激励相容视角下地方政府优化营商环境的动因研究：一个央地关系的分析框架.pdf

2023年8月第4期 总第341期现代管理科学现代管理科学MODERN MANAGEMENT SCIENCEAugust 2023No.4 Total No.341激励相容视角下地方政府优化营商环境的动因研究：一个央地关系的分析框架顾东明周明摘要在文献梳理的基础上以激励相容为原则，构建央地双向互动的地方政府优化营商环境激励相容框架，分析部分地方政府在优化营商环境中的表现不力及成因。研究结果发现：在政策创新中，问责负向激励泛化和正向激励不足导致地方政府不愿主动进行政策创新；在政务营商环境建设中，正向保障不足和对地方及部门本位的问责力度不足，导致数据鸿沟和服务流程分散；在市场营商环境建设中，中央政府缺乏财税返还和补偿的机制设计，使得地方政府以行政收费变相弥补财政损失；在法治营商环境建设方面，地方立法权受限和对执法的负向约束不足损害企业利益，危害营商环境。据此，基于激励相容框架对地方政府优化营商环境提出相应的激励机制建设。关键词地方竞争；营商环境；激励相容；激励机制；央地关系一、引言党的二十大报告中将“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度”作为优化营商环境和构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容列出，强调完善市场经济的各类基础性制度条件是优化营商环境的主要着力点。可以说，营商环境本质上是一地的制度环境，优化营商环境是自致性和诱致性制度变迁的组合1。作为制度供给的主体，各级地方政府不仅需要积极适应环境变化和新业态发展，进行被动的诱致性制度变迁，更要着眼未来，进行战略研判，并锐意进取大胆突破，进行自致性的制度变迁，进而主导和引领营商环境评估的地方竞争。并且，早在2019年中央就颁布了 优化营商环境条例，对“营商环境”的内涵和优化营商环境的重点任务及政府责任进行了深层次界定，以督促地方政府将更多注意力资源倾注到优化营商环境的目标任务上来，但是第八次国务院大督查以及历次巡视、巡察都发现，仍然存在部分地方政府对中央优化营商环境决策部署落实不到位、不积极的情况，究其原因，除了自身责任意识淡薄，中央政府及各级地方政府对优化营商环境相关激励机制设置的不合理也是重要的制度诱因。因而，从央地关系出发，以激励相容为原则构建央地间利益调适的激励机制是推动我国整体营商环境不断优化升级的关键。二、文献综述优化营商环境是我国加快建设现代化市场经济体系、推进经济高质量发展的必然要求2。营商环境内涵丰富、外延广博，自2003年起，世界银行就开始根据企业开办、电力获取、财产登记、信贷获取、企业纳税等十个具体指标来衡量世界各国的营商环境质量3。之后，国内外学者对营商环境的内涵、外延以及评估指标都进行了系统性探索。代表性的成果如朱光顺等4从制度环境入手，剖析了商事制度改革下我国企业的准入和-67退出机制；李志军等5基于生态系统理论从公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境7个维度构建中国城市的营商环境评价体系。为了更好地督促和激励地方政府参与到优化营商环境中来，中央政府层面在2019年发布的 优化营商环境条例 中，对“营商环境”的概念进行了廓清，“营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等各个环节中面临的政务、法治、市场及其他影响因素的总和”6；“十四五”规划中则进一步强调要“健全支持民营企业发展的法治环境、政策环境和市场环境，依法平等保护民营企业产权和企业家权益”7。