广西崇左市“双评价”选择策略与优化路径研究.pdf

年月南宁师范大学学报(自然科学版)J u n 第 卷 第期 J o u r n a l o fN a n n i n gN o r m a lU n i v e r s i t y(N a t u r a l S c i e n c eE d i t i o n)V o l N o D O I:/j c n k i i s s n 文章编号:()广西崇左市“双评价”选择策略与优化路径研究韦俊敏,胡宝清,刘德强,陈秋君(广西壮族自治区国土测绘院,广西 南宁 ;南宁师范大学 北部湾环境演变与资源利用教育部重点实验室,广西 南宁 )摘要:“双评价”是对资源环境禀赋的本底评价,为国土空间治理提供规模参考和空间引导.基于崇左市国土空间规划实践工作,研判当前市级“双评价”存在的问题,按照“评价困境 选择策略 方法优化 分析验证”的技术逻辑进行理论与实践研究.结果表明,基于生态学及系统理论,立足当地水资源、土地资源、气候环境等本底条件,从“坚守底线、指标细化、补足要素”三个维度构建的省 市级上下联动“双评价”方法体系,不仅能有效承接广西省级关于资源底线和规模约束评价结果,且有效凸显崇左市地域特色及资源优势,为“三区三线”等控制边界划定提供更精细化的空间依据.关键词:“双评价”;国土空间规划;选择策略;优化路径;崇左市中图分类号:F ;X 文献标志码:A.引 言资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(“双评价”)是刻画区域资源环境特征的重要工具,为国土空间规划编制提供规模参考和空间发展依据.由于自然资源和国土空间的有限性,“双评价”仍被认为是关乎资源环境与人口经济社会最大负荷及其优化布局的重要科学命题.中共中央 国务院关于关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见(若干意见)指出:“在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上,科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界”,奠定了“双评价”在国土空间规划编制中的基础性地位.广西基于 资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南(试行)(指南),选取水、土、气候、灾害、区位等因子在省域层面统筹开展“双评价”,统一了评价指标体系和分级标准,为规范开展“双评价”,更好发挥其在国土空间规划中的引导和约束作用奠定了良好基础.由于不同层级国土空间规划编制实施重点不同,基于统一空间尺度和评价精度的省级“双评价”成果很难直接用于指导市县级国土空间规划编制.国土空间治理能力和治理体系现代化的时代发展需求驱动“双评价”理论与实践研究的快速发展,其中,理论层面主要围绕“双评价”的内涵和政策演进、面临的困境与挑战、制度和技术定位、国土空间规划工作要求等,实践层面集中于“双评价”在“三区三线”划定、国土空间地域功能优化分区 、格局优化 等领域应用及评价方法优化 .但不同层级“双评价”成果如何传导和衔接,如何确保上下空间和规模的联动,如何实现在统一评价框架下凸显地域特色、突出各级评价重点等现实问题研究不足.本研究基于崇左市规划实践工作,在多尺度的国土空间规划治理体系框架下,客观分析市级“双评价”面临的困境,并以问题为导向探讨选择策略和优化方法路径,为科学有序引导崇左市国土空间开发保护格局优化、划定空间管控边界、实现国土空间高水平治理提供空间依据.收稿日期:基金项目:国家自然科学基金项目“喀斯特峰丛洼地土壤养分过程及其生态系统服务权衡”();广西科技基地与人才专项项目“喀斯特关键带与生态功能提升技术高层次人才培养示范”(桂科A D )第一作者:韦俊敏(),女,广西柳城人,硕士,工程师,从事国土利用与规划研究(j i a n d a n j i u h a o c o m)通信作者:胡宝清(),男,江西临川人,博士,教授,主要从事区域生态环境研究,h b q g x t c e d u c n 南宁师范大学学报(自然科学版)第 卷崇左市“双评价”面临的困境基础数据不足“双评价”是对资源环境要素的系统性评价,涉及水资源、土地资源、气象、生物、环境、灾害等各类资源环境因子.