PPP模式在农业基础设施建设中的应用研究：一个案例分析框架.pdf

2023年第5期（总第244期）新疆财经Finance&Economics of XinjiangNo.5.2023General No.244PPP模式在农业基础设施建设中的应用研究：一个案例分析框架胡绍雨，王怡欢（广西财经学院，广西 南宁 530003）摘要：近年来我国PPP发展十分迅速，PPP模式已成为我国支持基础设施发展的有效模式之一，在高速公路、市政建设等领域得到了广泛应用，但在农业领域的应用较少。文章通过对云南省楚雄彝族自治州元谋县农业基础设施建设PPP节水灌溉项目的案例分析，总结了农业基础设施PPP 项目建设过程中的经验及存在的问题。今后政府应出台相关政策为企业提供更优惠的条件，创新回报机制，完善投资结构，激发社会资本投资积极性，加大监管力度，健全相关法律法规，规范农业领域PPP项目的运行，从而进一步吸引社会资本积极参与农业领域PPP项目建设。关键词：PPP模式；农业基础设施；农业基础设施建设PPP项目；案例分析中图分类号：F323文献标志码：A文章编号：1007-8576（2023）05-0041-10DOI：10.16716/ki.65-1030/f.2023.05.004Application of PPP Mode in Agricultural Infrastructure Construction:A Case Analysis FrameworkHU Shaoyu,WANG Yihuan(Guangxi University of Finance and Economics,Nanning 530003,China)Abstract:PPP is a cooperative model in which the government and social capital sign cooperation agreements to jointly complete projects such as public infrastructure construction,achieving the dual purpose of providing public services by the government and achieving profitability through social capital.In recent years,the development of PPP in China has been very rapid,and PPP has become one of the effective models to support infrastructure development in China.It has been widely used infields such as highways and municipal construction,but its application in agriculture is not yet widespread.The article summarizes the experience and existing problems in the construction process of agricultural infrastructure PPP water-saving irrigationprojects in Yuanmou County,Chuxiong Prefecture,Yunnan Province through a case analysis.In the future,the governmentshould introduce relevant policies to provide more favorable conditions for enterprises,innovate return mechanisms,improve investment structures,stimulate the enthusiasm of social capital investment,strengthen supervision,improve relevant laws andregulations,regulate the operation of PPP projects in the agricultural field,and further attract social capital to actively participate in the construction of PPP projects in the agricultural field.Key words:PPP mode;agricultural infrastructure;agricultural infrastructure construction PPP project;case analysis收稿日期：2022-10-13基金项目：国家社会科学基金重大项目“新时代中国预算绩效管理改革研究”（19ZDA071）；教育部高校国别和区域研究年度课题“东亚、东南亚地区社会救助研究”（2020-N08）作者简介：胡绍雨（1980），男，经济学博士，广西财经学院财政与公共管理学院副教授，研究方向为公共经济、社会保障与财税理论；王怡欢（1997），女，广西财经学院财政与公共管理学院硕士研究生，研究方向为财政理论与政策。