党建赋能与分离均衡：新时代基层治理创新激活的驱动机制.pdf

甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理党建赋能与分离均衡：新时代基层治理创新激活的驱动机制何得桂夏美鑫（西北农林科技大学乡村治理与社会建设研究中心，陕西杨凌712100）【摘要】创新和完善基层治理是党建引领中国式现代化的应有之义。既有研究主要关注创新扩散及其 影响，而对基层治理创新行为驱动机制的关注有待加强。本文对陕西省安康市汉阴县基层治理创新行为 的考察发现，新时代我国基层治理创新激活主要以党建赋能和分离均衡为实现路径与机制。与政治赋能 相比，党建赋能通过政治、组织、技术三个维度要素的赋能分别强化思想引领机制、统合联动机制以及信 息共享机制，从而激发制度活力、激活基层经验。治理创新实践中的分离均衡通过正向激励与逆向鞭策 分别实现积极强化机制和反馈调节机制，使基层组织和党员干部既要有所作为又注重适度有为，进而增 进治理创新的合力。强化赋能、正向激励与科学约束三者相互支撑、互为促进;基于全过程赋能、全方位 激励和全要素约束以实现制度创新、经验扩散和干部作为，进而共同驱动基层治理创新激活。【关键词】党建赋能；分离均衡;基层治理创新；中国式现代化;驱动机制【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号1009-4 997（2022）06-0098-12变革创新是推动人类社会发展的根本动力O 中央全面深化改革领导小组第七次会议指出，鼓 励地方、基层、群众解放思想、积极探索推动 顶层设计和基层探索良性互动、有机结合叫加强 和创新社会治理，是新时代高质量发展的重要保 障。党的二十大报告强调，“健全共建共治共享的 社会治理制度,提升社会治理效能。”即中国的最 大国情就是中国共产党的领导。”冋顶层设计与基 层探索的相统一关乎高效能治理、高质量发展以 及高品质生活。如何在党建引领下加强和创新基 层治理,更好地推动国家治理现代化，是中国式现 代化进程中的重要课题。基层社会治理的制度环 境有所不同，但是各种创新行为层出不穷。溯其 源头,基层治理创新行为何以能够产生？新时代 如何驱动基层治理创新激活？本文试图就此展开 探讨。一、既有研究进展及其限度基层处于我国行政体系末端，通常包括县（区）、乡镇（街道）与城乡社区。基层社会语境下 的创新可被定义为“地方政府首次采纳的政策或 项目”叫 基层治理创新是基层社会通过制度建设 与改革创新，以增进民生福祉为目标，提升基层社 会治理效能的新做法、新实践和新经验叫既有研 究成果主要涉及理论、运行逻辑和实践路径方面。收稿日期:2022-10-11作者简介:何得桂，西北农林科技大学乡村治理与社会建设研究中心教授、博士生导师，研究方向：公共政策与地方治 理；夏美鑫，西北农林科技大学乡村治理与社会建设研究中心硕士研究生，研究方向：社会治理与乡村 振兴。基金项目：国家社会科学基金重点项目“乡村振兴聋景下农村发展型治理的结构优化与效能提升研究（22AZZ006）。-98-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理（一）理论层面基层治理创新与中央政府的制度调整、政策 工具和激励导向密切关联。在单一制国家结构形 式下,我国基层政府创新行为受到中央政府深刻 影响。既有研究主要涉及:其一，权力下沉视角。改革开放以来，我国总体性制度安排冋以及国家与 社会一体同构的状态逐步改善，从而促进地方政 府权力激活、发挥积极作用；注重通过调整条块关 系来有效实现集权和分权策略运行P,从而达成央 地之间集权监督和放权激活的动态平衡。其二，治理实验视角。基于高层级政府的鼓励和支持,地方政府获得较多自主权,积极开展各种政策实 验或进行政策试点。治理实验有助于克服“乌卡”时代的复杂性、易变性、模糊性和不确定性叫要完 善与扩展公共政策,积极构建央地联合的学习共 同体基层政府创新行为是治理实验的集中体 现。政策试点区域通常获得更多要素资源和政策 空间，由此政策试点成为新的竞争目标,进而促进 地方政府创新与竞争的紧密结合。其三,地方竞 争视角。中央政府实行政治集权、经济分权的策 略，促进中国经济高速发展和提升全要素生产 率问。基于向上负责的逻辑往往导致晋升考核制 度成为强有力的行政型激励且影响地方官员行为 偏好叩，从而诞生以地区经济发展质量换取晋升 机会的管理模式。中央以此调动地方的创新积极 性。