城市特别用途区的发展内涵与空间管制——基于规划编制与规划许可的逻辑.pdf

85城市特别用途区的发展内涵与空间管制基于规划编制与规划许可的逻辑胡钫，张继刚，叶林，颜文涛城市特别用途区的发展内涵与空间管制基于规划编制与规划许可的逻辑胡钫，张继刚，叶林，颜文涛摘要城镇开发边界内的特别用途区是以绿色资源保护与保留为导向的区域，目前对该区的规划编制与规划许可研究还不够深入，城市全要素、全类型管制目标尚未达成。立足特别用途区的发展内涵，以提升绿色资源服务价值、保障城市健康发展为管制目标，依据规划运行规律，基于技术与管理逻辑，系统探讨特别用途区规划编制与规划许可两个关键环节，初步构建特别用途区规划编制体系和规划许可框架，深化、细化市级国土空间总体规划向下传导的相关内容，以期指导特别用途区空间规划实践，丰富国土空间用途管制研究，促进绿色资源有效保护。关键词特别用途区；规划编制技术；规划许可管理；绿色资源服务文章编号1006-0022(2023)07-0085-09中图分类号TU984.18文献标识码A引文格式胡钫，张继刚，叶林，等 城市特别用途区的发展内涵与空间管制：基于规划编制与规划许可的逻辑J 规划师，2023(7)：85-93Development Connotation and Spatial Governance of Special Purpose Area:Based on the Logic of Planning Preparation and Planning Permission/HU Fang,ZHANG Jigang,YE Lin,YAN Wentao Abstract Special purpose area(SPA)refers to the protected and preserved green area within urban development boundary.Relevant planning techniques and administration need to be further researched for all elements control.Based on the development connotation of SPA,green resource service and healthy urban development visions shall be established;based on the technical and administrative logics,the planning compilation and planning permission procedures are studied and a primary planning framework is established.The detailed content of city level territorial space master planning to be conducted in lower plans are formulated to better guide SPA planning practice,enrich territorial space governance research,and promote effective preservation of green resources.Key words special purpose area;planning compilation technique;planning permission management;green resource service 位于城镇建设区与乡村地区之间，是空间管制措施从城镇建设空间向非建设空间延伸的区域2，具有建设与非建设“二元”协同规划管制的典型特征。特别用途区规划属于专项规划，尽管相关规划成果和实践已获得广泛认可，但是在国土空间规划体系下，业内对特别用途区的内涵认识不完整，对该区域的规划编制和规划许可研究还不够深入。依据国土空间规划运行“四大体系”，本文立足于规划编制审批体系，从规划编制和规划许可两方面对特别用途区规划管制思路进行系统探讨，以期明晰该区域的规划技术路径和管理策略，明确用途管制方式，深化和拓展特别用途区在“五级三类四体系”的国土空间规划体系中，市级国土空间规划是“承上启下”的关键环节，需要发挥上下传导和地方治理的双重效用，是地方建设的行动指南1。