41 管理纵横 一、问题的提出政府通过吸引社会资本（通常为企业）与其共同进行基础设施建设的模式称为PPP模式，政府与社会资本共享项目收益、共担项目风险。与以往单靠政府投资进行基础设施建设不同，该模式下政府只需拿出部分资金就可完成公共基础设施建设，达到“少花钱、多办事”的目的，从而提升公共服务质量，加快公共服务供给。现阶段，PPP模式在我国得到了较好的应用与发展，政府鼓励运用PPP模式进行基础设施建设。当前我国农业发展水平相较于工业和服务业具有一定的滞后性，尤其是与发达国家相比，我国农业生产水平仍然较为落后，农业基础设施建设水平较低，距离实现农业现代化的目标还有很长一段路要走，因而必须加快农业基础设施建设速度、提升其建设质量。创新财政投入方式与方法，提高财政资金使用效益，实现政府财政投入效益最大化，是建立现代财政制度的题中应有之义。“十四五”规划指出，要深化投融资体制改革，发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制，推动基础设施领域健康发展。因此，政府可通过制定优惠政策来吸引社会资本共同进行农业基础设施建设，积极鼓励农业领域应用PPP模式。国外对PPP模式的研究起步早、时间长，PPP模式有着相当多的成功实例可供学者研究，但涉及农业基础设施建设领域的PPP模式还较少。国外学者率先提出在农业基础设施建设领域引进公私合营方式，指出这种方式更有利于农业发展，认为农业基础设施建设与国家经济发展正相关，围绕在农业基础设施建设中应用PPP模式进行了相关研究。如Mcgregor1分析了农业领域公共基础设施建设资金的来源，认为推广PPP模式不仅可以提高政府效率，还可以拓宽资金来源渠道、解决资金不足问题；Spielman2提出可采用公共资本与社会资本相结合的方式，加大对组织机制创新和扶贫性公共政策的投资，促进地区农业增产增收，通过创新投资方式进一步解决发展中国家和欠发达国家或地区的温饱和脱贫问题；Beeyham3基于意大利能源公司与政府合作的典型范例，认为社会资本以更高的管理水平和技术水平参与农业产业链建设，既给农民带来了实惠又满足了自身利益需求。与发达国家相比，PPP模式在我国应用较晚，但发展较快。我国PPP项目市场已成为世界PPP项目市场增长的主要动力，PPP模式已逐渐成为政府投资建设项目的首选。贾康4指出我国应从制度上进行改革，突破传统的政府包办思维模式，采用政府出售经营权、购买公共服务等方式，使PPP模式广泛应用于我国农业基础设施建设领域。李涤非5从开发性金融角度出发，论述了政府购买公共产品服务的优点和单靠政府财政进行公共基础设施建设的缺点，认为公共服务需要社会和政府共同参与。赵崇爱6在追溯PPP模式历史演变的基础上，从竞争机制、理念落地、治理规则等方面探讨了当前我国在农业基础设施建设领域应用PPP模式的困境，提出应构建PPP模式的治理框架，通过制度改进增加PPP项目融资的多样性。从国内PPP项目的实践经验来看，PPP模式在农业基础设施建设领域应用较少，对其研究还不够充分。二、PPP模式与农业基础设施的基本理论概述（一）PPP模式的基本理论概述1.PPP模式的内涵。PPP模式于1982年首次在英国出现，被用于解决医疗基础服务的供给问题。我国将PPP模式称为政府与社会资本合作模式。在PPP模式下，公共部门与非公共部门紧密结合，二者共同完成项目建设、共享项目收益，因此PPP模式在世界各地得到广泛应用，进入了发展的快车道。由于各国国情不同，PPP模式应用的具体实践也不同，但其内涵是相同的，即公共部门（一般为政府）与非公共部门（社会资本方，一般为企业）签订合同开展合作，前者扮演决策、监督、管理的“大家长”角42PPP模式在农业基础设施建设中的应用研究：一个案例分析框架色，把握项目发展大局，后者负责具体的项目设计、建设、运营及期满后的移交工作。2.PPP模式的主要类型。据不完全统计，PPP模式出现40多年来，已有几十种实现形式。王灏7参考世界银行对PPP模式的分类，结合我国国情，将我国PPP模式分为外包、特许经营、私有化三大类。不同类别下的PPP具体模式各异，详见表1。