学界以政府企业家凹、晋升锦标赛W等理论或 概念描述地方政府积极作为或相互竞争行为。上 述视角统合之下，中央政府权力下沉，以晋升激 励、行政问责等制度机制激发地方政府活力，通过 压力型体制网实现目标引导与意志传递；地方政 府向上负责，在争取资源的同时接受监督;当中央 政府以治理创新为主要发展目标时，地方政府将 把注意力分配到治理创新领域，且形成竞争态势。（二）运行逻辑秦汉以来，我国治理体制主要属于官治与民 治的结合体,但不同历史时期的地方治理单位与 行政官僚体系有所不同。新中国成立后，城市基 层治理体制完成单位制一街居制一社区制的转型 发展问。我国改革开放以来，乡村治理体制可归 纳为“乡政村治”两，目前演变为“半乡政村治”格 局呵。城乡基层治理转型以及城乡融合发展态势 为基层治理创新创造了自主性治理空间以及规模 适度的治理单位，反映出国家一社会关系框架下 基层社会由管理到服务、由控制到互动、由单向治 理到官民共治的运行逻辑变化阴,基层治理创新 空间得以拓展。与此同时,基层与地方的创新扩 散现象不断涌现。所谓创新扩散是指“创新传播 的过程，包括新思想在特定社会系统中的交 流”凹。扩散机制是联结创新扩散起源和结果的 中介过程，涉及政策被采纳的具体方式,包括模 仿、学习、竞争与强制四种路径。基于不同机制 建构相应的创新扩散模型,例如区域扩散模型、垂 直影响模型、全国互动模型以及先行-跟进模 型凶。此外,基于西方国家政策经验总结出的扩 散模型对中国式治理创新的解释力较为有限。在 反理论嵌套“冷思考”下,我国基层社会治理创新 面临个体化、组织性与制度性的障碍鬥部分创新 主体陷入数量、声誉、工程的窠臼，形成创新目 的与手段的倒置网、资源浪费和绩效低下閃、重视 政策制定而轻视执行落实的“伪创新”悶，进而导 致基层组织负担加重且公共资源浪费，影响到群 众认同感并蚀耗社会信任。这需要科学合理的机 制驱动基层治理创新，进而提升治理创新的持续 性和有效性。（三）实践路径中央农办、农业农村部等单位于20192022 年先后推介四批次共123项全国乡村治理典型案 例。它们是善治乡村的重要代表，反映乡村治理 创新的有益做法与发展趋势。基于治理创新实 践,既有研究主要探讨如下方面:其一，注重治理 体制创新。聚焦村民自治制度的改革创新，并将 其作为乡村基层社会治理的基本组织架构旳。有 的地方以村级党组织为核心、村民委员会为执行 主体、村民代表大会为决策主体、村级集体经济组 织为支撑、村务监督委员会为监督主体以及社会 组织为补充，从而建构“六位一体”的基层治理平 台悶。这理顺并完善了基层群众自治机制，以村 干部和村级组织权力清单、责任清单的推行来更 好地压实治理主体责任。其二，重视治理机制创 新。健全党领共治体制下的多元主体互动机制，-99-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理构建多元治理主体自由平等地表达意见、参与决 策、开展监督的格局。天津市宝区创新实施“六步决策法”,充分调动党员、干部和群众参政议 政的积极性和主动性;海南省琼海市注重运用“四 级化事法”实现户联系、组协调、村处理、云化解；江苏省南通市海门区探索推行“四民工作1+1”，即 畅通民情、恳谈民议、代理民事、帮扶民困;江西省 铅山县着力打通基层治理末梢，以村民小组为主 体进行“微单元”治理。其三,突出治理技术革新。信息化全面渗入基层社会,治理主体普遍采用新 的方法或技术工具。例如，有的地方采用积分制 治理，以治理技术创新的方法来引导群众积极参 与文明乡村建设和微小腐败监督;浙江省桐乡市 乌镇建构“乌镇管家”云治理平台，以创新技术工 具更好地推进数字乡村建设。既有研究具有重要价值,但是还存在一定的 局限性。第一，既有研究主要关注创新扩散及其 结果,而对于创新行为的产生及其驱动机制的剖 析与理论表达还有待加强。第二,办好当代中国 的事情,关键在中国共产党,基层治理创新激活也 不例外。既有研究成果聚焦基层治理创新行为，但是基于党建赋能激活与治理能力提升的分析还 不够。第三，既有研究关于创新行为本身的探讨 还不够充分,也相对缺乏激励与约束相结合的视 野以及创新行为多维度的剖析与重构。基于上述 分析和判断,本文将以陕西省安康市汉阴县治理 创新实践为例,基于治理创新推动基层治理现代 化的需要,构建基层治理创新激活新的分析框架，着重研究基层治理创新激活的驱动机制,试图丰 富既有研究并提供政策启示。二、分析框架构建与研究案例选择（一）基于党建赋能与分离均衡的分析框架1.党建赋能：以赋能激活和提升治理创新 能力“赋能”一词缘起于人力资源管理。