市级国土空间总体规划编制指南(试行)(以下简称市级指南)将城镇开发边界内的区域划分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区三大板块，其中对特别用途区的构成、功能、管控措施等均有明确要求。特别用途区是城镇开发边界内的绿色资源富集区，具有极高的生态、美学、人文、经济、生活和社会价值，是践行公园城市和绿色发展理念的重要空间载体。该区基金项目作者简介县域快速发展地区典型村镇建设用地扩张的预测预警方法(LMEE-KF2021005)胡钫，高级工程师，重庆大学建筑规划设计研究总院有限公司规划一分院副院长、总工程师。张继刚，博士，四川大学建筑与环境学院、自然资源部国土空间规划监测评估预警重点实验室(401147)副教授。叶林，通信作者，博士，重庆大学建筑城规学院规划系、山地城镇建设与新技术教育部重点实验室副教授。颜文涛，同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师。86第 39 卷2023 年第 7 期 领域的相关研究，充分释放绿色资源服务价值。1特别用途区的发展内涵“特别用途区”概念源于基本生态控制区、环城生态区(绿带)、非建设用地、绿化隔离带等实践。2019 年出台的市县国土空间规划分区与用途分类指南(试行)(以下简称分区分类指南)指出，特别用途区是城镇开发边界内，与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、历史文化保护等地域空间。所谓“特别”，是指相较于集中建设区，该区域是城镇开发边界内最主要的、以绿色环境为主的限制建设区(排除开发性和集中建设)，是典型的城市公共资源。作为城镇开发边界内的特殊空间，特别用途区在以往的城市总体规划编制中并未获得足够的重视。尽管2006年颁布的城市规划编制办法要求城市总体规划应“研究中心城区空间增长边界”，但是对增长边界内、建设用地外的区域如何用、如何管没有做出具体阐释。各地在执行中“各行其是”，导致了无序发展、功能不合理、资源损耗、效率低下、“公地悲剧”等一系列问题。对此，应从以下 5 个视角把握特别用途区的发展内涵(图1)。1.1法理地位：相关规定隐含着不确定性中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见明确指出，城镇开发边界内应实行“详细规划规划许可”的管制方式，这表明特别用途区的规划编制和监督管理应与集中建设区实现高度统一，这是城镇开发边界内全覆盖协调治理的前置条件。市级指南也细化了这一要求，对特别用途区内的建设方式(如禁止城镇集中建设行为、建设用地总量控制、不新增非必要的城镇建设用地)和边界调整做出强制性规定，并要求将特别用途区纳入规划监测评估预警管理系统实施动态监管。但市级指南并未要求各城市必须划定特别用途区，仅模糊指出根据规划管理需求，各城市可将需划入城镇开发边界内的重点地区整合为特别用途区。这给予了各地较大的裁量空间，也体现出特别用途区的地位尴尬，能否真正落地存在很大的不确定性。事实上，由于多种原因，部分区域(如上海、深圳、北京丰台区)的国土空间规划成果公示文件显示并未划设特别用途区，而是在集中建设区外围设置“生态保留地”“自然生态空间”“生态混合区”等空间类型代之。1.2现实困局：多维问题诱发系统性冲突特别用途区面临自然社会经济多维问题：资源问题。区内用地和设施类型构成复杂、更替频繁，绿色资源(林地、草地、湿地、水域、耕地等)和建设用地(农业设施、居住、交通运输、公用设施、工矿用地等)混杂。功能问题。区内生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然保育和历史文化保护等功能区相互嵌套。空间问题。承载各种建设与非建设空间管制诉求，管制范围重叠，管控规则各异。权利束问题。涉及政府、市场、社会相关利益者等主体，产权结构复杂。管理事权问题。上级政府、城市政府、区、街道、村等事权主体之间权责划分不清，协调不易。特别用途区的人地矛盾突出、多重问题叠合导致该区域长期缺乏有效管控，往往引发资源过度损耗的“公地悲剧”，或资源闲置浪费的“反公地悲剧”。1.3建设目标：提升绿色服务保障城市发展市级指南与分区分类指南要求特别用途区建设实现三大目标。一是“完善城镇功能”，核心是“城绿共荣”。绿色资源持续为城市提供供给、调节、文化和支持等正外部性服务。