜沧江湄公河流域国家，美湄在空间上的联系程度远远比不上“一江连六国”的澜湄区域。然而，美国试图从话语和制度上克服这一局限，加强与湄公河区域的制度性联系，对标澜沧江湄公河合作机制，首先从字面上与其形成对应等量的竞争。相应地，美国将苦心经营的“湄公河下游之友”（Friends of the Lower Mekong,FLM）进行同步更名，直接删去“下游”二字，变更为“湄公河之友”（Friends of the Mekong,FOM）。发起于 2018 年的湄公河下游倡议青年科学家项目（LMI Young Scientist Program）也相应更名为湄公河美国伙 Mekong-U.S.Partnership,“Mekong-U.S.Partnership Joint Ministerial Statement,”September 15,2020,https:/mekonguspartnership.org/2020/09/15/mekong-u-s-partnership-joint-statement/.美湄合作机制升级与区域影响 61 伴关系青年科学家项目（Mekong-U.S.Partnership Young Scientist Program），直接以新机制名称取代旧名称。同时，很多新建立的项目也都以湄公河美国伙伴关系（Mekong-U.S.Partnership,MUSP）冠名。美国在湄公河区域机制名称上一系列去“下游”字样的做法，反映了美国深度排斥中国和去中国化的企图。（二）增加新的议题，形成四大合作领域 美国与湄公河国家的合作范围一直在不断扩大。湄公河下游倡议成立之初，美国与湄公河国家的合作领域主要包括环境、卫生、教育和基础设施四大领域。之后又增加了农业与粮食安全、能源安全，形成六大合作支柱。而湄公河美国伙伴关系“以全面的方式应对新的挑战”，所涉及的合作领域在湄公河下游倡议的基础上进一步扩大，既包含其所设定的所有优先合作事项，也在此基础上继续增加新的合作议题。这些议题主要集中在经济互联互通、可持续的水资源等自然资源管理及环境保护、非传统安全和人力资源开发四大领域。每一领域又都包含多个项目，其中一个为旗舰项目。四大领域的旗舰项目分别是美国国际开发署湄公河保障措施（USAID Mekong Safeguards）、湄公河水资源数据倡议（Mekong Water Data Initiative）、探路者健康项目（Pathfinder Health Program）、“1.5 轨”政策对话（Track 1.5 Policy Dialogues）。随着时间的推移，合作条件的成熟，结合资金拨款、法律要求和政策目标需求，每个合作领域在未来还将涉及新的合作项目。美湄合作新机制成立之后，美国组织和支持开展了一系列研讨活动。2018 年签署的落实湄公河下游倡议总体行动计划（20162020）将这六大合作支柱合并为两大支柱，第一大支柱为水资源、能源、粮食和环境连接（Water,Energy,Food,and the Environment Nexus）；第二大支柱为人类发展和互联互通（Human Development and Connectivity）。参见 Mekong-U.S.Partnership,“Master Plan of Action to Implement the Lower Mekong Initiative 2016-2020,”https:/mekonguspartnership.org/wp-content/files/Master%20 Plan%20of%20Action%20to%20Implement%20LMI%202016-2020%20(2019).pdf。鉴于澳大利亚为美国国际开发署湄公河保障措施（USAID Mekong Safeguards）提供资金支持，该项目更名为美国国际开发署和澳大利亚湄公河保障措施（USAID and Australia Mekong Safeguards）。Mekong-U.S.Partnership,“Mekong-U.S.Partnership Joint Ministerial Statement”;Mekong-U.S.Partnership,“Mekong-U.S.Partnership Plan of Action 2021-2023,”https:/mekonguspartnership.org/wp-content/uploads/2021/10/MUSP-Plan-of-Action-Public-Use.pdf#:text=Mekong-U.S.%20Partnership%20Plan%20of%20Action%202021-2023%20The%20Mekong-U.S.,and%20the%20United%20States%20in%20addressing%20transboundary%20challenges.2023 年第 4 期 62 2020 年 10 月，美国国务院与美国智库东西方中心（The East-West Center）合作举办“关于加强跨界河流治理的印度太平洋会议”，召集了“印太”区域的决策者、学术界、民间社会成员和其他跨界河流利益攸关方，从“透明度和伙伴关系”“谈判”“利益攸关方参与”三个角度探讨跨界河流可持续发展和合作管理办法。2020 年 10 月，美国国务院支持柬埔寨合作与和平研究所（Cambodian Institute for Cooperation and Peace）举办了以“可持续发展与湄公河的未来”为主题的网络研讨会，其主要目标是从湄公河五国和美国的角度，讨论湄公河美国伙伴关系的合作机遇与挑战。