一方面资料涉及面广、归口部门多,相关数据资料需从水利局、水文站、自然资源局、气象局、环保局、林业局、应急指挥部、地震局等多个部门收集.由于不同部门调查统计的目的、手段、方法不同,对同一国土空间和资源环境调查评价标准及认定结果差别较大.此外,由于尚未建立数据共享机制,以自然资源部门牵头开展的“双评价”较难从多个部门获取全面翔实和权威可靠的数据,直接影响评价的科学性和精确性.另一方面不同资源环境要素调查统计单元、数据性质及精度等差异大,如水资源多以流域或县级行政区为统计单元,土地资源则多以图斑或地块进行统计,而“三区三线”的空间统筹与优化又需要相对精细化的空间粒度,基于县级行政单元的资源环境数据如何将其降尺度映射至精细的栅格单元中,成为“双评价”数据融合的难题 .第三,部分数据如国家标准气象站点监测数据仅在省级层面开展统计调查,并归由省级部门管理,市级层面未掌握相关资料.基础数据难收集、不统一等现实问题成为崇左市“双评价”开局的第一难题.评价理论方法困境()承载力要素作用关系侧度困难.资源环境承载力和国土空间适宜性评价对象为每一寸国土空间,是由山、水、林、田、湖、草等各类要素组成的生命共同体,是一个复杂的生态 社会 经济复合系统,系统内部各要素对承载力的影响程度及不同区域子系统之间的相互作用机理尚不明确.()承载力量化标准确定困难.资源环境承载力和国土空间适宜性除受到资源环境本底条件的影响,同时还受人类科技进步、生活消费方式等经济社会发展状况的影响.()指南 尚未明确市级“双评价”方法和指标体系.指南 将“双评价”分为省级和县(市)级两个层面,对于资源要素的评价主要为省级宏观区域尺度,而市、县层面开展精细化的评价研究较少,.此外,每一类要素均对承载力和适宜性具有不同程度的影响,集成评价采用基础评价修正评价还是多因子加权仍有待探讨.成果衔接协调困境“双评价”是国土空间规划实施评估和动态监测预警的重要抓手,因此各级“双评价”的协调与反馈至关重要.指南 提出,“下位评价应充分衔接上位评价成果,并结合本地实际,开展有针对性的补充和深化评价”,因此市级与省级“双评价”工作需进行充分衔接和协调.而 指南 重点在技术层面对省级和市(县)级评价内容的衔接作出指引,缺少对具体的衔接协调和反馈机制及如何进行补充和优化衔接路径等的引导与要求,使得相关工作系统性不强.当前,崇左市“双评价”承接什么、如何承接并传导省级评价成果,成为能否为国土空间规划提供有力支撑的关键,在此基础上方能落实刚性管控边界和规模约束的要求,并对市域生态保护、农业生产和城镇建设空间进行优化布局.同时,基于上下联动的国土空间规划“一张图”管理及监测工作要求,也需做好省市级间的衔接和协调,以提高国土空间治理能力和效率.崇左市“双评价”选择策略与框架构建崇左市“双评价”选择策略评价任务选择策略聚焦保护利用与空间治理.根据不同层级国土空间规划对“双评价”的要求,明确市级层面的目的与任务.省级规划重点关注粮食安全、生态安全等宏观战略问题,评价结果于规划而言重在数量约束,强调资源底线和规模上限.而市级规划是落实国家发展意图和地方规划蓝图的实施性规划,重在高层次规划目标尤其是刚性管控边界和规模的落地.因此,市级“双评价”首先要将承载对象和重点集中在国土空间开发保护利用,重视资源环境本底要素分析,人口、社会经济要素不作为测度承载力的标准.第期韦俊敏,等:广西崇左市“双评价”选择策略与优化路径研究 通过对水资源、土壤、气候、生物等空间要素进行评价,明确资源禀赋差异及地域分异特征,并为空间发展蓝图提供基础的资源现状底图.其次是“双评价”的重点方向聚集于国土空间开发保护规模、布局和方式,综合研判生态保护、农业生产、城镇建设等主要国土空间保护开发利用方式的限制要素、风险隐患、利用上限及适宜空间.第三是以服务国土空间治理为导向,将规划指标分解、控制线划定、重大工程布局作为成果应用的主要方向.