表1我国PPP模式分类类别外包类特许经营类私有化类具体类别模块类整体式TOT类BOT类其他类完全私有化类部分私有化类具体模式服务外包（Service Contract）管理外包（Management Contract）设计建造运营（Design-Build-Operate）委托运营（Operation Maintenance）改建运营移交（Rehabilitate-Operate-Transfer）转让运营移交（Transfer-Operate-Transfer）建设拥有经营转让（Build-Own-Operate-Transfer）建设租赁经营转让（Build-Lease-Operate-Transfer）设计建造投资经营（Design-Build-Finance-Operate）设计建造转移经营（Design-Build-Transfer-Operate）建设拥有经营（Build-Own-Operate）购买更新经营（Purchase-Update-Operate）股权转让（Equity Transfer）合资兴建（Joint Venture Construction）合同期限短期（13 年）短期（35年）短期、中期、中长期、长期短期、中期、中长期、长期中期（815年）中期（815年）长期（2530 年）长期（2530 年）中长期（2025 年）中长期（2025 年）永久永久永久永久（二）农业基础设施的基本理论概述1.农业基础设施的内涵。农业基础设施是指农业发展所需的公共基础设施，完善的农业基础设施有利于提高农业水资源利用率，降低农业生产成本，提高农产品产量与质量，增加农民收入，促进农产品消费升级，保障我国粮食安全。进行农业基础设施建设是农业走向现代化的必由之路。在我国，农业基础设施主要分为物质基础设施与社会基础设施两类。物质基础设施是指为农产品产业链中各个环节服务的有形设施，如为农业灌溉服务的农田水利、农业电力、交通等设施，为农产品销售服务的通讯、仓库、交易市场等设施，为农业发展服务的气象预警等设施8；社会基础设施是指无形设施，如农业科技推广、农民教育培训、农业信息发布、农业技术研发等9。狭义上通常将农业物质基础设施建设称为农业基础设施建设，将农业社会基础设施建设归为提高政府服务水平等方面的农业社会化服务范畴9。2.可应用PPP模式的农业基础设施类型。我国已进入新发展阶段，经济由高速发展转向高质量发展。在这样的大背景下，农业基础设施建设应用PPP模式是发展的历史必然。这主要有两方面原因：一是我国农业发展已进入瓶颈期，急需通过提高农业基础设施建设水平突破瓶颈，走上农业现代化发展道路；二是我国陆续出台了相关政策大力推进PPP模式在各行业各领域的应用，而PPP模式在农业领域的应用潜力巨大，迎来了新的发展机遇。PPP项目普遍具有投资规模大、短期收益率低、项目周期长等特点。农业领域PPP项目还具有公益性强的特点。农业基础设施建设项目社会效益高，具有较强的外部性特征，对于社会发展具有重要意义。农业基础设施建设项目投资规模大，前期所需资金少则几千万元多则上亿元，无论对政府还是企业来说都是一笔不小的投入。作为公共基础设施，农业基础设施具有效用不可分割性，在PPP模式下，政府与企业基于特许权协议共同进行项目建设，双方各提供一部分资金，在项目完成后共同经营、共享收益、共担风险。农业领域PPP项目的合同期限多为中期、中长期、长期，在成本回收后会有一定参见韩美贵、蔡向阳、徐秀英等著 不同类型农村基础设施建设的PPP模式选择研究，原载于 工程管理学报 2016年第4期，第9094页。43 管理纵横 的利润作为企业营收。从企业角度来看，对农业基础设施建设项目的投资虽然在短期内无法产生经济效益，没有丰厚可观的利润，但从长期来看，项目具有稳定的收入。从政府角度来看，企业参与建设可解决资金不足问题，可更快开展农业基础设施建设。根据农业基础设施的内涵与PPP模式的特点，将农业领域可应用PPP模式进行建设的基础设施类型划分为4类，详见表2。表2可应用PPP模式进行建设的农业基础设施类型类型农业生产类农村生活类生态环境类农业社会发展类具体内容产业示范园区、农产品流通基地、农田水利设施等乡村公路、生活环境（垃圾处理和厕所改造）、农村生活用水、电力设施等防护林体系、种苗工程、自然林保护区生态、退耕还林等农村科、教、文、卫等应用模式经营、运行、管理、维护、维修、保养管理、建设管理、保护、建设运行、管理三、PPP模式在农业基础设施建设中的应用目前，PPP模式在我国农业基础设施建设中应用较少，发展潜力巨大。根据财政部PPP中心项目管理库数据：截至2018年底，我国正在进行的农业类PPP项目入库数共有65个，其中有一半的项目处于前期准备阶段（12个）和采购阶段（22个），落地率约为48%；截至2022年底，财政部PPP在库项目中，农业类PPP项目仅有89个，不足PPP项目总数的1%。