基于组织 架构视角，它是指上级对下级的权力传递削。从 员工心理视角来看,它是上级对下级传递权力所 引发的“内在心理感知”冋。基于互动关系视角 看,赋能是上级信任下级从而采取多种方式提高 其能力和潜力的一种重要行为期。随后赋能概念 向多学科领域拓展。在社会学中,赋能是指以多 种方式和手段给予弱势群体融入社会、参与活动、获取资源、处理事务和控制生活的能力及权利，从 而增强其自我效能感和对外界的影响力，使其迈 向更好的生活状态閃。中国共产党是中国式现代化的主心骨。作为 多元治理主体的领导核心,党建引领可以有效联 结并建强各级党组织、政府组织;通过更好地引导 群众、企业、其他组织等积极参与,凝聚起构建基 层社会治理共同体的强大合力，从而实现基层政 府通过党建对多元治理主体的赋能型治理附。党 建赋能致力于形成如下的发展要件:一是“治理重 心下移”，要求优化当前治理责任、治理资源和治 理模式，形成横向到边、纵向到底的治理体系。党 建赋能通过建立并优化基层社会治理的责任体系 和权力体系，从而向基层社会多元治理主体放权 赋能，使其更好地参与体系建构、完善治理路径，进而实现从单向互动向多元共治、从需求回应管 理向发展适应治理、从技术治理逻辑向赋能型治 理的转变。此外，党建赋能通过外部引入治理资 源和内部提升治理能力，为基层社会搭建包括治 理信息获取、科学决策、贯彻执行、有效监督和成 效评估的一整套能力体系。二是“激发基层活 力”。当前基层社会治理核心问题在于治理动能 挖掘和集成相对不足，从而导致政府治理目标、居 民需求满足目标、企业利益目标和社会组织公益 目标产生冲突;责任履行、资源投入和机制协同方 面也有待改进。党建赋能通过创造更加优化的治 理结构、建立更为高效的协同网络、推广更为全面 的学习体系，激发主体的治理动力和治理活力，优 化多元治理主体在基层的资源支持、空间预期和 容错机制。三是“高效能治理”。人民日益增长的 美好生活需要同高效能治理密不可分。党建赋能 从供给侧角度为基层社会高效能治理提供基础性 支撑和转化动力，强化基层社会治理主体多维能 力建设;以高效能治理推动经济社会高质量发展，进而实现城乡居民高品质生活。既有研究关注到党建赋能的引领作用和强大 功能，将其视为联结多元主体的根本性要素。本 文认为，党建赋能不仅是“黏合剂”，还是“火车 100-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理头”;党建赋予治理主体权利和能力，从而更充分 地激发多元主体的内在驱动力。新时代的党建赋 能是一个多维赋能的行为与过程。基于政治、组 织、技术三个维度要素的积极赋能,将分别强化思 想引领机制、统合联动机制以及信息共享机制,从 而增进治理创新的强劲动力。该定义把党建赋能 内涵由凝聚多元治理主体扩展至基层社会治理创 新，它与政治赋能既相互区别又有所联系。政治 赋能基于交互强化机制和政治保障机制提出政策 议程,并通过制度化与机构化推动创新的持续运 行昭。党建赋能更加重视治理创新主体的内驱激 活，它既要以党的领导优势、组织优势高位推动公 共政策执行，同时也鼓励和支持基层治理主体充 分发挥主观能动性,推动自下而上的治理创新。2.分离均衡:以激励约束保障治理创新维持 分离均衡是博弈论的一个概念,它注重分类 施策、靶向治理，从而达到一种均衡状态。“分离”与“混同”,都是对博弈的分类。在“分离博弈”类 型中，拥有不同私人信息的参与人可选择不同的 均衡策略,从而实现“人以群分”跑。参照分离均 衡模型，可将治理创新主体划分为积极型和消极 型,并将激励行为作为一个传递信号,从而形成正 向激励、逆向鞭策。在进行信号博弈时，对于积极 型治理创新主体发出正向激励信号，而对于消极 型治理创新主体主要发出逆向鞭策信号,进而达 到均衡状态。本文认为，“人以群分”思维取向的“分离博 弈”可运用于治理创新领域，即对积极且有效开展 治理创新的主体给予正向激励，以积极强化机制 来激活它的创新能动性;与此同时,对于消极或形 式化创新的主体给予逆向鞭策，以反馈调节机制 予以相应的约束，从而更好地规范和推动创新作 为。激励与约束并行不悖、并联治理并且相互促 进，以相应的补偿机制迈向分离均衡状态,从而为 治理创新行为的持续激活提供强有力的保障。该 定义将博弈论中的分离均衡概念引入基层治理创 新领域,利用其“因地制宜”“因人施策”的特点来 完善治理创新的激励与约束机制，从而建构“赋 能一激励一约束”相统一的基层治理创新激活分 析框架（见图1）。