方法路径选择策略分工协作与取长补短.通过整合不同空间尺度数据,解决基础数据不足而导致的评价指标要素不全的问题.由于市级“双评价”所需的部分资源环境调查统计数据仅在省域层面开展,并由省级部门统计和管理,未下发至市县,故在不同层级“双评价”分工的基础上,还需通过土壤、气候、环境等大尺度的区域资源环境要素评价因子加强省 市协作.此外,针对市级国土空间规划对“双评价”的要求,结合更高精度和最新时效的数据对省级评价成果进行边界校核,故市级“双评价”需对部分资源环境评价因子进行细化 及必要的补充,进一步提高评价的空间粒度,以支撑生态保护红线等各类空间管控边界的统筹划定,服务于生态 农业 城镇空间布局优化.指标体系选择策略坚守底线与因地制宜.在 指南 确定的评价指标体系基础上,基于生态保护、农业生产及城镇建设的系统性,衔接落实省级“双评价”底线管控内容,同时结合崇左市本地化、特色化因子,对指标体系进行补充.如生态评价在承接省级关于资源底线和规模约束评价结果的基础上,将省级“双评价”明确的生态保护极重要区、极敏感区,其空间边界及规模数量贯穿于市级“双评价”及规划编制当中,落实支撑核心要素,同时采用精度更高的自然保护地、饮用水源保护区等数据进行边界校核.农业评价基于地形坡度、土壤、水文及光温等自然因素开展农业生产本底条件评价,侧重对耕地自然质量条件的评价,为更好发挥“双评价”的空间引导及功能识别作用,达到支撑“三区三线”划定所需的空间粒度,从空间形态维度选取耕作地块连片度对农业生产条件进行评价.城镇评价涉及的水资源要素分析,结合规划实践,除考虑天然降水量外,应将距离河流水库水源的距离作为补充评价要素.崇左市“双评价”框架构建“双评价”对于不同层级国土空间规划的应用效果,关键在于评价单元的确定和指标体系的构建.多指标、多层次评价思路已成为基本共识.以区域异质性精细化管控为目标,按照“呈上启下”的总体思路,通过坚守底线、指标细化、补足要素等方式进一步优化市级评价指标体系,进而实现对不同层级国土空间开发保护空间的科学预判.根据 指南,市级评价精度为 m m.结合市域资源环境数据精度、资料可获取性及图斑地块特征,为满足崇左市国土空间规划编制要求,本研究以 m m栅格为评价单元,在广西“双评价”框架体系的基础上,重点对评价指标及其测度方法进行优化,见表.基于优化路径的崇左市“双评价”结果分析及验证崇左市“双评价”结果分析生态保护极重要性崇左市生态保护重要性等级占比较均衡,整体呈现南北集聚、中部分散的分布格局.按照生态保护重要性从高到低的顺序将市域划分为生态保护极重要区、重要区及一般重要区,占全市国土总面积的比例分别为 、和 .生态保护极重要区通过生态极脆弱区及生态系统服务功能极重要区进行集成,崇左市域内涉及生物多样性维护、水源涵养及水土流失三类,均属于关键生态保护空间,对维护区域乃至全国生态安全格局至关重要,生态保护重要区主要围绕南北部极重要区向外拓展,一般重要区分布在人口、耕地、城镇及工业发达的中部地带.从空间分布上看,不同生态保护类型空间分异特征明显,其中生物多样性维护重要区是边境地区及桂西生态屏障的重要组成部分,水土流失脆弱区主要分布在北部岩溶山地区,水源涵养重要区主要分布在中部左江流域.从各行政区看,位于市域南部的宁明县生态保护极重要区占比最大,为 ,其次为北部的大新县,占比达 ,两个县分别是边境生态屏障和桂西生态屏障的重要组成部分,隶属于广西“两屏四区一走廊”生态安全战略格局的桂西 南宁师范大学学报(自然科学版)第 卷南生态功能区、十万大山生态保护区.总体而言,崇左市生态保护不同等级空间分异和集聚特征突出.表崇左市“双评价”指标体系及优化方法农业生产适宜性崇左市农业生产适宜性总体较高,适宜区以左江流域为轴,向沿岸两侧拓展,整体呈现南北低、中间高的分布格局.按照农业生产适宜性从高到低的顺序将市域划分为农业生产适宜区、一般适宜区及不适宜区,占全市国土总面积的比例分别为 、和 .农业生产适宜区内种植业生产第期韦俊敏,等:广西崇左市“双评价”选择策略与优化路径研究 条件较好,适合种植粮食和发展林果业,粮食生产功能区和重要农产品生产保护区集中分布,属于关键农业生产空间,对维护粮食安全具有战略意义.