相较于远郊区的功能服务，特别用途区提供的服务与城市居民福祉关联密切，对城市的健康、安全、韧性发展有重要影响。二是“提升人居环境品质”，核心是“以人为本”。通过构建高品质绿色空间体系，搭建良好的蓝绿空间网络，促进生态本底与集中建设区高度耦合，以形成“绿色营城”的城市发展模式，改善城市物理环境质量，承载多元文化场景，鼓励市民践行健康生活方式，推动形成绿色低碳生产方式。三是“保持开发边界的完整性”，核心是“时空有序”。这要求：空间完整，城镇开发边界划定指南(试行)(以下简称划定指南)指出，特别用途区界线要囊括“对城镇功能和空间格局有重要影响、与城镇空间联系密切的”山、水、林、田、湖、草、沙等资源要素富集区域；时序完整，要兼顾城市功能和空间格局的近远期动态调整，将在规划期内不进行规划建设也不改变现状的空间一并纳入管控；规模完整，做到应划尽划，但面积不宜过大，通常城镇开发边界围合面积不宜超过城镇集中建设区面积的1.5倍。1.4规划管控：刚柔并济应对双重矛盾根据市级国土空间总体规划对城市空间的配置要求，特别用途区虽然位于城镇开发边界内，但是不得承载集中开发建设活动，主要承担自然生态涵养和图 1特别用途区的发展内涵87城市特别用途区的发展内涵与空间管制基于规划编制与规划许可的逻辑胡钫，张继刚，叶林，颜文涛防护隔离功能。在这个意义上，特别用途区已然成为限制城镇建设蔓延的第一道防线。但制度设计导致该区域的职能与区位错配，产生保护型职能与开发型区位不匹配的矛盾。同时，该区域内汇集了众多基础设施、邻避设施，分布了大量分散型城郊村及一二产用地，面临着城市扩张的侵蚀，以及部分与全局利益的冲突、外扩与理性收缩的矛盾。保护型职能和理性收缩是市级国土空间自上而下的刚性要求，开发型区位和外扩是地方内生动力及权力主体自下而上的诉求。因此，应在管制规划和政策制定中保留足够的弹性，充分考虑结构混合、功能混合和用地混合的可能性，建构底线约束与激励引导相结合的新机制。1.5用途管制：技术与管理协同闭环管制统一规划、统一用途、统一事权是当前国土空间用途管制制度建设的重要任务。用途管制需要一系列法定规划和各级事权主体来承载落实，通过规划编制、规划许可、实施监督三大环节构建全过程闭环管制体系(图 2)。三大环节的协同可以理顺资源、功能、空间、用途之间的逻辑关系，实现国土空间规划资源总量管控国土空间用途管制的联动。市级国土空间总体规划服务于地方空间治理目标，着眼于落地操作，要求编制与许可必须相契合3，按照“详细规划+规划许可”的管制方式整合规划技术逻辑与管理逻辑，只有这样才能推动总体规划真正落地实施，化解“公地悲剧”与“反公地悲剧”，获得绿色资源的最优外部性服务。2特别用途区规划编制的技术逻辑本文所提的“规划编制”是基于市级国土空间总体规划中的中心城区规划体系，提取与特别用途区紧密相关的并进行延展深化后的技术内容。市级指南要求中心城区规划落实四大任务：图 2特别用途区国土空间管制框架图图 3特别用途区规划编制的技术逻辑框架图界定中心城区保护与开发结构；传导生态保护红线等各类管控底线；划定城镇开发边界；确定管制分区范围，实施用途管制和规模控制。以四大任务为主线，围绕内涵辨识，可建立特别用途区规划技术逻辑框架(图 3)。2.1研判边界与规模，界定空间底盘设定边界和规模上限是为了框定城镇建设管理的事权范围。特别用途区并非城镇开发边界与城镇集中建设区划定后的被动剩余空间，因此在市级国土空间总体规划编制中应主动筛选特别用途区底盘，为该区的具体划定提供依据。2.1.1划定特别用途区的边界依据“空间完整、时序完整和规模完整”的原则，特别用途区边界划设的技术路径如下：首先，保障保护目标，分析边界内的景观生态功能，并保障其作用有效发挥，维护关键的生态过程，稳定重要的景观格局；其次，确保应划尽划，协调各方利益，促使达成共识，兼顾各类自然条件约束，将城镇周边的生态环境、风景游憩、防护隔离、农林景观、文化遗存等功能单元纳入管控范围；最后，确保符合实际，通过“三调”和现状评估等空间基础信息调查分析，将技术划定结果与实地的地理边界、行政边界、线性地物等进行精准校核。见图4。88第 39 卷2023 年第 7 期 化资源结构和要素布局，即从关注该区域的空间形式转向关注其内部组织，构建有序、高效的空间格局，维持生态、生产和生活系统的高效率运作4，确保绿色资源发挥服务能效，协同集中建设区完善功能、提升品质。2.3.1促进城绿互补，编织蓝绿渗透网络特别用途区具有生态型、开放型的空间结构。