（二）案例选择与研究方法本文以陕西省安康市汉阴县基层治理创新行 为作为主要研究对象，依托其各项制度创新实践 来分析和论证新时代基层治理创新激活的内在驱 动机制。汉阴县地处秦巴山区腹地，总面积1365 平方公里，2021年总人口为3 1.3万人，下辖10个 镇、159个行政村（社区）。案例选择遵循以下原 则:其一，内在机理具有可复制性。治理制度创新 应至少在县域范围内推广且获得较高的群众认同 度、社会影响力。在试点基础上,2020年2月汉阴 县全面推行“支部联建、产业联盟、资源联享”的“三联”促发展工作机制。基于优势互补和以强带 弱思路推动县域经济社会的协同发展,从而使改 革发展成果惠及更多成员，群众认可度较高。其 二,治理创新实践具有代表性。它能代表同类地 区且有创新扩散现象发生。2016年以来，汉阴县 探索实施“321”基层社会治理模式，即“三线两化 一平台”，充分发挥群众作为基层治理主体的自我 党建赋能分离均衡八基层治理创新激活图1基层治理创新激活“赋能一激励一约束”分析框架101甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理服务、自我管理、自我教育和自我发展的作用，其 治理创新行为获得陕西省主要领导批示肯定并且 在安康市全域推广。其三,治理创新行为实现制 度化、常态化的运行。作为曾经的国家级贫困县,汉阴县面临脱贫人口内生发展动力偏弱、村民自 治水平偏低、村集体经济组织不够强、基层公共事 务繁杂且干部人数较少的问题。基于“321”基层 社会治理模式，从而有效破解上述难题、维持创新 常态化发展。2022年8月，笔者深入汉阴县的8个 镇15个村进行基层社会治理、乡村产业发展等专 题调研，对当地领导干部、村党支部和村委会的负 责人、企业家和村民代表展开半结构式访谈,获得 大量第一手研究资料以及县志、年鉴、政策文件等 文本资料。本研究以调査研究法和文献研究法收 集资料,以案例研究法分析资料,以期深入探究基 层创新激活的驱动机制。三、基层治理创新激活的实践呈现（一）基本动因：使命驱动、横向竞争与政策扩 散的统一1.基于使命驱动创新基层治理中国共产党为民造福是立党为公、执政为民 的本质要求叫中国共产党始终代表最广大人民 的根本利益，它坚持人民立场、为民造福。党和政 府推动工作运用“从群众中来、到群众中去”的工 作方法。新时代基层治理创新与人民群众福祉提 升密切相关。创新和完善基层治理机制和路径能 满足人民群众对美好生活的期盼,也契合党的初 心使命。汉阴县遵循治国理政的行为指向以及以 人民为中心的发展思想，重视发挥党建势能，注重 推动高效能治理。不论是健全基层社会治理体 系,大力推动基层治理创新激活，还是直接联系和 服务群众,增进普惠性民生福祉,这些都是使命型 政党的内在要求。2基于横向竞争加强基层治理单一制国家情境下的央地关系具有委托代理 特征。地方政府的奖惩权力掌握在中央政府手 中，特别是人事任免与升降权力所带来的政治晋 升激励对地方政府行为具有显著引导性何。地方 创新成果如果得到高层级政府认可，那么对该地 区的政策倾斜与财政支持可能得到强化,政府官 员晋升概率增加。在此导向下，邻近地区的同级 政府展现出相同逻辑的创新行为与竞争态势。与 周边县区相比，汉阴县注重基层治理创新，并彰显 地方特色。与此同时，汉阴县各镇在县域统一政 策的施行下仍有各具特色的治理创新行为，其治 理成效与考核成绩相挂钩，与基层干部、负责人评 优评先相关联，从而有效激励干部作为。3基于政策扩散完善基层治理中国式改革创新发展的路径主要体现在公共 政策“试点一扩散”过程。基于中国特色的府际关 系，就政策扩散的向度而言,可划分为以纵向府际 关系为基础的自上而下的扩散模式以及以横向府 际关系为基础的政府间的扩散模式阴。纵向扩散 遵循推动逻辑，即上级政府引导并鼓励基层治理 创新行为,创新成果经过认可和吸纳后辐射至更 大范围;横向扩散主要遵循自发逻辑，即自主性治 理视野下基层政府自发式地交流、学习和竞争，在 主体互动之中取长补短以及主动创新探索。纵向 扩散和横向扩散在治理创新实践中往往共同发挥 作用。例如,汉阴县“321”基层社会治理模式起源 于双乳镇,该治理创新成果经历基层试点、组织学 习后在全县推广，进而获得安康市认可以及陕西 省主要领导的肯定,从而得以在更大范围推广。（二）主要做法:纵横联合与多跨协同相结合1.突出纵向到底的向度，贯通科层衔接和 互动2016年，汉阴县探索推行“三线两化一平台”，可称为“321”基层治理模式。它试图打通末梢治 理,筑牢基层基础。