从空间分布上看,农业生产适宜区主要分布在市域中部水土和光温条件较优越的左江沿岸河谷平原地区.从各行政区看,扶绥县农业生产适宜区占比最大,为 ,其次为江州区,占比为 .扶绥县和江州区均位于市域中部,属于粮食生产功能区和糖料蔗主产区.城镇建设适宜性崇左市城镇建设适宜性总体较低,适宜区以中心城区和县城为核心向四周地势平坦区域辐射递减.按照城镇建设适宜性从高到低的顺序将市域划分为城镇建设适宜区、一般适宜区和不适宜区,占全市国土总面积的比例分别为 、和 .城镇建设适宜区内地势平坦、水源充足、交通便利,适合开展城镇建设和工业发展,为人口、信息、资本等要素的集聚地,属于关键城镇建设空间,是新型城镇化建设和促进经济提质增效的空间保障.从空间分布上看,城镇建设适宜区主要分布在市域中部左江沿岸两侧,与南崇经济走廊高度吻合.从各行政区看,江州区城镇建设适宜区占比最大,为 ,其次为扶绥县,占比为 .扶绥县和江州区均位于市域中部,属于崇左市“一主一副一轴四区”的崇左中心城区与扶绥城市走廊一体化核心区及扶绥 崇左中心城区 凭祥一级城镇发展轴.崇左市城镇建设不适宜区主要受水资源、地形起伏度及地质灾害影响较大.单宜、双宜与多宜空间识别单宜空间是指适宜生态、农业、城镇其中一种功能的区域.单宜功能以生态为主,分布于市域南北部,双宜及多宜空间主要集中于中部,与左江流域及南崇经济走廊高度重叠.适宜生态、农业及城镇单一功能的面积分别是 k m、k m、k m,占全市国土总面积比例依次为 、和.其中,仅适宜生态保护的空间集中分布于市域南侧的宁明县桐棉镇、那楠乡及爱店镇和北部的天等县进结镇和大新县的五山乡.其余两类数量较少,零星分布于扶绥县中东镇、昌平乡.双宜空间是指适宜生态、农业和城镇中两种功能的空间,生态农业、生态城镇、农业城镇双宜空间面积分别是 k m、k m、k m,占全市国土总面积比例为、和 .其中,农业 建设空间用地面积最大,用地矛盾突出,集中分布于市域中部左江沿岸两侧.多宜空间即同时适宜生态 农业 城镇种功能的区域,面积为 k m,占全市国土总面积的比例为,主要分布在市域中部的扶绥县东门镇、山圩镇,江州区江州镇,呈多中心、组团状集聚形态特征.农业 城镇双宜用地及多宜用地是未来国土利用结构调整和空间格局优化的重点区域,未来需合理优化农业生产和城镇化、工业化发展布局,在维持适宜农业生产用地数量和质量稳定的基础上,探索多中心、网络化、集约型城镇化发展模式.有序引导城镇化、工业化向中部南崇经济走廊集聚,农业生产继续向左江流域水土及光热条件优越的粮食生产功能区及重要农产品生产保护区渗透,同时,旅游休闲、度假养生等相关产业用地可向南部、北部延伸.崇左市“双评价”结果检验与自然本底和区域发展的匹配性国土空间适宜性评价成果应与资源环境禀赋条件、自然地理格局及发展规律相匹配.崇左市地处广西西南部,属典型的喀斯特岩溶地貌,北部石漠化较严重.境内地势南北高中东低,由西北向东南倾斜,中部被左江及其支流切割,降水量西北部、东南部较高,中部地区降水量较低.中部地势平坦,水土和光热资源禀赋优越,交通条件便利,为南宁崇左城市一体化发展的重要经济走廊.从评价结果来看,崇左市各县(市、区)国土空间适宜性与自然本底条件及区域发展方向相呼应,为国土空间格局优化提供指引.与国土利用现状的匹配性将国土利用现状数据与国土空间适宜性评价结果进行空间叠加和功能匹配性分析,现状湿地、公益林等生态功能显著的区域 均落在生态保护极重要区或重要区内,耕地在农业生产适宜区的占比高达,城镇村用地与城镇建设适宜区的重叠度高达.从评价结果与国土利用现状空间关系来看,崇左市各县(市、区)国土空间适宜性与国土利用现状吻合度高.南宁师范大学学报(自然科学版)第 卷评价精度与规划需求的匹配性各评价因子基于时空数据对地理单元的资源禀赋条件和空间分布特征进行分析,突破传统采用的市县、乡镇及行政村等行政边界单元精度,为崇左市各县(市、区)生态保护红线、永久基本农田保护红线及城镇开发边界等规划刚性管控边界精准落位提供空间依据,有效促进评价结果向规划边界转化.结论与讨论 指南 虽然已明确省级和市(县)级“双评价”的技术方法,但市级“双评价”仍面临基础数据不足、评价理论方法不统一、成果衔接协调难等困境.