新时代城市勘测单位体制改革综述_闫韶兵.pdf

2023 年 2 月第 1 期城市勘测Urban Geotechnical Investigation SurveyingFeb2023No1引文格式:闫韶兵，周蓬非，乔相飞等 新时代城市勘测单位体制改革综述 J 城市勘测，2023(1):15文章编号:16728262(2023)01105中图分类号:P205文献标识码:C新时代城市勘测单位体制改革综述闫韶兵*，周蓬非，乔相飞，李鹏*收稿日期:20220823作者简介:闫韶兵(1969)，男，研究员，主要从事战略规划研究工作。Email:605339097 qqcom(青岛市勘察测绘研究院，山东 青岛266500)摘要:通过改革政策和案例分析，本文对新时代城市勘测单位分类改革情况进行了梳理，对 2021 年事业单位深化改革试点各省市改革措施做了归纳研究，指出了目前城市勘测单位体制机制仍然存在的问题以及公益类事业单位今后改革的重点，提出了城市勘测单位未来可能的改革方向，供业内单位研究思考，提前布局，掌握体制改革主动权。关键词:事业单位分类;深化改革;体制问题;改革方向1引言党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视事业单位改革，在完成事业单位分类基础上，结合党和国家机构改革与国有企业改革，对不同类型的事业单位采取了不同的改革形式，推动了公益事业更好更快发展。城市勘测单位大部分是事业单位，在本轮改革中，按照政策要求完成了阶段性改革任务，进入了新的发展时期。2事业单位分类2.1相关政策2011 年中共中央国务院出台了事业单位改革的纲领性文件关于分类推进事业单位改革的指导意见(以下简称“中发2011 5 号文”)1，提出按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以增强事业单位活力，促进公益事业发展为目的，科学进行分类。在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业;对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。以此，正式拉开了新时代事业单位改革的大幕。2015 年 关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定(国发 2015 2 号)2 要求事业单位进行养老保险制度改革，并按照 关于印发机关事业单位职业年金办法的通知(国办发 2015 18 号)3 建立补充养老保险制度，促进人力资源合理流动，为改革奠定基础。2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见(以下简称“厅字2016 38 号”文)4 为推进生产经营类事业单位转企改制提供了遵循;2017 年，十九大提出“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”;2018 年中共中央关于深化党和国家机构改革的决定5 提出要“加快推进事业单位改革，全面推进行政事业单位改革，加大从事经营活动事业单位改革力度，区分情况实施公益类事业单位改革”;2020 年，中央全面深化改革委员会通过了关于深化事业单位改革试点工作的指导意见，明确“改革事业单位机构设置和职能配置。”2.2城市勘测单位分类情况按照中发 2011 5 号1 文件，新一轮事业单位改革确定了“分类推进改革”的大逻辑，即先分类后改革，各省市在 2016 年以前完成了事业单位分类工作，其中从事公益服务类细分为公益一类、公益二类，山东和广东等少数省份还增加了公益三类。城市勘测单位大部分划为公益二类，例如武汉、西安、成都、太原、长沙、南宁、南昌、大连、宁波、贵阳等城市院，少部分划为公益三类，例如济南、青岛、广州、珠海等城市院，部分划为生产经营类，例如天津、杭州、沈阳、福州、合肥等城市院。在完成分类的基础上，按照中发2011 5 号文件要求，逐步推进事业单位改革。因为城市勘测单位划为承担行政职能类的事业单位极少，目前了解到的副省级城市只有西宁和厦门等，所以本文重点阐述生产经营类和公益类事业单位的改革情况。