“3”主要基于“联系”维度而言，是指党员联系群众、人大代表联系选民、中心户长 联系居民的“三线”联系。在党员联系群众方面，每位党员宜接联系3至5位群众,经常听取群众意 见建议、帮助解决困难、向其宣传国家方针政策和 法律法规，注重畅通群众诉求渠道、密切党群关 系，进而实现党员与群众的良性互动。在人大代 表联系选民方面,每位人大代表主动联系选民3至 5位，履行代表为群众排忧解难的职责,广泛征求 选民意见，从而集中群众智慧、增强代表公信力和 人大制度的执行力。在中心户长联系居民方面，依托基层矛盾纠纷调解组织，推行中心户长联系 102-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理居民，积极帮助困难群众，注重开展普法宣传和矛 盾纠纷化解工作，从而有效打通为民服务“最后一 百米”。“2”主要涉及“治理”维度，即管理网格化和 服务精细化,进而确保治理力量下沉到一线且不 留死角。管理网格化设立三级网格，分别由村“两 委”成员、村民小组长和中心户长担任网格长;基 于不遗漏、不重复、不交叉的原则确保群众能第一 时间找到组织。服务精细化搭建民意收集平台、“一站式”服务平台、困难群众帮包平台和联络互 助平台，规范办事流程、提高办事效率。“1”主要基 于“服务”维度，以建设高效能治理平台为主要依 托,充分发挥村党支部领导作用以及村委会在村 民自治中的为民服务作用,规范和完善基层群众 自治体系。通过健全村规民约，增强群众的认同 感和归属感;引导群众有序参与农民专业合作社 等经济合作组织，使其更好地适应市场经济和社 会化生产的需要。强化民主协商，依托村民大会、院坝会等载体，公开透明协商村“两委”提议的重 要事项和群众普遍反映的热点难点问题;健全基 层治理信息平台，各行政村建立微信公众号，积极 进行村务公开、政策宣传等资源共享，充分调动群 众参与的积极性。2.注重横向到边的向度，增强左右互动的 效能为破解资源分布不均、发展不平衡的矛盾，2020年2月，汉阴县全面推行“支部联建、产业联 盟、资源联享”工作机制（简称“三联”促发展工作 机制），通过优势互补和多维互动,巩固拓展既有 脱贫攻坚成果并实现同乡村振兴的有效衔接。“支 部联建”主要贯彻和体现“大联小、强联弱、川联 山、近联远”的思路，全面推行城镇与乡村、行政村 与行政村、行政村与企业之间的基层党组织联建。城乡联建把参与帮扶的各级党组织与村级党支部 结对,发挥部门职能作用与统筹协调优势;村村联 建将支部建设好、产业发展优、带头能力强的村党 支部与地缘相近、人文相亲、产业相关的村党支部 结对，以挂职锻炼、双向交流、联席会议等方式发 挥牵头党支部的组织引领和产业带动作用;村企 联建依托“镇园产业联盟”工作机制，开展行政村 与园区企业在就业、产业、创业等方面的联建结 对,供销、技术、资金等方面优势互补,完善并延长 产业链。双乳镇双乳村基于交通便捷、地势平坦 等优势，联结新型农村集体经济发展较好的江河 村以及劳动力较丰富的集镇社区，共同发展“荷虾 共养”产业,规模达980亩,积极打造陕南小龙虾品 牌。“产业联盟”通过同质联营、异业联动和龙头带 动机制构建产供销联盟体。同质联营以支部联建 主体为主导，以联合建设加工车间和原料基地等 方式改变以往产业分散经营状况,从而推动同质 化产业的高水平开发和高质量运营。异业联动细 分联建各方发展要素,加速优势资源、人才和企业 跨行业整合,增强不同市场主体和产业种类之间 的协同性，进而推动产业融合发展。龙头带动围 绕联建主体的市场竞争优势，带动联盟各方在原 料采购、产品加工、质量管控、市场销售等环节的 标准相统一，建立紧密联结的集团型联盟,提升抵 御风险能力。2021年底，汉阴县已完成新型农村 集体经济“空壳村”清零目标，农民人均可支配收 入较上年增长10.5%0基于“全域发展一盘棋”理 念的“资源联享”推动联建各方信息、资本、人才共 享并建立联建技术协同机制，以联营、租赁、参股 等方式提升资源综合利用效益，推动改革发展成 果惠及更多的集体经济组织成员。3.强化多跨协同效应,深化网格化治理工程以“321”基层治理模式为主要依托，致力于打 造全方位、立体化的信息管理系统,汉阴县统筹资 源开发了集信息采集、指挥调度、数据研判为一体 的“321”基层治理信息平台。这个大数据平台整 合综治维稳、防返贫监测、疫情防控、防洪防汛等 子模块，在全县159个村（社区）同步建立信息中 心,做到数据对接、资源共享、信息互通。