应沿山体、河流、谷地建立生态廊道、景观廊道和通风廊道，围绕湖泊湿地、规模林地建立大型生态斑块，打造物种栖息地和迁移通道，构建分隔组团的屏障或“过滤器”。例如，重庆中心城区的“四山”地区(缙云山、中梁山、铜锣山、明月山)南北向贯穿城区，面积约为1 497 km2(2007年数据)，占中心城区面积的1/3。2007年起，重庆开展“四山”地区管制工作，进行多要素整体保育，宜林则林，宜草则草，将“四山”地区打造为“城市肺叶、市民花园”。2.3.2助力公园城市，建立环城游憩体系特别用途区是最亲近市民的郊野公园，其规划应突出绿色资源的可用性，适时、适度地关注人的需求，落实人与自然和谐共生理念。依托绿道串联环城公园，构建城郊游憩体系，提供绿色公共服务，培育休闲服务业，拉动内需，增强特别用途区的多功能嵌套与多目标融合。例如，成都沿中心城区绕城高速公路建设环城生态区，并通过绿廊渗透周边的公园和社区，布局社区活动场地，提升片区生活品质，使环城生态区成为引领区域品质提升和人口疏解、践行“公园城市”营城理念的重要支撑。2.3.3发挥产业示范作用，适度发展都市农业尽管全球食品贸易物流体系十分发达，但是在应对城市各种灾害时，还需近郊都市农业来增强城市的韧性5。近年来，上海、深圳、成都、香港等地在城市近郊地区或城市组团之间保留了相当规模的农地，以打造都市缝地农业圈6，依托特别用途区边界是强制性管控线，原则上不得调整。划定指南指出，除了地形差异、用地勘界、产权范围界定、比例尺衔接等情况需要局部勘误的，特别用途区边界只有在国家重大战略调整、国家重大项目建设、行政区划调整等确需调整时，方可按国土空间规划的调整程序执行。2.1.2明确特别用途区的总量规模划定指南未直接明确特别用途区规模，而是规定了城镇开发边界围合的规模，这对特别用途区规模提出间接要求：以城镇集中建设区面积为基数，城镇开发边界一般不超过城镇集中建设区面积的 1.5 倍，即对于特别用途区规模只控制上限。另外，规定城镇弹性发展区面积原则上不超过城镇集中建设区面积的15，并严格约束现状城区常住人口超过 300 万、500 万的城市的弹性发展区面积相应不超过城镇集中建设区面积的 10和 5。按此逻辑，现状城区常住人口不超过 300 万的城市，特别用途区规模应不超过集中建设区面积的35；现状城区常住人口超过 300 万和500万的，特别用途区规模相应不超过城镇集中建设区面积的40和45。可猜测，划定指南意图塑造的城镇集中建设区、城镇弹性发展区、特别用途区的规模比例大致为 1 0.15 0.35。但据了解，一些省市以开发边界的总规模限制城镇建设面积，致使下级城市刻意压缩特别用途区的规模甚至不划定特别用途区。因此，特别用途区的规模是否与开发边界规模挂钩值得商榷。2.2厘清资源底数，落地空间底线2.2.1承接上位指标，研究质量指标上位约束性指标有市域和中心城区两个层级，涉及上级政府事权的列为强制性内容，归属上级管控和监督。约束性指标集中于市域层级，为严控生态空间底数，有 7 项指标涉及特别用途区：对于生态保护红线面积、永久基本农田保护面积、耕地保有量、林地保有量、湿地面积等，应确保实际数量不小于指标值；对于建设用地总面积、城乡建设用地面积等，实行总量控制，确保实际数量不突破指标值。需注意的是，上述底数类指标仅针对市域尺度上绿色资源数量“有没有”和“够不够”的问题，而在中心城区尺度上，判断绿色资源质量“好不好”的空间结构与效率类、空间品质类指标并未涉及特别用途区。这为下位规划的细化预留了弹性，同时也体现了下位规划确定绿色资源质量评判标准的必要性。2.2.2传导空间底线，细化管控要求各类空间底线是技术线，更是政策线。“主线”即城镇开发边界，以及以“开天窗”形式零散保留的生态保护红线、永久基本农田保护红线，由省级层面管控。虽然在市域层次划设了边界，但是在中心城区层次还需要采取“深化、优化、增补”3 种形式来进一步细化管控要求1。“次线”即专项规划确定的独立于集中建设区的有关绿地保护的绿线、有关水体保护的蓝线、有关文物保护的紫线、与公用设施有关的黄线、与独立建设用地有关的红线，以及由应急安全、军事、交通、能源、环保、水利、农业、林业、信息、市政、文保等部门划定的其他管控线，由市级层面管控。2.3构建空间底图，释放绿色服务能效 底盘、底数和底线只是明确了特别用途区的基本架构，在此基础上还应深图 4特别用途区的边界89城市特别用途区的发展内涵与空间管制基于规划编制与规划许可的逻辑胡钫，张继刚，叶林，颜文涛城市资本等优势，发展市民农业、精品农业和休闲农业，为区域农业绿色化升级发挥示范引领作用，并为部分村民提供就业机会。