城市勘测2023 年 2 月3从事生产经营活动事业单位改革(2016 年2020 年)根据厅字 2016 384 号文件，区分情况分步推进改革，经济效益较好的经营类事业单位，特别是已经实行企业化管理的，要加大改革力度支持做强做大，于2018 年底前完成;长期亏损、资不抵债、历史遗留问题多的经营类事业单位，于 2020 年底前稳妥退出事业单位序列;具有“双法人”资格的，注销事业法人，直接转制为企业。绝大部分生产经营类勘测单位按照关于从事生产经营活动事业改革中国有资产管理的若干规定(财资 2017 13 号)6 等具体规定，在 2020 年之前完成转企改革。主要采取的模式有两种:一是转企并组建新的企业集团。有的城市勘测单位同城市规划、工程咨询、市政设计等相关单位一起组建新的企业集团(市直企业或者二级企业)，各转企单位以独立法人身份进入，成为企业集团的子公司。例如广州转为国有独资企业进行运作;武汉剥离出勘察业务成立武汉市勘察设计有限公司，转企划转武汉 2049 集团有限公司后并入武汉城建集团;福州成立市直企业福州市规划设计研究院有限公司，福州勘测院转企进入;天津由天津勘察院、测绘院等单位组建海河设计集团。二是转企后直接进入国资平台。例如沈阳勘测院进入沈阳市城投集团，杭州勘测院进入杭州市钱投集团，南昌院进入建投集团有限公司。生产经营类城市勘测单位完成转企改革后，按照现代企业制度要求，迅速成立董事会、经理层、监事会等机构，建立新的岗位、薪酬、绩效奖励等制度体系，完善决策机制，开展对外投资，进入跨越式发展新阶段，已经呈现较好的发展势头。未来将采取混合所有制等形式，开展员工持股，实行股份制改革，有条件的将适时启动上市，进入资本市场。4从事公益服务事业单位改革公益类事城市勘测单位很多具有事业、企业“双法人”，并成立子公司，例如重庆、武汉、西安、成都、济南、青岛、长沙等城市院，因此面临“双重改革”，既有编办系统针对事业单位法人的改革，又有国资委系统针对国有企业法人的改革。4.1针对事业单位的改革(1)第一阶段事业单位稳步探索阶段(2016 2020)这一阶段公益类事业单位不是改革重点，改革主要体现在几个方面:一是按照中发2011 5 号文件要求，“从事公益服务事业单位继续保留在公益序列，强化公益属性”，例如宁波院，明确保留公益二类，并强化了公益职能。二是按照厅字 2016 38 号4 文件要求，“分类中未划入经营类的事业单位，其开展的竞争性生产经营活动，要按照本指导意见精神，通过剥离或与其他经营类事业单位整合等方式稳步推进改革”，例如成都在生产经营类改革时，对公益类提出了改革要求，但是基本没有实施。三是按照中共中央关于深化党和国家机构改革的决定5 要求，“面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制”，例如哈尔滨院在2019 年就接到市编办转企改革的正式通知。四是按照国务院办公厅 关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知7 中要求“审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业，不得开展与本部门行政审批相关的中介服务，需要开展的应转企改制或与主管部门脱钩”，公益类勘测单位及其企业法人多数隶属自规局或建设局，承担一定数量与主管部门审批有关的服务事项，按照要求应当脱钩或停止开展相关业务。受此影响较大的有济南院、西安院、贵阳院等，为突破这一困境，部分单位主动提出转企改革的思路，但是进展并不顺利。(2)第二阶段事业单位深化改革试点(2020 2021)2020 年中央深化改革委员会审议通过关于深化事业单位改革试点工作的指导意见(文件未公开发行)，在广东、江苏、山东、山西、江西、四川、河北、内蒙古、黑龙江、陕西等省开展深化事业单位改革试点工作，总体要求是:坚持党的全面领导、优化协同高效、稳步扎实推进的原则，着力优化布局结构、完善制度机制、强化公益属性、提升治理效能，深入推进政事分开、事企分开、管办分离，逐步建立功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，加快形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的公益服务体系。试点工作 2020 年下半年启动，2021 年上半年完成，之后进行改革经验总结和政策研究制度。本次试点各地要求不一，但是都在实行政事权限清单、完善机构编制职能规定和章程管理制度(以下称“三项机制”)等方面进行了有益探索。山东省取消公益三类事业单位。大部分转为公益二类，例如青岛院、济南院由三类转二类;有的改制为民营企业，例如山东省规划院。