优化控能控碳政策__促进“...碳”目标与经济发展协同共赢_赵云平.pdf

收稿日期：基金项目：能源基金会与内蒙古北宸智库合作项目“从能耗双控转向碳排放双控发展思路及配套政策研究”阶段性研究成果。作者简介：赵云平（），男，内蒙古自治区宏观经济研究中心副主任、研究员，内蒙古发展战略研究基地首席专家，主要从事区域经济研究；司咏梅（），女，内蒙古自治区宏观经济研究中心总经济师，主要从事产业经济研究。年 月 理论研究 ，第 期总第 期 .优化控能控碳政策促进“双碳”目标与经济发展协同共赢赵云平 司咏梅内蒙古自治区宏观经济研究中心，内蒙古 呼和浩特 摘要：党的二十大报告提出要积极稳妥推进碳达峰碳中和行动。针对 年一些地区在控能控碳工作中出现的问题，今年以来国家对控能控碳政策进行了优化，但现行政策仍然存在对能源和碳排放本质理解有误区、政策指向不够精准、政策效应存在冲突等问题。我区要抓住被列为国家能耗“双控”向碳排放“双控”转变试点省区的机遇，按照降碳、减污、扩绿、增长协同的推进发展要求，在完善碳核算标准体系基础上，探索建立指向更加精准、内容更加科学的控能控碳政策体系，并优化政策实施机制，促进“双碳”目标与经济发展协同共赢。关键词：碳达峰；碳中和；能耗双控；碳排放双控中图分类号：文献标识码：文章编号：（）习近平总书记在党的二十大报告中指出：积极稳妥推进碳达峰碳中和，立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破。统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。我国能耗及碳排放控制政策已历经了三个五年计划，为我国形成生态优先、节约集约、绿色低碳的发展方式发挥了重要引导和调控作用，但在政策执行过程中也暴露出一些与经济增长相冲突的问题，需要进一步优化现行控能控碳政策设计和实施机制。一、我国控能控碳政策的演进历程（一）政策演进历程及完善过程我国控能控碳政策一直是伴随着绿色可持续发展理念逐步强化且不断深化的。为了促进能源节约集约利用，从“十一五”规划开始，我国把“单位 能耗降低 左右”作为约束性指标进行管控。“十二五”规划在继续实施能耗DOI:10.15876/ki.llyj.2022.06.001强度控制的同时，提出了合理控制能耗总量的要求，但没有下达能耗总量控制目标。“十三五”规划开始实施能耗总量与强度“双控”行动，确定单位 能耗要下降，能源消费总量控制在 亿吨标准煤以内。“十四五”规划进一步提出完善能源消费总量和强度“双控”制度，重点控制化石能源消费，并确定了到 年单位 能耗比 年降低 的目标。从我国控碳政策的演进看，“十一五”规划曾提出控制二氧化碳排放，但并没有明确具体的控制目标。“十二五”规划提出了单位 二氧化碳排放要降低 的目标，实际完成。进而“十三五”规划确定了单位 二氧化碳排放下降 的目标要求，并提出支持有条件的地方率先达到碳排放峰值。“十三五”以前我国控碳政策一直以能源考核为主基调，直到 年 月正式提出 年碳达峰、年碳中和目标以后，“双碳”目标为能耗“双控”政策赋予了新内涵。“十四五”规划继续确定了单位 二氧化碳排放降低 的目标要求，并确定了以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。但由于二氧化碳控制存在着核算标准缺失、统计监测制度不完善等问题，同时由于近 的碳排放源自能源相关领域，因而在具体政策执行层面仍然以能耗控制为主，碳排放总量和强度也是按能源消耗量乘以相应的折算系数计算。由于我国既是能源消费大国又是碳排放大国，“双碳”目标的确立进一步加大了能耗“双控”的工作力度。年上半年，我国许多地区出现了拉闸限电、关停企业等行政化、运动式的激进控能降碳现象，对经济增长、产业链运转、大宗产品市场供应造成了一定冲击。年 月 日，中共中央、国务院联合发布了关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见。