2.3.4 开展生态修复，激发资源服务价值在特别用途区内实施重要生态系统保护和修复工程，提升生态系统质量和稳定性。开展荒山荒坡、河湖水体、废弃矿山、闲置垃圾填埋场、腾退建设用地等生态修复工程。对腾退的建设场地进行修复后，严格地块规划管理，对具有利用价值的废弃设施进行再利用，探索多元的修复利用模式。例如，铜锣山是重庆中心城区“四山”之一，多年来大规模的露天采矿活动造成土地损毁，生态退化严重。2010年全面关闭采石场后，重庆将41个集中连片的废弃矿坑及14.87 km2的影响区统一规划，通过“基于自然解决方案(NBS)”统筹开展生态修复与产业发展、民生改善等工作，将矿业遗迹展示与生态旅游相结合，打造矿山文化旅游区，该实践于2021年入选自然资源部“中国生态修复典型案例”。2.4优化要素配置，获取资源最优服务按照全域管制要求，特别用途区须建立全要素、全类型的空间配置体系。首先，通盘考虑功能分区，把功能性、政策性分区转化成用途管制手段；其次，整理用地布局，采取以土地要素为载体、以土地斑块为基础单元、以土地类型为管理依据的用地管制方式7。2.4.1开展分区管控，明确差异使用规则特别用途区可细分为生态景观(生态涵养、休闲游憩、防护隔离)、文化遗存、一般农田、保留村庄、设施廊道等分区，以及小规模的生态保护红线区和永久基本农田保护区等。在制定分区使用规则时，应协调不同分区在空间上立体层叠与平面嵌套的关系，强化对建设与非建设两种活动的差异化管控思路(表1)，明晰分区多元价值目标，为规划许可阶段的使用行为准入提供依据。同时，不应忽视生态空间与农业空间、零散建设空间的相互影响关系，在农业空间和零散建设空间内，也有基于生态目标的管控需求。2.4.2调整用地结构，把控绿色资源总量根据各分区主导功能提出用地结构调整方向，细分各类型用地图斑和总量，这也是规划许可阶段用途转用的技术依据。首先，用地结构的调整应符合底数和底线的要求。评判用地的生态、景观与人文价值权重，依据价值大小确定保护优先级别，鼓励将优先级低的转用为优先级高的。其次，运用用途转用或退出机制，结合国土空间保护、开发、利用、修复和整治工程计划，优先调整重要功能区、重要区域(如各类设施廊道)、强制性底线内的用地结构。最后，统筹管理林地、草地、湿地、水域等绿色资源用地指标，确保绿色资源用地总量不减少、质量不降低、布局有优化。制定占林、占草、占湿地和占水域指标时，具体占用指标应包括保有量、转用量和补充量。鼓励耕地、园地和建设用地还林还草，开展采矿地、垃圾填埋地、废弃地等生态修复工程，增加绿色资源用地规模。另外，在各分区的相邻地带，应充分考虑土地利用的兼容性，提高土地要素的利用效率8。2.5横纵传导的技术路径2.5.1空间横向传导：部门专项规划市级国土空间总体规划中的部分事项以引导性、预期性内容为主，其落地实施需要通过专项规划来实现。专项规划是对特别用途区内某一领域空间问题和结构短板的深入研究，也是进一步明确市级国土空间总体规划对部门规划具体约束的过程。结合各地实践，建议编制生态廊道、都市森林、绿色产业、环城绿道、村庄更新等专项规划(表 2)，类别用途导向用途管控要点生态保育绿色产业开发建设生态景观区(生态涵养区、防护隔离区、休闲游憩区)保护、保留与修复自然生态系统保留原貌，强化生态保育和生态建设挖掘片区特征和消费潜力，鼓励发展旅游休闲和文化观光业原则上禁止新增城市建设项目；严控新增建设范围、强度和风貌；腾退零散分布的居民点文化遗存区保护历史遗迹与人文景观风貌在不影响文化遗产保护的前提下，可开展生态修复和生态建设适度发展博物科普、旅游休闲、文化观光业可保留和新增符合相关规划的建设项目，严格控制建筑规模与开发强度；涉及文物保护的，应按照文物保护相关规定执行一般农田区保留集中连片、质量较高的耕地和园地采用绿色生产方式，建设农田林网、农田树篱带，优化生态和景观结构加强对特色农产品、地理标志农产品、“菜篮子”的保护；开拓农业的旅游、文化、教育等社会功能加快生产道路、农田水利设施建设；合理配置农业设施建设用地；适当布局服务于休闲观光的服务设施保留村庄区现状规模较大但不便于纳入集中建设区的近郊村加强村庄环境污染治理，完善生产生活污水、垃圾、废物无害化处理措施保护村庄特色，适度发展乡村旅游、生态教育、文化创意等特色产业提高综合配套与服务水平；优化内部结构，挖潜存量建设用地；严格控制建设用地红线和开发容量，实施精明收缩策略设施廊道区各类应急安全、军事、交通、能源、信息、市政等线路与设施保护范围按相关法律法规、规范、技术标准执行表 1特别用途区分区管控指引90第 39 卷2023 年第 7 期 将经批准后的专项规划内容纳入市级国土空间基础信息平台，并叠加到国土空间规划“一张图”上。