已入库的农业类PPP项目多集中在田园综合体、产业园等细分领域，而其他未入库农业类PPP项目由于土地及收益问题导致发展缓慢。农业类PPP项目整体呈现建设运营内容涵盖多且偏综合化的特点，单体项目的特点为投资额较大。（一）PPP模式应用于农业基础设施建设的运行机理利用PPP模式进行农业基础设施建设，一般需经历项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交5个阶段10，每个阶段的任务流程如图1所示。图1PPP 项目生命周期参见 农业类PPP项目的现状、问题及建议，https:/ PPP模式在农业基础设施领域应用前景广阔，http:/ 模式在农业基础设施建设中的应用由表2可知，可应用PPP模式进行建设的农业基础设施分为农业生产、农村生活、生态环境、农业社会发展4类。农业生产类和生态环境类项目资金需求量大、回收周期长、公益性强、覆盖人群广；农村生活类和农业社会发展类项目资金投入相对较少，风险相对较低。鉴于此，PPP项目对不同类型的农业基础设施建设项目的支持力度及应用情况也有所不同，具体如表3所示。社会出资方享有PPP项目的建设实施和运营权，可对使用者收费，从而获得收益。45 管理纵横 表3PPP项目对不同类型农业基础设施建设项目的支持力度及应用情况支持力度强支持类择优支持类谨慎支持类具体项目农业产品交易大厅、有机农业产业园区、绿色农业示范区建设等农村供水设施、供电设施、网络基础设施建设等农村公路、环境保护工程建设等模式应用此类项目惠及面广，外部性强，间接效益高但直接效益低，可采用转让运营移交（TOT）这一PPP模式，必要时政府需给予一定的优惠政策此类项目市场性强，政府应大力推广PPP模式在此类项目中的应用，提高综合效益，可采用BOT或BOO等PPP模式此类项目社会效益较强，但市场化程度低，以政府投入为主我国各地区农业市场化发展不平衡，东部地区农业市场化程度高，西部地区尤其是偏远地区农业市场化程度低。农业基础设施根据其市场化程度可分为可经营性设施、准经营性设施、非经营性设施三大类。结合PPP模式在农业领域应用的宽度、广度、深度，对这三大类农业基础设施进行市场化程度分析12，可将其分为强、较强、中等、较弱、弱5个等级，具体见表4。表4三大类农业基础设施的市场化程度基础设施类型可经营性农业基础设施准经营性农业基础设施非经营性农业基础设施具体内容农业基地农业设施农业供水农业沼气小型水利农业通信农业水电农业电网农业水利节水灌溉生态环境农村文化农业医疗农村学校农村道路农村垃圾外部效应弱弱弱弱弱弱较弱较弱中等中等中等较弱较弱强强强规模经济性强强强强强强强强强强强强强中等中等中等效用分割性强强较强较强较强强较强较弱中等中等中等较强较强弱弱弱排他性强强较强较强较强强较强中等中等中等中等中等中等弱弱弱竞争性强强较强较强较强强较强中等中等中等中等中等中等弱弱弱市场化程度高高高高高高中等中等中等中等中等中等中等低低低由表4可知，可经营性农业基础设施的市场化程度高，其具有外部效应弱、规模经济性强、排他性和竞争性强等特点，项目建设更能吸引社会资本参与。政府可大力推进可经营性农业基础设施建设应用PPP模式，政府在其中扮演“引路人”的角色，只需提供优惠政策、投入少量资金，在市场的运作下就能实现企业盈利。准经营性农业基础设施的市场化程度中等，其具有外部效应中等或者较弱、规模经济性强、排他性和竞争性中等等特点，项目建设对社会资本有一定吸引力但不高，故政府要在进行研究评估的基础上制定相关政策、出台优惠措施来激发社会资本参与的积极性，加大政府资金投入，让社会资本看到盈利点。非经营性农业基础设施的市场化程度低，其具有外部效应强、规模经济性中等、排他性和竞争性弱等特点，项目建设完全要靠财政投资，将来的发展方式是由政府牵头，让受益群体参与其中，共担项目责任，共享项目收益。1.PPP模式在可经营性农业基础设施建设中的应用。可经营性农业基础设施建设PPP项目通过市场化运作，即使用者付费或者以其他收费方式来获得收益。此类项目市场经营风险相对较小，不需要政府给予补贴或仅需政府在特殊阶段给予少量补贴就可实现盈利。按照设施类型及建设标准，可经营性农业基础设施建设可应用3种PPP模式，具体如表5所示。46PPP模式在农业基础设施建设中的应用研究：一个案例分析框架表5可经营性农业基础设施的PPP应用模式可经营性农业基础设施类型对原有基础设施进行改造升级对原有基础设施进行改造扩建新建基础设施PPP应用模式政府通过出售（Sale）租赁（Lease）运营（Operate）维护（Maintain）合同承包（Contract）等形式与社会资本合作政府通过租赁（Lease）建设（Build）经营（Operate）/购买（Buy）建设（Build）经营（Operate）等形式与社会资本合作政府通过建设（Build）转让（Transfer）经营（Operate）/建设（Build）经营（Operate）转让（Transfer）/建设（Build）拥有（Own）经营（Operate）等形式与社会资本合作2.PPP模式在准经营性农业基础设施中的应用。