年 月中央经济工作会议提出，要创造条件尽早实现由能耗“双控”向碳排放“双控”转变，实行以控制强度为主、总量弹性管理的控能制度，并要求传统能源退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上，新增可再生能源和原料用能不再纳入能源消费总量控制等调整措施。年 月 日，习近平总书记在中央政治局第三十六次集体学习会上发表重要讲话，专门强调了推进“双碳”工作必须统筹好发展与减排、整体与局部、长远与短期、政府与市场“四对关系”。随后，在 年 月十三届全国人大四次会议上李克强总理所作的政府工作报告中，针对碳达峰碳中和工作的有序推进，又重申了推进能耗“双控”向碳排放“双控”转变的工作任务，部署了转变试点和碳核算标准制定等工作，并将能耗和碳排放由年度考核调整为五个总体考核。通过国家对能耗及碳排放“双控”政策及工作要求的一系列调整和纠偏，年我国节能降碳开始步入科学有序的理性轨道，为百年变局和世纪疫情冲击下稳定经济基本盘发挥了重要支撑作用。（二）政策实施效果及不足之处应该说，控能控碳政策的实施，极大地提升了我国能源利用效率，在经济保持适度增长的同时减少了能源消耗和碳排放。“十三五”期间，我国以年均 的能源消费增速支撑了年均 的经济增长，单位 能耗累计下降了近，合计节约能源约 亿吨标准煤。单位 二氧化碳排放下降了，超额完成了下降 的目标。年单位 二氧化碳排放较 年下降了，超额完成了我国承诺的降低 的温室气体控制目标，在推动我国绿色可持续发展的同时，为世界应对气候变化作出了重要贡献，体现了构建人类命运共同体的大国担当。由于控能控碳方面的一些理解误区和政策设计方面的先天缺陷，控能控碳政策对经济发展造成的负面冲击也是不容回避的。尽管 年以来国家对控能控碳的政策和工作要求进行了调整和优化，但仍然存在一些不到位、不精准的地方。鉴于能源在国民经济中的基础性、保障性作用，能源政策的实施会对人民群众生产生活产生深刻而长远的影响，为了实现经济发展与“双碳”目标协调统筹，我国仍然需要对现行控能控碳政策进行进一步的修正和完善。我区已经被国家批准为由能耗“双控”向碳排放“双控”政策转变的试点省区之一，需要充分结合区情特点和产业分工，深入调研现行控能控碳政策实施中存在的问题，实事求是地探索一些“双碳”目标与地区经济发展和保障国家能源安全目标协同的政策方向，为国家进一步完善能控和碳控政策提出建议。二、现行控能控碳政策存在的问题及其原因 （一）能源消费总量控制政策指向有误从控能政策出台的缘起来看，主要目的是解决能源资源的可持续利用问题。根据 年世界能源统计数据，世界一次能源消费结构中煤炭、石油、天然气合计占，同期我国这一数据为，可见化石能源是当今世界一次能源消费的绝对主体。由于化石能源是经过长期地质演化形成的，总量有限且具有不可再生性，如果不加以控制早晚会出现资源枯竭。据有关机构按 年探明储量和储采比测算，世界煤炭、石油和天然气的可开采年限分别为 年、年和 年，我国这一数据分别为 年、年和 年。如果不进行化石能源的节约集约利用，不久的将来人类就会面临严峻的能源危机，这就是必须控制能源消费的基本背景。但就是因为化石能源占一次能源约 这个高比例，导致许多人对能源本质问题理解上的误读，进而导致能源政策制定层面的简单外推，把一次能源结构中 的“该控制”变成了能源总量 的“全控制”，以期通过控制能源消费总量实现控制化石能源消耗的目标。能源作为人类生产生活所需热力和动力的来源，是一个国家或地区经济社会发展必不可少的资源。现代物理学的能量守恒定律证明：在一个封闭系统中，能量既不会凭空产生也不会凭空消失。只会从一种形式转化为另一种形式，或者从一个物体转移到其他物体，而能量总量保持不变。因此，从消费端看，随着人类生产进步和生活水平的提高，人均能源消费量基本呈现上升趋势，且在特定的技术经济条件下，许多经济活动消耗的能源数量是相对恒定的。如生产一吨电解铝需要耗电 度，少了就完不成这一工艺过程。年我国一次能源消费量 百亿焦耳，相当于美国水平的.