2.5.2空间纵向传导：控制性详细规划控制性详细规划是规划技术体系的终端环节，除了常用的定性、定指标、定量、定形、定位等技术手段，还需要在以下3个方面加强技术设计。一是专项规划传导。应充分衔接相关专项规划并将相关内容纳入控制性详细规划，发挥控制性详细规划的统筹协调和用地保障作用，消除与相关专项规划的空间矛盾，积极保护绿色资源，保障其服务能效。二是底数指标传导。除将市域层级的 7 项空间底数类约束指标传导至控制性详细规划外，为响应三大目标，弥补中心城区层级指标的不足，还应增补空间结构与效率、空间品质类指标(表3)。三是底线管护传导。建议参考永久基本农田保护红线和生态保护红线勘界定标的方法，对各类空间底线进行详细勘定、校核，埋设界桩，树立明显标识，形成各类空间底线界桩数据库，建立各部门共建共享共用、市区街道联动的空间底线信息平台。2.5.3时间传导：制定分期行动计划提出重要保护与建设内容的分期建设计划和政策保障措施。衔接国民经济和社会发展五年规划，对规划近期做出统筹安排，征询相关事权主体意见制定行动计划，确定项目开展的优先级，明确需实现的目标。同时，编制专项规划和重点建设项目库，落实重大项目清单，支持重大项目涉及的土地用途转用，指导各级事权主体分年度实施。3特别用途区规划许可的管理逻辑规划许可是根据规划编制确定的空间用途及开发利用限制条件开展的国土空间开发利用许可和用途变更审批。市级指南要求，在城镇开发边界内，建规划类型编制要点生态廊道专项生态廊道识别；廊道边界与规模；廊道建设引导；生态修复措施都市森林专项森林资源调查；森林空间布局与优化；森林分类(生态林、景观游憩林、原料林)建设引导；森林植被配置绿色产业专项都市农业与游憩服务业资源调查；集中连片耕地的布局；都市农业项目库及布局；游憩服务业项目库及布局；游憩服务设施分级分类布局；游憩线路规划环城绿道专项绿道线路设置；绿道沿线景观、游憩、文化资源布局；绿道服务设施(购物、卫生、娱乐、交通设施等)分级分类布局；绿道道路断面设计村庄更新专项村庄居民点布局调整；村庄人口与用地规模引导；村庄市政与公共服务设施配置；村庄存量用地整治；村庄工业用地整治指标项/单位属性城镇开发边界面积/km2约束性建设用地总面积/km2约束性生态保护红线面积/km2约束性永久基本农田保护面积/km2约束性绿线、蓝线、紫线、黄线等其他空间底线面积/km2约束性耕地保有量/km2约束性林地保有量/km2约束性水域湿地面积/km2约束性水源保护区面积/km2约束性城乡(村庄)建设用地面积/km2约束性设施廊道区面积/km2约束性重要生态廊道面积/km2预期性重要生态斑块面积/km2预期性重要生态廊道最小宽度/km约束性景观廊道最小宽度/km约束性环城绿道网密度/(km/km2)预期性单个游憩服务设施最大占地面积/m2约束性人均村庄建设用地面积/m2约束性生态修复面积/km2预期性林地增加面积/km2预期性水域湿地增加面积/km2预期性林相改造面积/km2预期性水环境治理面积/km2预期性水土流失治理面积/km2预期性腾退建设用地复垦面积/km2预期性村庄存量建设用地盘活面积/km2预期性村庄污水无害化处理率/%约束性村庄垃圾无害化处理率/%约束性村庄畜禽粪便无害化处理率/%约束性表 2特别用途区专项规划编制内容建议表 3特别用途区内控制性详细规划指标建议立和完善与城市更新、功能转换、混合利用相关的许可制度。在目前的许可审批中，有三大顶层问题仍待解决：一是自然资源用途审批权限仍分散于不同部门，统一的审批制度尚未完整建立9；二是现行用途管制以资源单要素为主，全要素统一的用途管制内涵尚不清晰，如何协调“用途的统一管制与要素的分散管理”是难点10-11；三是现行建设用地与农用地领域的相关制度十分成熟，但91城市特别用途区的发展内涵与空间管制基于规划编制与规划许可的逻辑胡钫，张继刚，叶林，颜文涛还缺乏针对其他土地类型和资源要素的管制设计，林地、水域、湿地等领域的转用规则不完善12，未能真正实现国土空间的管控全覆盖。为传导规划编制意图，需建立完善的实施许可制度，从使用行为准入、土地用途转用和项目审批许可 3 个环节对特别用途区的用地和用途转用等进行系统管理13。见图5。3.1完善使用行为准入规则，兼顾保护与开发 使用准入许可指通过制定准入正负面清单，对特别用途区内拟开展的项目、业态、计划等进行前置审查，对不符合预先确定用途的行为不予批准。