2021 年 1月，美国首次召开湄公河之友政策对话会议（Friends of the Mekong Policy Dialogue），回顾湄公河下游倡议对湄公河区域的援助以及对整个东盟基础设施的投入，再次重申美国对湄公河的承诺。史汀生中心（The Stimson Center）和国际自然联盟（International Union of Nature，IUCN）设计了湄公河美国伙伴关系“1.5 轨”政策对话，关注地方利益攸关方在能源、基础设施、非传统安全、跨界水治理方面的所谓基于自然的解决方案等问题。伙伴关系政策对话得到了美国国务院的有力资助，这个系列对话活动主要探讨湄公河下游面临的关键政策需求和可持续性挑战的解决方案。除了举办和支持相关会议大力推介新的美湄合作机制以外，美国也采取了一系列具体行动。在湄公河美国伙伴关系的资助下，史汀生中心和地球之眼（Eyes on Earth）合作开发了湄公河大坝监测系统（Mekong Dam Monitor），于 2020 年 12 月正式启动，对湄公河干流和主要支流大坝运行和下游水文影响进行持续、“透明的”监测，广泛保护湄公河自然资源，并 East-West Center,“Indo-Pacific Conference on Strengthening Governance of Transboundary Rivers,”https:/www.eastwestcenter.org/publications/indo-pacific-conference-strengthening-governance-transboundary-rivers-report.Mekong-U.S.Partnership,“Cambodian Institute for Cooperation and Peace hosts Virtual Conference on Sustainable Development and the Future of the Mekong,”October 27,2020,https:/mekonguspartnership.org/2020/10/27/cambodian-institute-for-cooperation-and-peace-hosts-virtual-conference-on-sustainable-development-and-the-future-of-the-mekong/.Mekong-U.S.Partnership,“Towards a Resilient and Connected Mekong”:Principal Deputy Assistant Secretary Atul Keshaps Remarks at the 2021 Friends of the Mekong Policy Dialogue,January 25,2021,https:/mekonguspartnership.org/2021/01/25/towards-a-resilient-and-connected-mekong/.Stimson Center,“Mekong Dam Monitor,”https:/www.stimson.org/project/mekong-dam-monitor/.美湄合作机制升级与区域影响 63 已被泰国、柬埔寨、越南和湄公河委员会（Mekong River Commission）以及非政府组织使用。同时，设置湄公河数据新闻奖学金（Mekong Data Journalism Fellowship），从湄公河国家遴选记者和研究人员，给予每人 3 000 美元的资助进行新闻报道或故事宣传，但要求其使用湄公河基础设施跟踪系统（Mekong Infrastructure Tracker）和/或湄公河大坝监测系统上的数据。2021 年 5 月，“NexGen 湄公河科学家”（NexGen Mekong Scientists）项目公告发布，目的在于为湄公河下游的专业人员和美国资助机构之间发展伙伴关系提供长达 6 个月的研究资助，以应对湄公河区域内面临的所谓复杂挑战，30 名科学家和专业人士参加了 2022 年 3 月在泰国清莱举行的聚焦食品、能源和水资源创新科学和国际合作的“NexGen 日”（NexGen Day）和2023 年湄公河研讨会（Mekong Research Symposium 2023）。（三）试图提升机制规格，以深度参与湄公河议题 湄公河下游倡议形成了一套制度化的会议机制，主要包括技术规划会议、高级官员会议、部长级会议以及政策对话会议，其中最重要的、规格最高的是部长级会议。湄公河下游倡议自发起至被新机制取代，共举办了12 届部长级会议。湄公河美国伙伴关系基本上延续了湄公河下游倡议的会议机制，其中最大的不同是计划将原来的部长级会议升级为领导人会议，由美国国际开发署保卫湄公河活动资助、史汀生中心开发的湄公河基础设施跟踪系统（Mekong Infrastructure Tracker）2020 年 5 月 7 日正式启动，负责跟踪、监测和量化能源、交通和水基础设施资产的发展及其给东南亚带来的社会、经济和生态变化，每季度更新一次，跟踪系统的功能将根据利益相关者的反馈进行更新和扩展。该系统使用的某些数据库专门针对中国：例如，美国企业研究所（American Enterprise Institute）出版的中国全球投资跟踪涵盖了 3100 多项与中国全球投资和建设有关的交易；波士顿大学（Boston University）全球发展政策中心公布的中国全球能源金融数据库，侧重于中国国家开发银行和中国进出口银行对能源项目的融资情况；威廉玛丽学院（College of William&Mary）建立的中国援助数据（China Aid Data）负责跟踪 20002014 年间中国海外官方融资，包括中国援助和非优惠官方融资；等等。