准经营性农业基础设施建设项目根据该项目是否能直接获利，分为可经营性项目和不可经营性项目。对于可经营性项目，其拥有收益能力但其收益不足以抵消投入的资金成本，故可应用PPP模式，政府通过转让一定时期的经营权来吸引企业加入，通过签订特许经营协议等方式将项目委托给企业。根据协议规定：项目投入运营后，前期的收益归企业所有；中期利润丰厚时，企业应向政府缴纳部分利润，使政府获得部分投资收益；后期即特许经营期满后，企业将项目经营权移交转让给政府。对于不可经营性项目，由于无收费机制，只有资金流出而无资金流入，无法直接获得盈利，因而很难应用PPP模式。政府要通过政策引导如补贴政策、优惠政策等吸引企业参与。可采用“捆绑”模式，即政府将不可经营性项目与可经营性项目进行打包捆绑，通过后者的利润预期带动前者的建设运营，从而降低投资风险。四、PPP模式应用于农业基础设施建设的案例分析以云南省为例（一）应用背景云南省位于我国西南部地区，与缅甸、老挝、越南三国接壤，是“一带一路”建设的重要节点。云南省是我国农业大省，主要产烟草、茶叶、橡胶、咖啡、玉米、水稻等作物，但其农业基础设施尚不完善，需加大建设力度，PPP模式在云南省农业基础设施建设中的应用具有典型的示范意义和广阔的应用前景。近年来，云南省政府出台了一系列促进农业生产的政策，因地制宜推广在农业基础设施建设中应用PPP模式，PPP模式在云南得到了较好的发展，云南省2018年、2019年连续两年的PPP市场透明度总指数排名全国第三，PPP发展环境受到业界的充分肯定。2016年，云南省40个PPP项目入围财政部第三批PPP示范项目，总投资额1702亿元。与2015年相比，云南省PPP项目数量增加了22个，总投资额增加了969.69亿元。2019年，云南省PPP项目投资总额约1.13亿元，项目数量共有474个。其中：271个项目进入执行期，落地率提高至57.38%；168个项目进入开工期，开工率达到61.76%13。云南省PPP模式的快速发展为其他省份应用PPP模式作出了表率。（二）应用现状云南省政府不断加大对基础设施建设PPP项目的投资力度，创新融资模式，引入有经验、有能力的社会资本共同参与，选取适合的发展模式，对项目进行严格把关和全周期动态监管，实现了提高速度和保证质量双赢的发展局面。目前，PPP项目在云南省遍地开花，合作范围包括市政、交通、水利、农业、环保等17个领域，总投资额约为565.6亿元。其中，公路领域的基础设施建设项目最多，约占总投资额的63%，高速公路PPP项目投资额占公路领域项目总投资额的90%以上。从参与企业的性质来看：国有企业占比最高，参与项目154个；国有企业与民营企业联合体参与项目73个；个体私营企业参见 我省PPP市场透明度和项目发展环境居全国前列，https:/ 云南省40个项目入围国家第三批PPP示范项目，https:/ 管理纵横 参与项目40个；香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的独资企业参与项目5个。（三）案例分析以云南省楚雄彝族自治州元谋县为例1.基本情况。楚雄彝族自治州位于云南省中部，与昆明市、普洱市、玉溪市、大理白族自治州、四川省攀枝花市相邻，常年降水量低、蒸发量高，属于干旱地区。据 云南统计年鉴 数据，楚雄彝族自治州水资源总量为52.8亿立方米，占云南省水资源总量（2202亿立方米）的2.4%，人均占有水资源量约1764立方米，是云南省人均占有水资源量的39%。元谋县多年平均水资源总量为3.5亿立方米（其中地表水2.8亿立方米、地下水0.7亿立方米），人均占有水资源量1013立方米，属于滇中金沙江干热河谷干旱区；2015年底水源工程（中型2座、小一型14座、小二型216座、小坝塘5015个）可供水量仅为2.12亿立方米。元谋县耕地面积46万亩，缺乏有效灌溉面积率达到47%，灌区每年需水量为2.5亿立方米，境内工程性缺水量达1.2亿立方米，缺水率为48%。同时，近年来不断有企业来到元谋县投资，土地开发流转力度逐年加大，导致水资源供需严重不平衡、缺口不断增大，农业必须走高效节水道路。2017年元谋县政府财政收入仍处于较低水平，仅占楚雄彝族自治州的3.5%、云南省的0.15%。2.元谋县PPP节水灌溉项目。1）项目采用PPP模式的可行性与必要性。每年干旱季节，元谋县都位于云南省干旱重灾区之列，水源工程蓄水不足，2015年的大旱使农作物受灾面积达30万亩。实施节水灌溉项目是促进经济发展和提高人民生活水平的迫切需要。农业水利项目具有社会效益高、投资规模大、项目周期长等特点，应用PPP模式能在短时间内解决资金筹集问题，加快项目建设速度，为快速建成和运营节水灌溉项目设施提供保障，提高供水质量。