依据功能分区使用规则，规范各分区允许、限制、禁止准入以及依法依规应退出的使用行为，制定、实施刚性与弹性相结合的用地准入清单(表 4)，逐步清退对主导功能有负面影响的生产、开发活动以及违法建设活动。鼓励地方结合城市发展目标与定位，因地制宜地制定准入和退出的实施细则。对允许征占用生态保护红线和永久基本农田区的准入项目类型进行列举，对于获得准入的建设项目，应先开展独立项目选址或者项目详细规划编制工作，将经过批准的相关内容作为许可占用的规划依据。对于生态景观区，制定正面准入清单，允许对生态功能影响较小的活动进入，明确准入类型和强度，细化需要新增的建设项目名录、利用措施等。其中：在生态涵养和防护隔离区，可准入生态修复项目；在休闲游憩和文化遗存区，可准入小规模游憩设施。对于一般农田区，按照都市农业发展要求，以正面清单管控为主，允许乡村道路、设施农业、游憩设施等建设，限制非产业性建设项目建设9。对于保留村庄区，以负面清单管控为主，限制除居住改善、公共服务和公用设施之外的建设活动。对于设施廊道区，以负面清单管控为主，禁止与设施正常运行、管护相冲突的功能进入。3.2细化用途转用规则，统筹多要素土地用途转用是指根据功能分区和用地结构，对现状用地转用进行管理，明确不同类型用地之间的转用规则，限制某些范围或类别的用途改变，或要求一定范围的某些类型用地按照时序逐步图 5特别用途区规划许可的管理逻辑用地分类生态保护红线区永久基本农田保护区生态涵养区、防护隔离区和文化遗存区休闲游憩区一般农田区保留村庄区耕地园地林地草地湿地种植设施建设用地养殖设施建设用地村道用地村庄内部道路用地农村宅基地农村社区服务设施用地城镇住宅用地公共管理与公共服务用地商业服务业用地工业用地采矿用地仓储用地交通运输用地公用设施用地绿地与开敞空间用地军事设施用地宗教用地文物古迹用地殡葬用地表 4特别用途区分区兼容地类注：“”表示允许准入；“”表示禁止准入；“”表示限制准入。退出的管控工作。相对于城镇建成区，其他分区的土地用途管制方式粗放，且对低等级的耕地、园地、林地、草地、水域及其周边空间地带管制不足、利用随意。3.2.1明确转用类型关注现状用地和规划用地用途转化的逻辑关系，通过统筹平衡不同类型的92第 39 卷2023 年第 7 期 用地，优化用地布局，促进土地利用的集约高效。应秉持生态优先原则，鼓励建设用地正向转为绿色资源用地，严控逆向转用。特别是需要明确绿色资源用地转为建设用地，以及绿色资源用地内部地类互转的管制规则，按照规划地类图斑实施用途转用审批。明确荒山荒坡、废弃工矿、闲置垃圾填埋场、未利用地等生态修复区用地的转用用途和范围，村庄宅基地、工业用地、空闲地等腾退建设用地的转用用途和范围，以及新增林地、草地、湿地、水域等的范围。对于永久基本农田区外的农用地，应结合年度项目安排有序退出，鼓励正向转为林地、草地、湿地和水域。有学者建议参照农用地审批制度，对林地、草地、湿地、水域等绿色资源用地转用审批相关制度进行修改完善11，以实现管控全覆盖。3.2.2明确转用规模总体上，规划绿色资源用地规模以增量为主，建设类用地和农用地持续减量，同时需合理保障重大基础设施和公用设施用地。对建设类用地指标进行总量控制，将村庄腾退建设用地指标、垃圾填埋场和废弃工矿等生态修复用地指标与新增建设用地指标增减挂钩。针对零散的设施用地，可以在规划中预留不超过一定比例的建设用地机动指标，由各城市根据发展需要灵活机动分配使用13。将新增建设用地征占用绿色资源用地总量细化为年度征占用规模控制指标，从区到街道、村庄层层分解。3.2.3重视转用绩效转用绩效即评判某地用途转用一段时期后是否达到保护与建设成效，以此衡量使用行为对环境的具体影响，促使管控活动与环境的协调。转用绩效以目标为导向，关注重点从限制要求调整为预期结果，运用多种措施以实现预期目标。由此，在遵守管制规定的前提下，使用行为只要符合绩效标准，使用者可自行核定用地转用类型及规模、制定保护措施和建设方式，以增加空间与土地使用弹性。评判特别用途区内用地转用绩效不能仅以经济产出为依据。应基于绿色资源正外部性价值，将绿色资源用地增量、生态廊道宽度、物种多样性指数、环境改善达标率、历史遗迹保护率、农业生产绿色化、游憩设施服务效能、村民转移安置满意度、村庄建设用地减量等指标纳入绩效评估范畴。从这个角度来看，用途转用的成败取决于绩效标准制定是否合理。