基于文献梳理和政策文本，本研究将营商环境分为政策营商环境、政务营商环境、市场营商环境以及法务营商环境这四大部分：政策营商环境强调政策的稳定性和创新性，其中，稳定性是政策推行的基础，政策的设计和推出要规范系统，接续且稳定，避免政策“朝令夕改”。创新性是营商环境改革的动力之源，只有持续推动改革创新，才能不断提高营商环境改革的总效用，释放更多的发展红利8。政务营商环境强调政务服务的数字化和便捷性，近年来，为优化政务营商环境，我国政府积极推动“电子政务建设”9、推进商事事务改革。其中浙江的“最多跑一次”、江苏的“不见面审批”以及上海的“一网通办”就是典型案例。市场营商环境即狭义“营商环境”，由税务政策、市场监管、政商关系以及资本、人力、土地等生产要素供给等诸多因素构成10，其中税务政策对市场主体的影响最为深刻，对企业成长、产业投资、经济增长影响明显11。监督监管则是力图在以服务为核心、以包容审慎为原则、以维护市场秩序为目标的前提下给予市场主体更多的发展空间12。新型政商关系则以“亲”“清”为核心，致力于激发市场活力、降低企业融资门槛以及刺激发企业的创新活力13。生产要素的良好匹配则是市场主体充分发育的重要保证，是市场营商环境优化的最基本因素。法治具有稳定、公平、透明、可预期的重要特征，其效力通过对行政权力的约束，立法自主权的完善以及司法救济的落实来兑现，是优化营商环境的制度保障，也是最好的营商环境14。相比营商环境内涵和实践上的丰富研究，已有文献对地方政府优化营商环境的动因研究略显不足，当下多数研究主要从地方政府优化营商环境的内生性动机（自利性动机等）、央地关系以及府际间竞争关系的角度切入：胥玲15从地方政府财源建设的角度分析，认为优化地方营商环境是地方引财、稳财的重要措施；朱海华等16提出了优化营商环境中的“宏观动能”与“微观机制”，“宏观动能”主要从央地互动出发，强调“央地博弈”是推动营商环境的重要力量，“微观机制”则着眼于政府优化营商环境的具体机理研究，重点关注地方政府的内生性动机；苟学珍17认为横向的地方政府间竞争关系（府际竞争）将促进营商环境的优化，中央到地方的财政分权和政治激励（即自主权激励）是地方政府优化营商环境的重要动因。事实上，作为一项重要政治任务，地方政府优化营商环境的激励机制建设是复杂而全面的，由诸多因素交互耦合而成，这种激励机制一般可以概括为两个向度：一种是以由行政分权、财政分权及官员晋升等构成的正向激励18；另一种是由绩效考核、官员问责、及反腐倡廉行动等构成的负向激励19，两个向度的激励都在政府优化营商环境、推动地方政府职能转型升级的过程中扮演着关键角色。然而当下对地方政府优化营商环境动因的相关研究多是中央对地方的单向激励。但是，中央政府倾向于用规范性的激励方案和统一的评估标准对下级政府进行考核激励，这在消除不确定性的同时却有着被地方政府“策略式”执行的风险，如目标置换、目标扭曲和只执行字面意思等，其本质原因是中央政府与地方政府间基于部分和整体矛盾的价值冲突，而要促成央地利益的协调，就需要构建一个中央与地方政府的激励相容机制。综上所述，地方政府的自利性动机（内部）、府际竞争（横向）以及中央政府的激励机制（纵向）构成了地方政府优化营商环境的动因集合，然而现有研究中鲜有从央地互动的视角出发，将内部、横向和纵向动因整合进解释性框架，以帮助我们对地方政府优化营商环境中的行为选择及其动因进行细致研究，进而在此基础上改进激励机制，完善资源配置，激励地方政府投入到优化营商环境的目标中来。鉴于此，本文将地方政府优化营商环境这一激励目标的实现视为互动主体间基于激励相容所达成集体行动的动态过程，以内部、横向和纵向动因之间的交互及正负向激励之间的相互影响为基础，构建了一个央地互动博弈的分析框架，以此推动地方政府将更多的注意力资源投入到优化营商环境之中。