市级评价的理论与方法、省市级衔接协调机制等仍有待进一步完善.本研究以问题为导向,试图从评价任务、方法路径、指标体系三个层面破解市级评价瓶颈,在省级成果的基础上优化框架体系和测度方法,并以边境地区崇左市为例进行实证研究和验证.研究表明,优化的评价体系及方法路径能有效承接省级“双评价”底线管控和规模约束等要求,并能结合崇左市地域特色,进一步提高评价精度、补足本底要素,增强层次系统性.评价结果符合当地自然资源禀赋条件,与国土利用现状匹配度较高,为崇左市国土空间格局优化、空间管控边界划定提供更精细化的空间发展依据.重点研究市级“双评价”面临的困境、选择策略及框架构建,缺乏县级层面的实践探讨.由于不同层次国土空间规划对“双评价”的空间尺度和数据精度要求不同,为更好发挥“双评价”对不同层级国土空间规划的空间参考和管理决策功能,需从拓展评价维度、建立传导机制等方面不断完善“双评价”指标和层级体系,增强上下级评价成果的协同性、统一性,为各级国土空间治理体系和治理现代化提供空间支撑.参考文献郝庆,邓玲,封志明面向国土规划的“双评价”:抗解问题与有限理性J自然资源学报,():A r r o w K,B o l i nB,C o s t a n z aR,e ta l E c o n o m i cg r o w t h,c a r r y i n gc a p a c i t y,a n dt h ee n v i r o n m e n t S c i e n c e,():岳文泽,吴桐,王田雨,等面向国土规划的“双评价”:挑战与应对J自然资源学报,():白娟,黄凯,李滨“双评价”成果在县(区)级国土空间规划中的应用思路与实践J规划师,():蒋国翔,王金辉,罗彦国土空间“双评价”再认识及优化路径探讨J规划师,():祁帆,张建平,贾克敬“双评价”的困境分析与策略选择J中国土地,():杨 帆,宗立,沈珏琳,等科学理性与决策机制:“双评价”与国土空间规划的思考J自然资源学报,():魏旭红,开 欣,王 颖,等基于“双评价”的市县级国土空间“三区三线”技术方法探讨J城市规划,():杜晓彤基于“双评价”的县域国土空间“三区三线”划定技术方法研究:以什邡市为例D四川师范大学 王亚飞,樊杰,周侃基于“双评价”集成的国土空间地域功能优化分区J地理研究,():赵筱青,李思楠,普军伟,等云南喀斯特山区国土空间优化分区与管控J自然资源学报,():贾克敬,何鸿飞,张辉,等基于“双评价”的国土空间格局优化J中国土地科学,():谭琦川基于双评价集成的国土空间格局优化研究D南京:南京大学,于连莉,郭晓林,宋军青岛市国土空间“双评价”的实践与思考J规划师,():傅幸之市县级国土空间农业生产适宜性评价方法优化J规划师,():苏鹤放,曹根榕,顾朝林,等市县“双评价”中优势农业空间划定研究:理论、方法和案例J自然资源学报,():祁帆,张建平,贾克敬“双评价”的困境分析与策略选择J中国土地,():夏皓轩,岳文泽,王田雨,等省级“双评价”的理论思考与实践方案:以浙江省为例J自然资源学报,():周祥胜,汤燕良,李禅,等广东省级城镇开发边界的划定思路与方法J规划师,():郝庆“双评价”的概念、范式与应用M 陈伟莲,李升发,张虹鸥,等面向国土空间规划的“双评价”体系构建及广东省实践J规划师:李 龙,王兆林,吴大放,等基于T O P S I S模型的村域高标准基本农田建设时序与整治模式J水土保持研究,第期韦俊敏,等:广西崇左市“双评价”选择策略与优化路径研究 ():沈一斌基于耕地质量综合评价的永久基本农田保护红线划定研究D浙江大学,邓劲松,王巧,沈掌泉,等桐乡市乡镇耕地整理对耕地景观格局的影响及其分析J农业工程学报 ():钟静,卢涛中国西南地区地形起伏度的最佳分析尺度确定J水土保持通报,():范建容,张子瑜,李立华四川省山地类型界定与山区类型划分J地理研究,():郎玲玲,程维明,朱启疆,等多尺度D EM提取地势起伏度的对比分析:以福建低山丘陵区为例J地球信息科学,():R e s e a r c ho nS e l e c t i o