创新探 索“互联网+社会治理”工作机制，成立安康市首家 社会治理智能科技公司。汉阴县注重大数据在基 层社会治理中的分析运用，找准难点及对策,更好 地预判社会问题、预测社会需求,从而实现经验型 治理向科学化治理的转型。健全“网格巡查发现 问题、镇村平台处理问题、综合执法解决问题、考 核机制跟踪问题”的网格事件闭环流转工作机制；全面提升协同治理精细化和智能化水平,健全“横 向到边、纵向到底”的组织体系，完善“全网覆盖、103-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理全民参与、全面智治”的基层治理机制。（三）取得成效：以治理创新提升治理效能基层治理创新的汉阴实践取得了较显著的成 效。在“321”基层治理模式和“三联”促发展工作 机制基础上,汉阴县构建起以党组织建设为核心、以守正创新为驱动的城乡基层治理体系，从而将 群众工作与党的建设和乡村振兴深度融合、协同 发展。通过“党建引领、创新驱动、多维互动”的治 理格局筑牢基层基础、提升基层活力，有力维护社 会稳定和人民安宁，以高效能治理引领县域高质 量发展。2021年汉阴县平安建设满意度达 99.21%,位列安康市第一，获得2021年度“平安安 康建设市域社会治理先进县”“扫黑除恶斗争先进 县”O“321”基层治理模式受到陕西省政府主要领 导批示肯定,被安康市全面推广，且荣获“全市政 法工作优秀创新案例”特等奖。2021年1月，汉阴 县入选第三批“全国农村创业创新典型县”，并荣 获“2021年度中国乡村振兴百佳示范市县”称号。2022年8月，汉阴县在中国城市高质量发展与国 际合作大会上荣获“2022高质量发展改革创新十 佳县（市、区）”称号，是陕西唯一获此荣誉的县。创新驱动的县域治理与发展呈现蓬勃生机。四、新时代基层治理创新激活的驱动机制纵横联合与多跨协同相结合的基层治理创新 激活实践何以能够产生？其内在驱动机制是什 么？基于基层治理创新激活“赋能一激励一约束”分析框架解构汉阴县治理创新实践，本文将基于 党建赋能与分离均衡的分析框架来论证基层治理 创新的驱动机制。（一）以党建引领激活赋能机制创新1 政治赋能强化思想引领政治赋能是党建引领的核心内容和重要法 宝。政治方向事关党的生存发展、事关党的前途 命运和事业的兴衰成败閃。基层党组织是领导基 层社会各项工作的最核心力量。基层党组织全面 领导基层治理创新工作，增强了思想引领力，进而 筑牢基层基础以及发展的根基。汉阴县“321”基 层治理模式以“三线”联系全方面深入基层群众、以“两化”服务全面下沉治理力量、以“一平台”建 设加强基层治理能力。这一模式通过政治赋能来 理顺关系、创新架构、搭建载体、整合资源、完善功 能，推动基层党建工作与经济社会发展相向而行、协同发力。具体而言，政治赋能主要通过党员下 沉和话语转化两种机制进行运作。首先,党组织 通过把党员骨干下沉到城乡基层社区，构建基于 属地管理与属性治理相结合的开放式党建机制，进而促进政府和社会的有效衔接与良性互动。下 沉党员通过党建实践走近群众、深入基层,从而弥 补纵向的科层组织网络对群众利益诉求感知、捕 捉和回应的不足，畅通和拓展高层级公共组织与 基层社会之间的互动通道。与此同时，在党组织 的统揽作用下，公共行政组织向基层社会更好地 配置公共服务资源,进而提升基层社会的治理创 新能力。其次，话语转换机制通过党建实践的政 治仪式，更好地激发党员干部和人民群众的组织 使命感与善治责任感,推动基层治理创新从任务 导向转变为服务导向，把科层理性升华为政党集 体理性。党的意识形态资源是政治赋能机制发挥 作用的重要基础。该模式促使党的意识形态资源 发挥作用,推进各方治理主体超越技术主义逻辑 和工具主义政绩观跑，从而在思想认识层面达成 行动共识,搁置分歧、汇聚力量，以更高层次的认 识论和方法论弥补权力资源再分配和行政制度创 新在推动协同治理方面的局限。意识形态话语如 果缺乏具象指向和制度保障，将难以较好地发挥 思想引领作用。新时代基层党建要注重结合属地 管理的现实问题及发展策略。通过设定与党的意 识形态资源相契合的治理目标，因地制宜地推动 党建赋能和属性治理，从而强化思想引领的积极 作用。除此之外，通过系统化阐释、具象化演绎以 及强有力保障进行多维赋能，从而有效驱动公共 治理创新激活。2.组织赋能促进整体联动组织赋能是新时代党建引领的重要保障和有 效实现方式。组织赋能通过属地化管理以及党组 织的统领功能,将“条条”部门、社会组织及有关的 治理主体全面吸纳到党建网络，从而建立健全跨 组织的协同机制，推动各方系统联动,更好地参与 基层社会治理。