2第 1 期闫韶兵，周蓬非，乔相飞等.新时代城市勘测单位体制改革综述江苏省通过实施“三项机制”，强化事业单位的公益属性;推动政府职能部门工作重心转变，加强制定政策法规、行业规划、减少对事业单位的微观管理和直接干预，赋予事业单位更大自主权。广东省以改革试点为契机，不断完善事业单位章程制度体系和内部运行机制，健全用人制度，建立政事权限清单，优化业务板块和服务流程，探索管办分离的有效形式，充分激发事业单位发展活力。2022 年，广州院经市政府批准，改为市企业，委托规划局管理。四川省在全省统筹事业单位布局结构、重新明确定位、重新设置机构、重新整合职能、重新定岗定责，优化重塑。要求逐步建立政事权限清单，逐步探索管办分离的有效实现形式;探索实行机构职能编制规定，逐步列清事业单位为机关提供支持保障的职能和面向社会提供公益服务的职能。要求理清职责边界，事业单位面向社会提供公益服务，要突出主责主业，破除逐利机制，从事与主业相关活动取得的收入按照国家有关规定使用和监督。河北省要求突出建章立制，逐步建立政事权限清单、公益服务清单，理顺政事管办关系，完善机构职能编制规定，着力完善事业单位治理体系。2021 年 11月，河北省国资委成立地理信息集团有限公司，由省自然资源厅进行行业管理。石家庄院为公益二类，隶属市自规局，其两个下属子公司已注销。山西省紧扣“三项机制”，进一步理顺政事关系、明晰功能定位、健全治理结构，实现了从“改头换面”到“脱胎换骨”的根本转变。太原院为公益二类事业单位，隶属于太原市自规局，其企业法人已经注销。江西省逐项列清事业单位为机关提供支持保障的职能、面向社会提供公益服务的职能;要求面向社会提供公益服务的事业单位，明晰功能定位，突出公益服务主责主业。黑龙江省要求“以竞争性经营收入为主且无法剥离的，一律不再保留公益二类类别。对开展竞争性生产经营活动或具有较强生产经营能力的公益类事业单位推进市场化改革，将其纳入从事生产经营活动事业单位改革范围。”哈尔滨市编办要求哈尔滨院在 2019年底前转企，但一直未完成，通过试点改革，市里拟成立的哈尔滨设计集团，哈尔滨院已经形成初步转企改革方案。内蒙古合理划分政府作为出资人的举办监督职责和事业单位自主运营管理权，以清单方式逐项明确两者在干部人事、收入分配、财务资产、业务运行等方面的权限，按照权责一致原则准确界定相应责任，推进政事分开、管办分离。事业单位主管部门要从“办事业”向“管行业”转变，强化制定政策、行业规划、标准规范及监督指导等职责，减少微观管理和直接干预。4.2针对国有企业的改革(1)国有资产统一监管改革。中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见(以下简称“中发 2015 22 号文”)8 提出“以管资本为主推进经营性国有资产统一监管，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产统一监管体系”，要求 2020 年完成，根据文件，公益类勘测单位所属企业应纳入监管范围。武汉、重庆、长沙、成都、南昌、哈尔滨、北京、贵阳等城市勘测单位的所属公司通过产权划转或注销等方式完成了统一监管改革。(2)全民所有制企业公司制改革。中发 2015 22 号8 文件要求 2020 年国有企业公司制改革基本完成，“国企改革三年行动(2020 2022)”也对国有企业公司制改革提出要求。公益类勘测单位的企业法人多数是全民所有制企业，按照文件应当改为公司制企业，要么注销，要么与事业法人分开。2021 年之前已经注销企业法人的有武汉、西安、太原、乌鲁木齐等城市勘测单位，其中有的院企业法人停止办理年检，有的勘察岩土专业受到较大影响。重庆院具有勘察和测绘两大专业，在解决“双法人”问题上面临较大困难，在拖过一年后，2022 年底之前将完成初步改革。至 2021 年底，地方国有企业中公司制企业占比 99.9%。5当前事业单位改革的主要特点结合此轮事业单位改革的总体推进情况，不难看出，新时代事业单位改革具有以下特点:一是在推进方式上，顶层规划、自上而下有序推进，改革工作有很强的严肃性。当前事业单位改革是在中央做好了分类改革的顶层规划后，自上而下进行有阶段、有步骤、有时间表地推进，改革的连续性和严肃性都很强，具有较大的强制性，无论事业单位自身是否有积极性，都需要改革，任何事业单位都不能抱有侥幸心理，需要积极地顺应改革要求，及早做好改革准备工作。二是在改革方向上，总体仍然要保持国有资本的控制力和影响力。