-68三、央地双向互动的地方政府优化营商环境激励相容框架1.地方政府优化营商环境的激励机制激励实质是一种行为控制，是激励主体通过外部刺激以激发激励客体的内部感知，从而促使激励客体达成预设目标所进行的一切管理行为因素的总和。地方政府优化营商环境的激励机制，实质就是中央政府对地方政府进行的一系列激励措施的总和，根据具体激励作用方向的差异，可以分为正负两个激励向度。（1）正向激励即以正向强化为主，通过对激励客体进行奖励表彰以激励其完成目标的过程。中央政府对地方政府的正向激励主要分为以下三种：一是事权激励即政治分权，当上级政府对下级政府布置任务目标的同时必然会给予其一定的资源匹配和行政赋权，尤其在地方性公共事务的决策上。具体到地方政府优化营商环境的过程中，中央政府会对地方政府在决策、执行和立法上给予一定的自主许可，这种“剩余控制权”的赋予一定程度上扩大了地方政府行动范围和影响力，从而帮助地方政府更好地进行制度创新，营造出优良的制度环境。二是财政激励，财政激励的实质是在财政和税收两方面给予地方政府更多的自主权；财政分权是中央政府对地方政府在财税支配、债务处置以及转移支付资金支配上赋予更多权限；当地方政府的财政收入难以匹配其所必要的财政责任时，一方面需要通过中央政府提供更多转移支付资金弥补地方政府上的资金缺口，如我国中西部欠发达地区的地方政府财政收入是有限的，中央政府给予的财政支持则成为平衡地区间发展差距，缩小公共服务差距的重要保障；另一方面则需要中央政府给地方政府更多的财税份额让渡，1994年“分税制”改革后，我国中央与地方政府就税种和税收收入进行了划分，这种一分为二的税收管理，使地方政府享有了较为充分的财政自主权，保障了地方治理的活力，但由于各地的资源禀赋存在差异，因此，财政激励的最终效能难免受到制约；由于减税降费会削弱地方收入、数字化改造需要充实的资金保障，因此，财政激励直接影响地方政府对优化营商环境目标的落实程度。三是对地方官员的晋升激励，激发地方政府优化营商环境的工作积极性就是激发地方官员的积极性，晋升激励是对官员最有效最直接的正向激励方式，当优化营商环境成为重要的晋升考核目标时，势必刺激地方官员去主动优化营商环境20，然而，作为一种政治激励，地方政府的晋升资源是有限的，其激励效果显著但可能导致府际之间的恶性竞争21。（2）负向激励以负向强化为主，通过对激励客体进行惩戒、警告等约束行为以督促其完成目标的过程。负向激励主要分为以下三种：一是绩效考核制度，考核主体（上级政府、第三方机构等）通过设置确定性的评估指标，并以指标分解的方式下达任务，从而推进责任落实；上级政府则根据评估指标进行赋分考核，对优秀者予以嘉奖、不合格者进行惩戒；绩效考核对激励客体具有较强的鞭策作用，为避免受到惩戒，下级政府会根据指标要求，积极达标。二是对官员问责制度，问责制度是政府治理中目标责任制下的产物，当指标任务层层发包之后，下级政府将对这些数量评估指标承担清晰的行政责任，上级政府则对未达标的责任人进行责任追究，由此而建立起以责任为核心的问责制度19，问责的实质是对目标实施效果和过程的监督，是对绩效考核未达标者惩戒行为的延伸。三是反腐倡廉行动的开展，反腐作为一种国家治理机制，其根本目的是维护群众利益、维护党的利益、肃清社会不良风气；反腐倡廉行动的开展可以助推“亲”“清”政商关系的构建，矫正官员不良作风，对政治寻租行为进行挤出，一定程度遏制了政府“看得见的手”对市场的干预，但高压反腐同样会导致部分自制力较差的政府官员“懒政、不作为或者乱作为”。（3）我国央地政府间的互动博弈实质上是秩序与活力两大国家治理目标的平衡，一切央地关系的构建都要兼顾这两大目标22。因而，对地方政府优化营商环境的激励机制设计，即中央政府围绕优化营商环境这一政策目标对地方政府进行的一系列管理措施及各种向度激励要素的构建，其在地方政府优化营商环境的激励机制中扮演着重要的角色。