倍，除了部分能源利用效率差距的原因外，我国巨大的人口规模和制造业大国的产业结构特点，也决定着我国必然是能源消费大国。但即使如此，如果从人均能源消费量看，我国则仅为美国水平的。年我国人均 仅为美国的，人民生活水平更是存在很大差距。即使未来科学技术进步和产业结构变革推动能源利用效率实现一定幅度的提升，但随着我国人均国民收入增加和人民生活水平提高，预计人均能源消费量还会有较大幅度的增长，而人口规模不可能短期内大量减少，因而我国能源消费总量也必将会在相当长时期内呈现不断增长趋势。从能源供应端看，自然界能够提供能量的资源品类是多种多样的，除煤炭、石油、天然气等常规化石能源和页岩气、可燃冰等非常规性化石能源外，还有风、光、水、核、氢、地热、潮汐等。但是人类在特定时代以什么作为主力能源则取决于当时特定的技术经济条件，包括能源开发和加工利用的技术能力、能源获取和使用的经济性和便利性等。如在农业社会，人类获取热力主要靠薪柴，动力主要靠畜力。而到了工业社会，技术进步推动人类的能源利用也进入了以煤、油、气等化石能源为主的时代。由此可见，人类的能源问题本质上是一个在特定技术经济条件约束下的能源品类选择问题，即是以什么作为主体能源的结构性问题，而非使用多少能源的总量问题。当然，人类最终选择什么作为主体能源除了需要考虑开发利用的技术经济条件之外，还需要考虑这种能源自身的特点，如资源存量有多少、是否可以长期持续利用、资源开发对自然环境的影响等。基于此，既然化石能源具有存量有限、开采过程侵扰环境、使用过程排放温室气体等特点，那人类能源战略的核心就应该是如何用其他可持续、低碳化的一次能源逐步替代化石能源，而不应该是限制某种意义上具有刚性需求特点的能源消费总量。认识层面对能源本质问题的误读必然引发政策层面对能源政策的误行。如基于能源总量控制导向，过去的能耗控制政策把风、光、核、水等可再生的低碳能源按标准煤进行折算，也纳入能耗控制范围，这不仅违背了能源利用问题本质的规律，也与支持可再生能源发展的政策形成对冲效应，客观上限制着可再生能源的发展。国家调整能耗控制政策后，新增可再生能源不再纳入能耗总量控制，同时强调主要控制能耗强度，对能耗总量实行弹性管理。应该说，这一调整在控能政策优化上取得了很大进步，但从能源问题本质的规律看仍然没有调整到位。如现行存量的新能源发电仍然要纳入能耗核算，新增可再生能源虽然总量核算时不再计入，但核算强度时仍然要折回计入，这是因为政策制定者还没有完全走出在能源总量和结构问题上的认识误区。（二）用控能代替控碳不够科学合理从控碳政策出台的缘起看，主要目的是减少温室气体排放以应对气候变化。其基本逻辑是目前地球温度升高正在导致冰川融化、海平面升高，各类自然灾害频发、极端气候现象不断对人类的生存和发展造成巨大威胁。而地球温度升高的主要原因是人类过度排放二氧化碳、甲烷、氮氧化物等温室气体导致地球表面“温室效应”不断增强，控制地球温度升高就必须减少温室气体排放。由于二氧化碳是温室气体的主要组成部分，控制温室气体首要的就是减少二氧化碳排放量。且不说这一因果逻辑目前科学上既未被证实也未被证伪，从其核心要义上看也仅仅是指只有二氧化碳过量排放到空气中才会造成温室效应，而不是所有的碳都会造成温室效应。但同样由于理解层面的误读误解，在现实政策操作层面又造成了控碳领域“以全概偏”的问题。一是片面地以控能代替控碳。目前，用控能代替控碳主要原因同样是因为能源在碳排放中的绝对主体地位。根据国际能源署统计，年全球温室气体总排放量达到 亿吨二氧化碳当量，而能源燃烧和工业过程产生的二氧化碳排放量就达 亿吨，占温室气体排放总量的.。对能源细分领域的排碳量分解，其中用煤排放 亿吨，用石油排放 亿吨，用天然气排放 亿吨，煤油气合计占能源燃烧和工业过程产生二氧化碳排放量的，占全部温室气体排放总量的。我国一次能源结构具有富煤贫油少气的特征，能源消费结构中煤炭占比虽然逐年降低，但 年仍达，决定了我国能源领域二氧化碳排放占全部二氧化碳排放总量的比例接近。