元谋县大型灌区于2001年进入建设推行试点，至2014年已恢复灌溉面积3.25万亩，为本案例项目提供了示范。除此之外，元谋县财政收入少，需要进行建设的基础设施多，应用PPP模式能在很大程度上解决财政资金紧张的问题。2）项目介绍。元谋县PPP节水灌溉项目为准公益性项目，于2016年开工建设，建设期约8个月，已于2017年正式建成投入运营。该项目利用管道供水代替渠道供水方式，将“浇地”改进为“浇作物”。项目建成后，直接受益人口达 6.6 万人，每年可有效节约水资源 2718.4 万立方米，节水率为34.39%。项目主要信息如表6所示。表6项目主要信息项目信息名称类型所属类型采购社会资本的方式合作期限回报机制实施机构运作方式政府出资额社会资本出资额建设工期运营主体具体内容元谋县大型灌区丙间片11.4万亩农村水利工程新建项目农业基础设施中的农业生产类基础设施竞争性磋商22年可行性缺口补助、使用者付费元谋县政府、元谋县住房建设局、元谋县水务局等BOT，即建设运营移交模式政府出资额占总投资额的39%，约为1.2亿元。其中元谋县财政出资3000万元，其余全部由省级财政支出社会资本出资额占总投资额的61%，约为1.89亿元。社会资本方为以大禹节水集团股份有限公司为主的联合体2016年9月开工，2017年4月竣工，总工期8个月以大禹节水集团股份有限公司为社会资本方责任主体，负责整个项目全生命周期的融资、设计、建设、运营、移交参见 楚雄市水资源概况，http:/ 云南统计年鉴（2018）楚雄州年鉴（2018）元谋年鉴（2018）整理得出。参见 大禹节水：关于签订云南元谋高效节水灌溉PPP项目投资协议的公告，http:/ 云南省楚雄州元谋县大型灌区丙间片11.4 万亩高效节水灌溉项目，https:/ 大禹节水集团签订元谋大型灌区丙间片11.4万亩高效节水灌溉PPP项目合作协议，http:/ 大禹节水持续推行“元谋模式”助力云南水利高质量发展，https:/ 管理纵横 五、完善我国农业基础设施建设应用PPP模式的建议近年来，PPP 模式在我国基础设施建设领域应用较为广泛，但在农业基础设施建设领域中应用较少。本文通过对云南省楚雄彝族自治州元谋县农业基础设施建设PPP节水灌溉项目的案例分析，总结了农业基础设施PPP 项目建设过程中的经验及存在的问题，并提出以下建议：第一，鼓励社会资本发起项目，激发社会资本投资积极性。以往我国农业基础设施建设的发起方为政府，由于政府具有非营利性，对一些项目的建设存在滞后现象。社会资本可通过多种方式主动与政府合作，充分发挥企业优势，共促项目开展。政府代表的是广大群众的集体利益，要全面考察PPP项目是否可行，是否符合当地发展利益，是否在财政可承受范围之内，大力支持公益性强的项目。第二，拓宽投资领域，完善投资结构。除农田水利设施，农业基础设施还包括农村交通、环境保护与水土保持、农业信息化等其他基础设施，这些项目也可考虑采用PPP模式进行建设。政府可积极进行农业类PPP项目的试点和推广，拓宽投资领域，实现PPP模式应用多元化。第三，创新回报机制，加大监管力度。相较于其他PPP项目，农业基础设施PPP项目的回报机制较少、来源单一，对社会资本方的吸引力不强。为加大对社会资本的吸引力，政府应出台相应的激励政策，进行多元化运作，创新回报机制。同时加大监管力度，依法秉持“公平、公正、公开”原则，了解公众诉求，建立公众监管机制，接受公众监督，以满足公众利益为首要目标。第四，健全相关法律法规。农业基础设施建设PPP项目的参与方多，利益分配相对复杂，出现的很多问题都超出了合同规定以及现阶段相关法律的规定。应加强对农业领域PPP项目的全流程管理，修订完善现行法律法规，参考发达国家的相关经验，建立一套针对农业领域PPP项目的法律体系，营造公开透明、公正安全的法律环境，为PPP模式在农业基础设施建设中的应用发展提供法律保障。参考文献：1 MCGREGOR E B.Privatization and public-private partnerships J.Journal of policy analysis and management，2004（2）:387-393.2 SPIELMAN D J，GREBMER K.Public-private partnerships in agricultural research：an analysis of challenges facing industryand the consultative group on international agricultural research R.EPTD discussion 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