赋予地方政府足够的正向激励，如下放更多事权、财权，设计更多晋升渠道和方式则是提升地方活力治理目标的需要，而严密的考核问责、反腐行动等负向激励则是秩序治理目标的需要；当正向激励不足时，会导致地方政府动机不足缺乏工作积极性，而负向激励过于频繁时，则会挫伤地方政府工作热情，进而导致“不作为”现象的泛滥。两个向度的激励方式虽各有各的局限，却代表着两种截然不同的激励风格，因而对激励平衡的把控以及如何“寓活力于秩序之中”，成为地方政府优化营商环境激励机制发挥作用的关键。-692.激励相容视角下地方政府优化营商环境动因的解释性框架对在央地关系视角下，地方政府优化营商环境激励结构的静态部分进行剖析后，本文在此基础上对地方政府在执行优化营商环境目标的行为过程及其内在逻辑进行动态分析，以期构建出一个包含央地视角的激励相容的地方政府优化营商环境激励机制。“激励相容”是由赫维茨率先提出的，在理性人的假设下，每一个市场个体都有其各自的动机，而如何在信息不对称的情况下，让个体追求自身利益最大化的同时兼顾集体利益的最大化，就是激励相容所要解决的问题。此后，威廉 维克瑞和詹姆斯 莫里斯将激励相容理论应用在解决委托代理问题之中。在委托代理问题中，由于委托人和代理人的目标函数并不统一，而代理人比委托人掌握更多的信息优势，在自利性动机驱动下，代理人可能利用信息优势以谋求个人利益，从而损害委托人的利益，造成了逆向选择和道德风险问题。因此，需要一种激励机制的设计，使委托人和代理人的目标函数趋同，从而实现双方的利益“捆绑”，以解决此类问题的发生，这就是激励相容23。激励相容机制致力于构建委托代理双方的目标趋同，其与地方政府优化营商环境的激励机制设计具有内在一致性。基于此，本文构建地方政府优化营商环境激励相容的分析框架（见图1）。图1激励相容的分析框架如图1所示，央地关系实质上是一种“委托代理”关系，地方政府优化营商环境的激励机制本质，是中央政府对地方政府的一种行为控制机制。央地双向互动的分析视角包括两部分的内容，一方面，“双向互动”指的是从中央政府到地方政府的作用机制和地方政府到中央政府的反馈机制，两者之间存在着相互作用，作用机制与反馈机制共同决定了地方政府的行为选择；另一方面，“双向互动”指的是正负向激励要素之间的结构平衡和相互作用，正向或者负向任一方向单独主导，都将扭曲地方政府的行为，因而，保持一个动态平衡的比例是激励地方政府的关键。具体来说，激励相容机制的构建须遵循以下五项基本原则：（1）“目标资源”匹配性原则。即任务目标的设置必须与资源供给相匹配。地方政府在构建优化营商环境的激励相容机制构建过程中，要考虑激励主体对激励客体任务目标的难度是否与补偿激励和资源支持相匹配，即所谓的正向激励是否供应充分；充分的资源匹配可以提高目标结果的上限，否则，在正向激励无法有效匹配和兑现情况下，激励客体（地方政府）出于自利性动机就可能做出消极怠工和自我补偿的行为，从而导致激励不相容。（2）“目标考核”适度性原则。即对任务目标的考核评估要适度且精准，并尝试构建一种弹性的负向激励机制。当正向激励效果不佳或者部分激励客体出现“监管错位”或“监管真空”时，以考核问责和反腐败为主的负向激励将及时补位，以保证任务目标结果的如期实现。然而负向激励需要适度，激励主体过高密度且泛化简单化的问责行为将使激励客体面临高危风险而出现避责心理，挫伤其工作积极性，从而出现不担当不变革行为。因此，负向激励要致力于构建一种“刚柔并济”的弹性机制，即严肃问责与适度容错纠错，对事不对人，坚持“团结批评团结”的方针，激发党员干部担当作为。（3）“动态平衡”原则。即正负向激励的实施要保证激励客体“权责匹配”的动态平衡，“权责匹配”的动态平衡要求具体激励措施的实施要考虑到地域适应性和内容适应性。