3.3丰富审批许可类型，增强项目落地性国土空间审批许可指对国土空间开发利用行为进行行政许可，明确资源开发和建设活动的空间载体用途及使用条件14。2019年9月以来，按照自然资源部推进相关审批事项改革的思路，各地制定了一系列简化审批环节的措施。对于特别用途区而言，在“做简”的同时还应重视“做特”，按不同功能分区和建设项目划分管制对象，并实施差异化的审批制度。对于风景区、森林公园、湿地公园、文保单位等有法规依据和法定规划管控的项目，由主管部门按相关规定开展具体管理。对于绿色资源项目，涉及占用一般耕地的，可赋予市级政府审批权13，按照管制规则，通过用地预审、农用地转用许可、土地征收等工具来实施管控；涉及林地、草地、湿地、水域等资源要素的，由于这些要素已形成各自的管制依据和政策，应立足于资源载体使用许可，在办理产权证明的初审环节，审核资源利用项目的使用方式、转用类型、转用规模、转用绩效、开发条件等是否符合控制性详细规划要求，合规后方可办理转用审批许可。对于需占用资源要素的开发建设项目，项目审批过程中需要获得相应林业、水利、环保、农业主管部门等审批主体的许可。保留村庄区内的开发建设项目，按“多审合一、多证合一”的要求，将原选址意见和原用地预审合并办理，将原建设用地规划许可和原建设用地批准合并办理。3.4优化实施政策工具，激励多元共治用途管制的目的是基于整体公共利益的需要平衡不同主体的利益。特别用途区的用途管制需要采用行政、经济、社会、生态等政策工具，平衡各方利益，引导基层主动参与建设。借鉴风景区等保护地和林地、湿地等自然要素的监管工具相关研究，可运用保护地役权、发展权转移、生态补偿等激励政策来培育和引导良性使用行为15-16，以促进正外部性价值再分配。以保护地役权为例，为保障供役地影响范围内的公共利益，需对供役地所有权人和使用权人的权利进行合理、必要的限制。目前，在福建、浙江、云南等地的生态保护实践中已成功试点保护地役权相关管控措施，包括列清单、监测、计分、奖惩 4 个工作环节：首先，由管理机构与村集体、村民签订保护地役权协议，将使用行为与生态补偿挂钩，制定不同区域的正负面使用行为清单，实施差异化的管控；其次，通过村民之间的相互监督以及政府、非政府定期组织的管控效果勘察，对使用行为开展定期监测；再次，对基层组织能力和村民守规情况进行计分；最后，通过资金、岗位、培训等方式奖励守规村民，对违规行为进行惩戒。经验表明，引入保护地役权，一方面能够实现精准施策，灵活处理权利人的行为，避免“一刀切”；另一方面可以促进人地关系协调，通过正外部性价值产品增值体系在人与绿色资源之间构建新的利益关系，让村民主动成为保护的重要力量17。4加强特别用途区空间管制的建议4.1支撑保障层面：提升法定地位，完善划定规则法规政策体系是实施用途管制的法93城市特别用途区的发展内涵与空间管制基于规划编制与规划许可的逻辑胡钫，张继刚，叶林，颜文涛理基石。市级指南期望特别用途区能发挥完善城市功能和提升人居环境的作用，却未明确相关要求，导致特别用途区的效用未能得到充分发挥。国内外经验表明，在城市结构相对稳定时，采取严格的空间管制措施是十分适宜的6，因此各地应要求达到一定人口或用地规模的城市须划定特别用途区或类似区域。同时，划定指南应明确特别用途区边界划定技术规程，发挥具体的指导作用；对于如何确定特别用途区的总量规模，市级指南可给予地方裁量权，各地则应提出因地制宜的技术方法。我国部分城市早已通过地方立法将特别用途区确定为城市永久绿色空间(如深圳的基本生态控制线范围、重庆的“四山”管制区、成都的环城生态区)，并不断探索边界、规模等管控政策18，这表明特别用途区法定化获得广泛认可。4.2规划编制层面：构建编制体系，细化管控要求规划编制体系是实施用途管制的技术基础。建议市级指南逐步完善特别用途区规划编制的上位要求。各地应结合实际情况，构建刚性管控传导有力、规划事项明确清晰的专项规划编制体系：首先，应明确特别用途区的规划编制要求、编制主体、报批程序、编制原则；其次，规范特别用途区的底盘、底数、底线、底图、管制分区、用地结构与传导路径等编制内容，以及相关技术标准；再次，制定弹性与刚性结合的使用规则，为产业和民生项目实施留有弹性调整余地，为地方管理和创新活动预留弹性空间；最后，加强对绿色资源服务能效，以及特别用途区空间结构与效率、空间品质等的定量指标研究，提升指引效力。4.3规划许可层面：完善许可细则，创新治理机制规划许可体系是实施用途管制的前提条件。目前，国家层面的国土空间用途管制许可制度逐渐明晰，未来将逐步健全各类非建设空间的用途占转用政