当前事业单位改革主要目的强化事业单位公益属性、繁荣公益服务事业，在改革方式上主要采取分类改革的思路，不搞一刀切。对于需要转企改制的经营类事3城市勘测2023 年 2 月业单位，提出了转为国企、进行混合所有制改革、私营等多种方向。但是在实践操作中，大多数经营类事业单位主要按转为国企、进行混合所有制改革进行转企改制，进行民营化改制的城市勘测单位极少。三是在配套政策上，更加严格规范，政策红利消失。政府不再主要依靠优惠政策引导事业单位改革，提前退休、人员分流等安置优惠政策不再具有普惠性。6公益类城市勘测单位体制机制存在的问题目前，从事生产经营活动的事业单位已完成了转企，承担行政职能的事业单位也完成了改革任务，公益类事业单位基本完成了涉及企业的改革，多数解决了“双法人”中的企业法人，注销或剥离了所属企业，而真正涉及事业单位的改革可能只是刚刚起步。对公益类城市勘测单位来说，目前主要存在三个问题:一是事企不分，部分城市勘测单位还是“双法人”，有的还保留所属企业，即使纯事业性质的单位也有市场竞争性经营活动;二是定位不准、自相矛盾，部分勘测单位既承担部分公益职能，又实行自收自支的企业会计管理制度;三是管办不分，主管部门既是事业单位的出资者人和举办者，又是政策制定、监督等行政职能的管理者。这些问题将是未来改革聚焦的重点。7公益类城市勘测单位未来改革趋势分析随着事业单位深化改革试点结束，新一轮公益类事业单位改革或将在党的二十大以后有序展开。从深化改革试点可以看出，“推进政事分开、事企分开、管办分离，建立功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制”将是公益类勘测单位改革的总目标，关键是事企分开、管办分离的力度有多大。最终公益类城市勘测单位都将面临到底是“面向社会提供公益服务”还是“主要为机关提供支持保障”的选择难题。总体而言，改革问题是，各地情况不尽相同，事业单位改革需要因地因时制宜。不管是哪种选择，最重要的就是考虑政策要求、上级话语权、业务发展、员工态度等因素，提前准备、积极应对未来的不确定性。7.1通过职能定位，推进事企分开明确事业单位为机关提供支持保障的职能和面向社会提供公益服务的职能，厘清职责边界，分类改革。为机关提供支持保障的事业单位不承担行政职能，不以机关名义向社会实施管理，不以机关影响力参与或干预市场竞争。例如天津测绘院转企改革的同时成立的公益一类事业单位天津市测绘地理信息研究中心，属于为机关提供支持保障的事业单位。面向社会提供公益服务的事业单位突出主责主业，破除逐利机制，从事与主业相关活动取得的收入按照国家有关规定使用和监管。多数勘测单位属于面向社会提供公益服务的事业单位，一方面将不允许再从事面向市场的竞争性业务，包括勘察和岩土业务，“双法人”中的企业法人将难以存在;另一方面按规定和标准收取的与主业相关的经营性事业收入原则上纳入单位预算管理，继续实行自收自支企业化管理可能性降低，收支两条线或成为主流。7.2通过政事权限清单，推进管办分离对厘清职能的事业单位建立政事权限清单，按照权责一致原则准确界定相应责任，推进政事分开、管办分离。确定政府主管部门作为出资人的举办监督职责和事业单位自主运营管理权，以清单方式逐项明确两者在干部人事、收入分配、财务资产、业务运行等方面的权限，事业单位主管部门工作重心从“办事业”向“管行业”转变，强化政策制定、行业规划及监督规范指导等职责，减少微观管理和直接干预，赋予事业单位更大自主权。8结语本文分析阐述了中发 2011 5 号1 文件出台以后城市勘测事业单位改革的实施情况，指出了目前城市勘测单位体制机制存在的问题以及未来的改革方向，但是鉴于事业单位改革涉及问题多，包括各地对顶层文件的把握尺度、行业主管部门对于改革的态度以及城市勘测单位自身变革的内生动力等等，因此本文关于事业单位改革的观点无法各地通用和复制，仅供读者参考。参考文献 1 关于分类推进事业单位改革的指导意见(中发 20115 号)Z 2011:313 2 国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定(国发 2015 2 号)Z 2015:3 3 国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知(国办发 2015 18 号)Z 2015:3 4 中共中央办公厅国务院办公厅印发关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见的通知(厅字 201638号)Z 2016:36 5 财政部关于印发关于从事生产经营活动事业改革中国有资产管理的若干规定的通知(财资 2017 13 号)Z 4第 1 期闫韶兵，周蓬非，乔相飞等.