地域适应性指不同地区的资源禀赋（经济基础、重商文化、自然资源、人力资本等）存在差异，因此具体激励方式的开展不能一成不变，而应因地制宜、适时调整；内容适应性则是指激励相容机制的设置应当给予激励客体更富余的“相机抉择”空间，激励主体应给予激励客体一定的试错空间和容错机制，以应对激励机制的内外部环境变化，如优化营商环境的整体-70目标超出地方承载力却未得到相应资源匹配时，上级政府就应该对下级政府进行“增能减负”，在适当情况下还可赋予激励客体“权变”权限，以实现激励客体“权责匹配”的动态平衡。（4）“评估反馈”畅通性原则。即畅通上下级政府间的评估反馈渠道。当指标任务层层发包后，行政责任也将同步匹配，然而受地方政府资源禀赋差异等因素影响，唯指标论的考核评估往往有失公允，因而，央地政府间难免出现目标冲突和权责不匹配的问题，此时，地方政府诉求的合理表达就显得尤为必要。对地方政府诉求的妥善处理既是央地双方的互动博弈过程，也是双方利益趋同的必要环节，是实现激励相容的关键。（5）贯彻“三公平”原则。事实上，即便前四项原则都严格执行，但由于地方政府亦或地方官员的“自利性动机”，依旧会导致优化营商环境的激励不相容，如何克服这一问题，是激励相容机制设计的重点和难点。而要实现激励相容目标，首先，地方政府优化营商环境的激励机制制定和实施都应追求“机会公平、过程公平以及结果的公平”，即目标制定和资源支持必须匹配，权责必须一致，以保证激励客体参与的机会公平；其次，财政支持、事权下放、晋升激励等正向支持，以及各种考核问责、官员惩戒等负向激励的制定和执行都应做到信息实时公开，从而保证参与的过程公平和结果公平；再次，要严抓纪律问题，对恶意破坏规则的个人或团体应不吝惩戒，树立反面“典型”，为此类犯错行为“划红线”；最后，如若严格遵循以上三项措施依旧无法实现激励相容，那么只能以“降低任务目标难度、优化信息交互渠道以及加大惩戒力度”等方式不断寻求激励机制的次优解，最终达到各主体利益的“占优均衡”24。因此，“三公平”原则的贯彻落实是激励机制公平的重要保障。四、地方政府优化营商环境动力不足的表现及成因分析自 优化营商环境条例 实施以来，各级地方政府积极结合本地实际和自身财力状况持续推动政府“放管服”改革，使市场活力和社会创造力得到极大释放，营商环境质量持续向好，我国整体营商环境国际排名稳步提高。但部分地方政府执行不力的现象依旧存在，对地方政府营商环境的优化依旧存在较大提升空间。本文基于官方文件对营商环境的定义，从政府政策创新、政务营商环境优化、市场营商环境建设以及法治营商环境构建的角度对地方政府执行不力的表现及成因进行剖析，从而为地方政府优化营商环境激励相容机制的嵌入提供落脚点。1.政府政策创造力的源动力不足优化营商环境作为一场深刻的政府治理变革，政策改革的创造力是其实现“弯道超车”的动力之源。在推进营商环境改革的初期，一些地方政府锐意进取，大胆尝试，推出了诸多创新性的改革方式，然而优化营商环境从探索期进入全面实施优化阶段，各地区的改革政策开始出现趋同现象；地方改革政策的趋同将导致营商环境建设的同质化，并且降低政策的地域适应性和内容适应性，从而难以匹配差异化的地方建设需要，使政策效果大打折扣8。事实上，改革政策的同质化是“容错空间不足”和“激励结构失衡”情境下地方政府及其主政官员“理性决策”所诱致的必然现象；当试错成本过高、资源匹配不到位、负向激励不足等客观因素以及地方政府“畏难情绪、避责心理”的主观因素交织作用时，必将挫伤地方政府政策创新的积极性，从而导致落后地区政府更愿意照搬先进地区的创新经验做法，以规避试错风险。2.政务营商环境优化的逻辑困境优化政务营商环境即推进政府的数字化建设，目的是通过简化服务流程以降低市场主体制度性成本，提高政务服务满意度。