Stimson Center,“Methodology for Mekong Infrastructure Tracker,”May 25,2020,https:/www.stimson.org/2020/mekong-infrastructure-tracker-methodology/。Earth Journalism Network,“Mekong Data Journalism Fellowship 2021,”February 16,2021,https:/ Program Announcement,”May 3,2021,https:/mekonguspartnership.org/2021/05/03/nexgen-program-announcement/.Mekong-U.S.Partnership,“The Mekong U.S.-Partnership Semi-Annual Report:February 2023.”Mekong-U.S.Partnership,“Master Plan of Action to Implement the Lower Mekong Initiative 2016-2020.”2023 年第 4 期 64 并且与东盟美国峰会背靠背举行。其每年举行的主要官方会议安排包括：每年一、二月份召开政策对话会议，就双方年度的优先事项交换意见，并为高级官员会议的召开做准备，必要时还可召开额外的工作会议；每年四、五月正式召开高级官员会议，并为部长级会议和湄公河之友高级官员会议进行准备；8 月份正式召开部长级会议或者领导人会议。鉴于澜湄合作领导人会议已经形成了每两年举行一次的常态化机制，美湄合作新机制拟提升会议规格，其直接目标是要与澜湄合作机制的领导人会议成为同一规格，意欲在同一层级展开竞争。虽然第二届湄公河美国伙伴关系部长级会议如期召开，尚未升级到领导人会议规格，但部长级会议上发布的三年行动计划仍然保留了未来会议规格升级的可能性：经合作伙伴同意，湄公河美国伙伴关系领导人会议可与东盟美国峰会一起安排。今后美国是否将部长级会议升级为领导人会议还有待观察，但其以联合声明、行动计划等官方文件多次正式表示存在这一可能性，则确实不排除未来可能的升级。（四）强调机制协调，构建多层次的机制合作体系 美国政府发布的官方文件、高级官员发表的关于美国湄公河政策的演讲反复提及美湄区域合作新机制与既有特定区域合作机制之间的协调与互补，但带有强烈的选择性和针对性，遵循明显的排序规则。第一，湄公河国家自行成立的区域合作机制、湄公河区域重要国际组织是首要协调与合作对象。伊洛瓦底江湄南河湄公河经济合作战略（也称“三河流域机制”）全覆盖湄公河五国，机制本身比较成熟，是东盟印太展望（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,AOIP）重点关注机制，且由与美国关系密切的泰国所主导。美国涉及“印太战略”的官方文件也专门提及，三河流域机制是美湄合作新机制的重要选择对象。东盟是本地区日益重 U.S.Mission to Asean,“Mekong-U.S.Partnership Joint Ministerial Statement,”September 16,2020,https:/asean.usmission.gov/mekong-u-s-partnership-joint-ministerial-statement/.Mekong-U.S.Partnership,“Mekong-U.S.Partnership Plan of Action 2021-2023.”ASEAN,“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,”https:/asean.org/asean2020/wp-content/uploads/2021/01/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf.美湄合作机制升级与区域影响 65 要的区域组织，且湄公河国家都是东盟成员国，“印太战略”和美湄合作新机制都强调东盟的“中心地位”，东盟定期参与美湄合作制度化会议，是美湄合作新机制重要争取对象。湄公河委员会的正式成员国只包含老挝、泰国、柬埔寨和越南四国，并未完全涵盖湄公河区域国家，且湄公河委员会专职于以水资源为代表的环境保护功能，无法从综合议题领域“服务于”美国湄公河战略的需要，相较于前两者而言处于相对靠后的序位。域内国家建立的其他规模更小的区域合作机制则处于更次要的位置。第二，湄公河区域域外国家主导的区域合作机制整体上居于次重要地位。日、韩、澳、印虽然是美国的盟友或者伙伴，但在区域合作机制问题上，彼此之间也存在由于功能、议题、成员重叠而产生的相互竞争。其中美日两国之间的机制互动最为密切，美国与韩、澳、印的机制互动呈现逐渐加深之势。需要特别强调的是，与上述机制不同，以中国为主要参与方的澜湄合作机制、东盟湄公河流域开发合作，则成为美湄合作机制直接排除或者与其他机制联合排除的对象。值得一提的是，虽然美湄合作机制升级，但是美国对湄公河的实际援助和投入并不高，无法与其大国地位或者湄公河国家的需求相匹配，美缅关系的波动成为美湄合作的短板，乌克兰危机的持续也分散了美国在湄公河区域的战略关注。但是即便如此，美国在湄公河区域的存在，以及通过湄公河之友与亚洲开发银行和世界银行等其他融资机构的联系，对于湄公河国家而言仍然是非常有意义和重要的。