新时代城市勘测单位体制改革综述2017:4 6 中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见(中发 2015 22 号)Z 2015:9Analysis about Urban Surveying and Mapping Institutioneformation in the New EraYAN Shaobing，ZHOU Pengfei，QIAO Xiangfei，LI Peng(QingDao Surveying and Mapping Institute，Qingdao 266500，China)Abstract:Through reform policies and case studies，this paper focuses on the classification of urban surveying andmapping institution reformation in the new era，and research the deepening reformation pilot of public instit ution in 2021over the country It shows a number of the institutional problems exist in the urban surveying and mapping institution andthe key point of nonprofit public institution reformation in the future It judges the direction for the urban surveying andmapping institution to take the initiative of the institution reformationKey words:classification of public institution reformation;deepening reform;institutional problems;future directionof reform武汉市测绘研究院召开专题会努力创建新时代一流勘测生产研究机构2023 年 1 月 18 日下午，武汉市测绘研究院组织召开了“关于新时代创建一流勘测生产研究机构的指导意见”专题汇报会，武汉市自然资源和规划局二级巡视员刘奇志、调查修复处处长姚成劼以及青山分局局长赵中元一行六人出席会议，会议由院长肖辉主持，院领导谢树明、彭明军、杨昔及院属各部门负责人参加会议。会上，武汉市测绘研究院肖辉院长对刘奇志巡视员一行的到来表示热烈欢迎。院经营计划部详细汇报了 关于新时代创建一流勘测生产研究机构的指导意见(以下简称 指导意见)的编制过程、现状分析和主要内容。院基础地理信息中心、遥感工程与数据应用中心分别对“测绘地理信息时空云平台”“城市安全(地灾)监测及应急指挥调度平台”和“无人机实时动态监测平台”做了演示汇报。参会相关处室(单位)对指导意见 和平台建设进行了深入交流和充分讨论。刘奇志巡视员对武汉市测绘研究院开展的新时代创建一流勘测生产研究机构大讨论和大研究，并出台 指导意见给予高度认可，提出了以下要求:一是面对市场竞争，武汉市测绘研究院要从保障国家安全角度，利用数据、技术等综合优势，找准自身定位，真正地实现为政府所用;二是要加强应用，不仅注重数据的“精、准、细”，还要把握数据的“广、急、用”，逐步实现粗浅应急与精准测绘之间的合理过渡;三是要实现全方位联动，服务领域从武汉全域到辐射周边，行业领域从测绘向测绘+地质不断拓展，实现从服务工程项目的测绘院到服务社会生活的勘测院的跨越;四是在技术、人才、应用方面多做探索，向世界一流勘测生产研究机构的目标努力奋斗。肖辉院长表示武汉市测绘研究院要在市局的领导下，以此次专题汇报会为契机，以 指导意见 为行动纲领，为实现五年目标和远景目标而共同努力。下一步，武汉市测绘研究院将依据 指导意见，制定各类专项规划和工作计划，切实保证 指导意见 落地实施。(武汉市测绘研究院办公室供稿)5