nS t r a t e g ya n dO p t i m i z a t i o nP a t ho f“D o u b l eE v a l u a t i o n”i nC h o n g z u oC i t y,G u a n g x iWE I J u n m i n,HUB a o q i n g,L I UD e q i a n g,CHE NQ i u j u n(G u a n g x i I n s t i t u t eo fL a n dR e s o u r c e sS u r v e y i n g&M a p p i n g,N a n n i n g ,C h i n a;K e yL a b o r a t o r yo fE n v i r o n m e n tC h a n g ea n dR e s o u r c e sU s e i nB e i b u G u l f(N a n n i n gN o r m a lU n i v e r s i t y),M i n i s t r yo fE d u c a t i o n,N a n n i n g ,C h i n a)A b s t r a c t:“D o u b l eE v a l u a t i o n”i sab a c k g r o u n de v a l u a t i o no fr e s o u r c ea n de n v i r o n m e n t a le n d o w m e n t s,w h i c hp r o v i d e ss c a l er e f e r e n c ea n ds p a t i a lg u i d a n c ef o rl a n ds p a c eg o v e r n a n c e B a s e do nt h ep r a c t i c eo f t e r r i t o r i a l s p a t i a lp l a n n i n gi nC h o n g z u oC i t y,t h i sp a p e rs t u d i e sa n dj u d g e st h ed i f f i c u l t i e se x i s t i n g i nt h ec u r r e n tm u n i c i p a l“D o u b l eE v a l u a t i o n”,w h i c hc a r r i e so u tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a l r e s e a r c ha c c o r d i n gt ot h e t e c h n i c a l l o g i co f“e v 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t i c sa n dr e s o u r c ee n d o wm e n to fC h o n g z u oC i t y,p r o v i d i n gam o r e r e f i n e ds p a t i a l b a s i s f o r t h ed e l i m i t a t i o no f“t h r e ed i s t r i c t sa n dt h r e e l i n e s”a n do t h e rc o n t r o lb o u n d a r i e s K e yw o r d s:“d o u b l ee v a l u a t i o n”;t e r r i t o r i a l s p a t i a lp l a n n i n g;s e l e c t i o ns t r a t e g y;o p t i m i z a t i o np a t h;C h o n g z u oC i t y 责任编辑:黄天放