当下我国优化政务营商环境的难点主要有以下几个方面：一是资金和人才储备不平衡等因素导致的地方发展不均衡；二是“条块政府分割”等因素导致的业务划分不精准；三是地方政府自利性动机诱致的央地目标不一致。其中，资金是人才储备以及数字化服务建设的瓶颈，以西部欠发达地方政府为例，由于人才和技术都是围绕资金聚集，地方财力有限必然引起人才流失以及数字化基础设施建设困难，这种资源禀赋的天然差距势必造成地区发展的“马太效应”；业务划分不精准具体表现为“条块”政府的“各自为政和各自为战”，这种行为必将导致政务服务低效率以及“条块”政府间责任推诿行为的发生，进而导致市场主体制度性成本的提高4。地方政府自利性动机诱致的央地政府目标不一致表现为地方政府的短视行为以及风险规避，例如，地方政府因为就业、政绩以及地方政治稳定而收紧企业的破产申请条件，这恰恰与中央政-71府放宽市场主体进出便捷度的政策目标相悖。总的来说，优化政务营商环境的梗阻，其实是由财政激励以及事权激励不足的客观诱因，以及地方政府“自利性行为”的主观诱因所致，若这种激励机制的结构失衡以及目标设计的缺陷无法妥善解决，政务营商环境的建设将陷入一种“负向反馈”逻辑下的恶性循环。3.市场营商环境建设的现实困境税务政策、市场监管、政商关系以及生产要素供给等因素构成了市场营商环境。当下我国地方政府的市场营商环境建设面临着诸多困境，具体表现为以下几个方面。一是地方政府通过增加罚没收入以应对税务收入的锐减，导致地方政府对企业的减税降费政策难以落实，恶化了“政商关系”。我国地方政府的收入来源主要由税收、土地使用权出让以及中央转移支付构成，然而在2015年“营改增”后，地方政府税收总量下降，欠发达地区的税收收入大幅度缩水，地区间的财政收入差距进一步加大；且近两年来，地产行业的不景气，使我国多地“土地流拍”现象频现，如2022年，我国地方政府国有土地使用权出让收入为66854亿元，比2021年下降23.3%25；在地方财政收入锐减的大背景下，扩大非税收入成为弥补地方财政缺口的重要途径，其中地方罚没的增加最多，国家统计局数据显示，我国地方政府罚没收入从2015年的1762.90亿元激增至2022年的3431.82元。罚没收入已然成为地方政府的重要收入来源之一，罚没收入的增加一定程度上冲淡了“放管服”改革的成效，破坏了市场营商环境，与中央政府构建“亲”“清”政商关系的政策目标相悖26。二是我国政府对新业态市场的监督监管缺位，造成互联网公司进行恶性垄断竞争（网约车、共享单车以及外卖平台的“烧钱大战”27），严重破坏了市场竞争秩序，挫伤了小微企业的创新创业积极性，不利于新业态市场主体的孵化成长；另外，对新业态的“包容审慎监管”张力有限、反垄断评测体系不健全、法律制度不完善、数字技术的应用能力不足都是导致政府监督监管缺位的重要诱因，因此，政府的监督监管能力亟待优化。三是不同地区间生产要素供给差距导致地区间市场营商环境质量的差距不断拉大，与政策营商环境中的资金差距一样，其本质源自地区资源禀赋上的客观差距，如东南沿海等发达地区，经济起步早，当地政府财力雄厚，从而在招商引资以及人才竞争中拥有更多的“逐底空间”，相较于中西部落后地区就拥有更强的比较优势。总而言之，地方政府优化市场营商环境所面临的困境，在主观方面可以解释为地方政府大局意识不强、服务意识匮乏以及创制创新动机不足；造成地方政府增加罚没收入、监管缺位以及发展不均衡的客观因素，仍然可以归结为目标设置和激励结构不匹配，而中央与地方政府根本利益上的分歧是造成这种问题的深层次原因。4.法治营商环境建设的不足“法治是最好的营商环境”，在所有软环境中，法治环境最具有覆盖性、包容性和决定性，是优化营商环境的兜底性保障。