二、美湄合作机制升级的动因二、美湄合作机制升级的动因 为什么美国陆续退出 跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement,TPP）、联合全面行动计划（Joint Comprehensive Plan of Action，姚全、郑先武：区域治理与全球治理互动中的大国角色，探索与争鸣2021年第 11 期，第 6264 页。LE Van My,“The United States and the Lower Mekong Initiative,”East Asian Policy,Vol.8,No.2,2016,pp.56-57.2023 年第 4 期 66 JCPOA,也称为“伊核问题全面协议”）、巴黎协定（Paris Agreement），而继续保持湄公河下游倡议，并升级为湄公河美国伙伴关系？美国“印太战略”布局、湄公河区域治理客观需求、澜湄合作机制的发展共同驱动美国全面、深度介入湄公河区域事务。（一）湄公河区域地缘战略价值重要，承接美国“印太战略”布局“印太战略”实际上是“亚太再平衡”战略的升级版，湄公河美国伙伴关系则是对湄公河下游倡议的升级，标志着湄公河对美国更广泛的“自由开放的印太战略”的重要性日益上升。美湄合作新机制的建立主要是为了配合美国“印太战略”的实施。第一，在区域关联上，湄公河区域处在“印太战略”的重要区位。湄公河区域由东南亚的陆上国家组成，是东盟的重要组成部分。它既嵌套在“印太”区域内，又沟通印度洋和太平洋；与印度毗邻，位于美国盟友日本、韩国、澳大利亚的之间，也是中国重点经略的周边区域；多重区位因素使得湄公河区域成为“印太战略”制衡中国的关键地区。美国 2019 年发布的一个自由、开放的印太：推进一个共同愿景（以下简称“美国的 印太愿景”）10 多次提及湄公河区域，明确表示柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南构成的湄公河区域对美国具有重要战略意义，突出了湄公河区域的重要地缘政治价值。正因为如此，美国在发起湄公河下游倡议的十年间总共为湄公河国家提供了超过 38 亿美元的援助。拜登执政不久，在“自由开放的印太”基础上提出“自由开放的湄公河”，反映了美湄合作机制升级既是美国“印太战略”的题中之义和具体实践，又是促进“印太战略”目标实现的重要依托和手段。Charadine Pich,“The Mekong Subregional Cooperation Framework:A Geopolitical Dilemma and the Ways Forward,”Asia Policy,Vol.17,No.2,2022,p.60.U.S.Department of States,“Strengthening the U.S.-Mekong Partnership,”August 2,2019,https:/www.state.gov/strengthening-the-u-s-mekong-partnership/.White House,“A Free and Open Indo-Pacific:Advancing a Shared Vision,”November 4,2019,https:/www.state.gov/wp-content/uploads/2019/11/Free-and-Open-Indo-Pacific-4Nov2019.pdf.U.S.Department of State,“Remarks at the Mekong-U.S.Partnership Track 1.5 Policy Dialogue Opening Plenary,”March 18,2021,https:/www.state.gov/remarks-at-the-mekong-u-s-partnership-track-1-5-policy-dialogue-opening-plenary/.美湄合作机制升级与区域影响 67 第二，在议题关联上，美湄合作新机制明显呼应“印太战略”具体推动的内容。“印太战略”关注的重要目标是促进经济繁荣。基础设施、能源和数字经济成为“印太战略”在经济领域最主要的议题，体现在美湄合作新机制的合作内容上。这三大议题结合起来构成经济互联互通，成为美湄合作的首要议题。在促进经济繁荣的路径上，“印太战略”和美湄新的合作机制均强调私营资金的引入，欲利用具有创新性的美国私营部门这一重要有利条件，创新区域国家的经济发展路径，并加以实际推进。在所谓确保和平与安全议题上，“印太战略”报告声称支持湄公河国家执法能力的提升，打击毒品、野生动物、武器和人口贩运，以加强所谓边境安全。美国的“印太愿景”宣称，湄公河区域面临新的挑战，包括所谓债务依赖、控制下游水流的大坝建设热潮、爆破和疏浚河床的计划、治外河流巡逻、有组织犯罪和贩卖人口，以及推动制定新的治理规则破坏现有制度。其中很多内容是针对中国的恶意攻击，其涉及的一些内容均成为美湄合作机制升级后的重点合作领域。所有合作议题的落实都需要配置适当的人力资源，“印太战略”和美湄合作新机制都强调人力资本的开发，通过政府部门和私营部门提供各种技能培训和交流，提高对象国家的治理能力。而这些接受过美国专业部门培训的人员很可能在所在国相关领域担任领导角色，从而与美国形成巨大的应对所谓共同挑战的领导网络。第三，在威胁评估上，均强调“中国威胁论”。特朗普政府的“印太战略”将中国界定为“修正主义大国”，诬称中国从国际体系受益最多，但又从内部破坏国际体系，对“印太”区域重新排序。