相比条块体系内部的协调机制，基于党建网络的组织赋能覆盖面更为全面且组织 104-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理成本较低，有助于吸纳更加多元的组织群体以更 为便捷的整合网络来开展协同共治。各类组织之 间的相互依赖性是组织赋能发挥作用的重要条 件。“三联”促发展工作机制基于优势互补和以强 带弱原则，积极塑造组织赋能网络中各主体的相 互依赖性，从而构建统合联动机制。区域内组织 业态客观存在潜性的相互依赖，基层党组织就搭 建稳定交流、优势互补的互动联建平台，促进区域 协同发展及治理创新。如果组织之间的相互依赖 性不足，基层党组织则明确网络内各组织的核心 发展要素,并围绕其构建相互依赖的新增长点,进 行以强带弱的组织赋能。具体而言，一是党建赋 能深化组织建设，形成强引领性的党组织体系。以区域化党建、开放式党建巩固拓展基层党组织 的战斗堡垒作用。通过组建和运行党建联席会 议、成立区域化党建理事会等方式将驻区单位的 党建资源、治理力量以及管理经验纳入基层社会 治理，从而增强基层党组织的组织动员力。二是 党建赋能扩大组织辐射范围，从有形覆盖迈向有 效覆盖。以强化党建势能为核心,完善党建引领 下的自组织体系、责任共担且资源同享的协同机 制、集志愿服务和民主监督为一体的参与机制，进 而提升基层党组织的领导力、组织力。三是党建 赋能强化组织的治理为民的能力。建立健全标准 化党建治理体系，从而增强基层党组织的统筹决 策力，推动基层社会更好地迈向善治。基层党组 织基于敏捷获取区域组织信息的优势以及“横向 到边、纵向到底、共建共治共享”的闭环式社会治 理体系，增强各组织之间相互依赖程度。它以组 织赋能促进立体化党建网络中的各主体协同联 动，进而提升治理创新激活的效能。3.技术赋能推动共同缔造迅猛发展的信息化为优化社会治理提供良 机。信息化手段的应用有助于增强基层治理主体 参与党领共治的能力，从而构建基层社会治理多 元主体相互交流、信息共享以及协同行动的公共 平台。基于党建引领的技术赋能注重发挥党的领 导优势、组织优势以及直接联系和服务群众的明 显优势，进而调动一切积极因素，打破多元治理主 体间的信息壁垒。通过应用信息化手段建立健全 具有整合功能的综合信息系统，减少信息不对称,推动基层治理主体的协同联动以及共同缔造，进 而助力提升治理效能。其一，治理技术和手段日 益智能精细。汉阴县开发“321”基层治理模式信 息平台，以数据对接、资源共享、信息互通来全面 提升协同治理智能化和精细化水平。政府部门的 触角和能力通过技术赋能得以更好地延伸和拓 展,对各类新兴技术工具的应用探索也得以加快;搭建基层社会综合治理信息平台促进信息共享；基于技术赋能实现基层突发公共事件的实时监 测、预警和预测。其二，治理行为和流程日益标准 化。经由多源数据研判进行理性化决策、精细化 治理和精准化服务。通过“治理清单制”来明晰行 政事务事项的权责边界;基于“挂图作战”来分解 量化公共组织部门的治理目标;注重翔实记录治 理主体的行为数据、应用场景，以此推动基层治理 创新行为程式化、标准化。其三，治理目标日益强 调效率、理性和效能。技术至上、效率导向、价值 中立是技术赋能的核心内容问。技术赋能给基层 政府带来先进的治理工具,推动治理决策更加理 性化。它有效整合相关资源且形成更加科学化的 考核评价制度,发挥集成优势和联通优势,深入开 展场景更加丰富、视角更为独特的数据关联分析 和综合研判，以“网格化+数字化”模式贯通基层末 梢,推动治理重心下沉,实现基层社会治理“一脑 汇聚、一体协同”，赋能驱动新时代基层治理创新 的有效激活。（二）以分离均衡推动激励与约束机制创新1正向激励发挥积极强化作用基层治理实践中，正向激励主要通过表彰评 优、提拔重用等方式推动党建引领下的多元治理 主体参与治理创新。汉阴县治理创新行为较活 跃，并因此入选第三批“全国农村创业创新典型 县”，荣获“2021年度中国乡村振兴百佳示范市县”及“2022高质量发展改革创新十佳县（市、区）”等 称号0*3 21”基层治理模式得到陕西省政府认可且 在安康市全面推广。行政激励使治理创新主体受 到上级政府和社会外界对其创新行为的认可,获 得正向维度的反馈，积极强化其“以创新行为回应 社会问题”的发展思路,有利于创新激活的持续驱 105-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理动。