我国当下法治营商环境的建设，还存在以下几个方面的不足：首先是地方政府立法自主权激励的缺失，地方政府的实际立法中与营商环境相关的部分占比较小，且不同地区间立法同构性强，缺乏地方特色和制度创新28。其次是地方执法不严问题，在食品药品监管、建筑规划和城市管理等领域还存在有法不依、执法不严、选择性执法和执法腐败等问题29。最后是地方政府司法方面的不足，其主要表现为产权保护不足、债权追讨困难、诉讼处置不及时以及司法督查缺位等问题亟待优化。以上现象实质上是激励机制失衡的外化表现，当地方政府事权（立法自主权）激励不足、负向约束实施不到位时，必然导致部分地区地方政府法律建设不到位、法律创新缺失、法制观念淡薄，责任意识匮乏以及自我约束力不足等。五、央地激励相容视角下地方政府优化营商环境的激励机制建构央地激励相容视角下地方政府优化营商环境的激励机制建构的目的是推动激励主体与激励客体的目标趋同。本部分在双向互动框架基础上，遵循目标资源匹配、适度考核、动态平衡、评估反馈畅通以及“三公平”这五大原则来推动央地“激励相容”的实现。按照前文对营商环境的内涵划分，本部分内容继续从政策创新以及政务、市场及法治营商环境优化展开。1.宽严相济激发地方政府创新活力激励结构失衡即负向激励泛化和正向激励中立法权的缺失导致地方政府缺乏足够的政策创新动力和能 数据来源于国家统计局年度数据，https:/ 许珂.“制度能力”框架下地方政府优化营商环境的困境与进路J.延安大学学报(社会科学版)，2023，45（1）:79-85.2 杨志勇，文丰安.优化营商环境的价值、难点与策略J.改革，2018，296（10）:5-13.3 宋林霖，何成祥.优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径基于世界银行营商环境指标体系的分析J.中国行政管理，2018，394（4）:67-72.-734 朱光顺,张莉,徐现祥.行政审批改革与经济发展质量J.经济学(季刊),2020,19（3）:1059-1080.5“中国城市营商环境评价研究”课题组，李志军，张世国等.中国城市营商环境评价的理论逻辑、比较分析及对策建议J.管理世界，2021，37（5）:98-112.6 优化营商环境条例N.人民日报，2019-10-24（10）7 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告J.求是，2022（20）:4-88 赖先进.营商环境建设面临的边际效用递减现象及治理策略J.行政管理改革，2022，157（9）:62-69.9 徐晓林，明承瀚，陈涛.数字政府环境下政务服务数据共享研究J.行政论坛，2018，25（1）:50-59.10 张威.我国营商环境存在的问题及优化建议J.理论学刊，2017，273（5）:60-72.11 王绍乐，刘中虎.中国税务营商环境测度研究J.广东财经大学学报，2014，29（3）:33-39.12 陈寿灿，徐越倩.浙江省新型政商关系“亲清指数”研究J.浙江工商大学学报，2019（2）:5-17.13 罗进辉,巫奕龙,郑丽群.亲清政商关系能否助力民营企业的战略转型？J/OL.外国经济与管理:1-162023-08-11.https:/doi.org/10.16538/ki.fem.20230617.201.14 李洪雷.营商环境优化的行政法治保障J.重庆社会科学，2019，291（2）:17-25.15 胥玲.地方政府财源建设相关政策：现状、比较及思考J.财政科学，2022，84（12）:132-140.16 朱海华，陈柳钦.政府治理视域下营商环境优化动能机制研究J.全球化，2022，116（3）:106-113.17 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