原定最早于 2043 年才能解密的“印太战略框架”文件将中国在“印太”区域建立新的势力范围视作美国国家安全面临的首要挑战，声称应减少东南亚国家对中国的经济依 Daniel F.Runde,Romina Bandura,and Janina Staguhn,“The Future of Work in the Mekong Subregion,”p.20.U.S.Department of Defense,“Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness,Partnerships,and Promoting a Networked Region,”https:/media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.White House,“A Free and Open Indo-Pacific:Advancing a Shared Vision.”U.S.Department of Defense,“Indo-Pacific Strategy Report:Preparedness,Partnerships,and Promoting a Networked Region.”2023 年第 4 期 68 赖。拜登政府新推出的“印太战略”仍然将中国作为首要竞争对手，声称中国正在结合经济、外交、军事和技术力量，对“印太”区域造成越来越多、越来越尖锐的挑战，使得美国的盟友和伙伴承担了很大一部分代价。美湄合作新机制同样具有强烈的制衡中国的地缘政治目的，同美国跨越两任政府的“印太战略”一脉相承。在首届湄公河美国伙伴关系部长级会议上，美国常务副国务卿斯蒂芬比根（Stephen E.Biegun）声称中国修建的大坝对湄公河国家的生产和生活产生负面影响。时任国务卿蓬佩奥则发表演讲，其中近一半篇幅指责中国所谓单方面的水资源政策加剧了湄公河下游国家历史性干旱，诬称中国对湄公河国家的基础设施建设债务、人口贩卖、毒品交易、野生动物捕获、商业掠夺和不透明问题负有责任。美国智库史汀生中心（Stimson Center）同步跟进，撰文声称中国导致下游国家出现前所未有的干旱和严重的生态破坏。这些批评和指责背后隐藏的实质是美国对中国在湄公河区域影响力不断提升而产生的日益加剧的担忧。（二）美国认为区域内治理需求迫切，发展潜力巨大，值得加大投入 湄公河区域是美国对华整体战略竞争的关键部分。美湄合作机制的升级不仅因为湄公河区域是世界上最贫穷的地区之一，面临严峻的非传统安全问题，而且其未来发展潜力巨大，存在可观的投资价值和空间。湄公河区域治理需求主要集中在非传统安全领域。首先，水资源等相关环境问题更加严峻。例如，湄公河流域 2019 年遭遇百年不遇的干旱，导致 Council on Pacific Affairs,“U.S.Strategic Framework for the Indo-Pacific,”March 3,2021,https:/www.councilpacificaffairs.org/initiatives/u-s-strategic-framework-for-the-indo-pacific.White House,“Indo-Pacific Strategy of the United States,”February 2022,p.5,https:/www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.外交部发言人就澜湄水资源问题答记者问，澜湄合作中国秘书处网站，2020 年 9月 18 日，http:/www.lmcchina.org/2020-09/18/content_41447494.htm。U.S.Department of States,“The Mekong-U.S.Partnership:The Mekong Region Deserves Good Partners,”September 14,2020,https:/2017-2021.state.gov/the-mekong-u-s-partnership-the-mekong-region-deserves-good-partners/index.html.Brian Eyler,Regan Kwan,and Courtney Weatherby,“New Evidence:How China Turned Off the Tap on the Mekong River,”Stimson Center,April 13,2020,https:/www.stimson.org/2020/new-evidence-how-china-turned-off-the-mekong-tap/#.Xue Gong,“Words Can Speak Louder Than Actions:Examining Chinas Discourse Approach in Mekong Governance,”Asia Policy,Vol.17,No.2,2022,p.27.Hidetaka Yoshimatsu,“The United States,China,and Geopolitics in the Mekong Region,”Asian Affairs:An American Review,Vol.42,No.4,2015,p.180.美湄合作机制升级与区域影响 69 湄公河降至 100 多年来的最低水位，2020 年干旱仍然持续。其次，涉及“非法人口流动、非法武器交易、毒品生产和贩卖、恐怖主义与极端分裂主义，以及非法动物产品、木材