从动因上看，正向激励的主要着眼点在于组 织目标与个人目标的统一。譬如,及时重用提拔 表现突出的干部,积极回应基层干部晋升需求；对 表现优异的干部或组织举行隆重的表彰，以精神 激励方式强化对政府行为及其结果的引导。与此 同时，还对干部出于公心且未曾谋取私利、积极干 事创业过程中的无心之过给予容错免责处理，以 纾解心理焦虑和思想包袱的方式实施激励。政策 创新的实质是政府采纳某项新政策的决策行 为阀，其传播过程就是政策扩散现象。治理创新 行为如果获得上级组织肯定和社会认可,就有机 会在其管辖区域之外被加以推广。创新扩散对治 理创新主体本身具有正向激励作用,也对推广地 的治理主体产生一定程度的激励作用，激励其治 理创新行为的积极激活和充分彰显O2.逆向鞭策释放反馈调节作用逆向鞭策主要通过反向刺激对治理主体的消 极创新行为采取约束性措施而予以否定,注重释 放反馈调节作用使其进行主动变革、系统创新和 守正创新。汉阴县结合实际,重视实施鼓励激励、容错纠错、能上能下三项机制。它主要通过能上 能下机制促进基层干部的从严管理、从严要求和 从严培训;以调离岗位、改任非领导职务、引咎辞 职、责令辞职等逆向鞭策方式,更好地破解干部队 伍在面临治理创新时“不想为、不会为、不敢为”的 问题。把“下”落到实处，对工作平庸、履职不力的 干部进行思想警示或惩治，既注重从制度安排层 面督促干部务实担当、履职尽责,也重视从管理机 制层面治庸戒散、治贪惩懒。逆向鞭策给予消极 型或形式化创新的主体以否定型反馈。它通过相 应措施激发个体自尊心和集体荣誉感,使其为摆 脱消极影响而积极作为，以此更好地释放调节作 用，强化治理创新主体创新意愿和创新能力。基 于情境领导理论,执行准备度是个体或组织在治 理工作中能力大小和意愿强弱的结合要素。逆向 鞭策机制结合个体和组织的能力建设，有效提升 治理主体执行准备度,进而更好地驱动治理创新 激活。3.分离均衡推动治理机制创新新时代公共治理面临多重挑战,如何实现激 励与约束的平衡是国家治理现代化进程中的重要 命题。分离均衡机制通过正向激励的积极强化以 及逆向鞭策的因人而异、因人施策,从而推动公共 组织和相关干部的治理创新行为既要有所作为又 注重适度有为，而不能消极无为。它实现积极激 励与科学约束的并联治理和有机统一。基于不同 治理主体之间相互区别的补偿机制，从而达成治 理机制创新的动态均衡状态。在分离均衡之下，积极且有效地开展治理创新的主体能获得正向激 励，使其接收到治理创新行为的正向型反馈，积极 强化创新动力，从而持续驱动创新激活。消极或 形式化创新的主体则主要获得逆向鞭策，以否定 型反馈和相应的措施激发其积极作为;通过释放 调节作用来提高治理创新主体的创新能力，激发 其创新意愿,进而提升其执行准备度、驱动治理创 新激活。不论是从高效能治理，还是从善治能力 要求来看,激励与约束不可或缺、并行不悖且并联 治理。它们均以相应的补偿机制推动分离均衡状 态，从而为新时代治理创新的持续激活提供有力 保障。（三）赋能、激励与约束：驱动基层治理创新激 活的一种解释在党建势能作用下，新时代党建引领基于政 治、组织、技术三个维度要素的赋能分别强化思想 引领机制、统合联动机制与信息共享机制,从而更 好地激发制度活力、激活基层经验、强化治理创 新，可称为党建全过程赋能。在分离均衡之下，正 向型激励对积极且有效创新的治理主体进行表 彰,激励干部主动作为,通过积极强化机制激发其 创新的主观能动性并且进行创新扩散，可称为全 过程激励。逆向鞭策给予消极或形式化创新的主 体否定型反馈及刺激性措施，以反馈调节机制对 其进行规范约束,从而顺其自然地倒逼或推动干 部创新作为以及注重守正创新，这可称为全要素 约束。党建赋能以“火车头”形式提供治理创新行 为的强劲动力，基于全过程赋能带动基层治理创 新不断深入发展。正向激励以“助推剂”方式增强 基层治理主体创新热情及其经验扩散。它通过全 方位激励推动基层治理创新行为的持续运作并造 福于民、推动中国式现代化发展。逆向鞭策以“制 106-甘肃行政学院学报2022年第6期党的领导与基层治理动系统”的方式树立治理创新行为的底线，进而推 动干部积极作为,通过全要素约束保障基层治理 创新行为及其顺畅运行，进而增强基层善治能力O 党建赋能、正向激励、逆向鞭策互为促进、三位一 体,从而更好地协同驱动基层治理创新的激活（见 图2）,推动基层治理现代化迈出新的更大步伐。图2驱动基层治理创新激活的一种解释五、结论与展望新时代基层治理创新与中国式治理现代化紧 密相关。基层社会是国家治理的基础性部分，体 现