可见，无论从国外还是国内看，能源领域都是二氧化碳排放的主战场，控制住能源领域的碳排放也就控制住了绝大多数的碳排放，因而这也成了用控能代替控碳的理论支撑。同时，由于二氧化碳排放目前尚无统一的核算标准和公认的统计方法，而能耗的统计监测已具有成熟的体系和规范。从工作便利性的角度看，控能更具可操作性，因而目前碳核算也是按能源消费量乘以不同的碳排放系数测得。但这里却出现了两个重要问题，首先是有些产业虽然高耗能但不一定高排碳。如两个产能规模相同但原料不同的水泥厂，传统石灰石水泥厂比电石渣水泥厂能耗水平略低，但碳排放量却高出 倍。因为前者原料分解会产生二氧化碳，而后者则不会，以控能代替控碳就会导致产业政策上不够精准。其次是虽然同样是消耗能源，但消耗化石能源和消耗风、光等低碳能源，碳排放水平又存在显著差别，这又回到了前述能耗控制中存在的总量与结构矛盾问题。二是现实中存在着逢碳必反的极端化倾向。如原来的能耗控制政策把原料用煤也纳入控能控碳范围，就是对排碳问题的极大误解。其实，从自然机理看，碳元素不仅可以与氧元素通过燃烧生成二氧化碳提供热力，而且还可以依托其四个化合键的不同排列组合，成为构成现实物质世界的重要架构性元素，是碳基生命体的基本构成要素。如在无机物世界中，碳与碳原子结晶成正四面体结构就是金刚石，结晶成六边形分层结构就是石墨，单层石墨就是石墨烯。再从有机物构成看，碳元素更是对有机物的演变和性质起着决定性作用。如有机物分类中的甲、乙、丙、丁就是根据碳链中的碳原子的数目、分类命名的，而碳原子不同位置的化合键上结合氢原子、氢氧根、羟基等不同品种或个数的离子，就决定这类有机物或是烷、或是醇、或是醚、或是醛的化学属性。而六个碳原子形成一个六边形闭环就成为苯环，是构成更为复杂有机物的另一类基本架构。在苯环不同位置化合键上结合不同数量的氢原子、氢氧根或羟基等，又会形成不同性质的苯系有机物。可见，碳原子的个数、链长、形状、位置等都是决定有机物化学性质的重要因素，决定了碳元素在自然界物质构成中不可或缺的重要地位。而在这一物质演变过程中碳原子只是从一种物质或形态转化成另一种物质或形态，并没有排放到大气之中，因而把仅仅是物料转移的原料碳也计入二氧化碳排放量之中是不符合自然规律的。政策调整后新增原料用煤不再计入能耗总量是政策的重大修正，但原来的原料用煤计入能耗控制仍然不合理。（三）控能控碳政策操作层面不够公平合理政策制定之后如何有效执行是决定政策实施效果的重要一环，目前的控能控碳政策除了前述政策设计层面的缺陷外，在政策执行中也存在需要进一步优化的问题。一是指标层层分解的办法有失公允。总体控制性指标确定后，按一定基数分解落实到不同地区、不同行业执行，是我国行政目标管理的常用做法。这一办法好处在于简单易行，但不足之处在于因不能体现差异性而导致公平性欠佳。现行控能控碳政策也是在国家确定了总体目标之后，按基数确定各省区的目标分解任务，各省区按相同规则再逐级分解下达到更下级行政单位。这一办法只注重了现状而没有体现出不同地区特点和产业分工特色，造成既压力不等又有失公平。如内蒙古作为能源资源大区，产业结构依能依重，能耗和碳排放水平明显高于全国平均水平。作为国家能源战略资源基地，大部分能源原材料产品是用于区外保障能源安全和产业链供应链安全的，但能耗和碳排放却计算在内蒙古，导致节能减碳任务压力过大，对新上项目和产业发展形成制约。虽然目前国家通过重大项目能耗单列、保供项目能耗单列等措施使这一不公平问题有所缓解，但仍未从根本上解决。二是现行按产品进行能耗调控产业造成产业链断点。为控制重点产业和领域的能耗增长，现行政策主要采取限批“两高”项目的办法进行管控。但从产业链耗能特点看，一般越是前端需要分解或化合反应过程的原材料在生产环节需要的能源消耗越大，而后端主要以物理形变和位移为主的加工制造运销环节的能耗则会大大减少。而产业链运行作为一个整体，片面地限制某个环节的项目，会造成下游加工制造环节出现“巧妇难为无米之炊”的问题，影响整个产业链供应链的顺畅运行。如“双碳”背景下能源结构低碳化转型促进光伏发电产业大发展。内蒙古建设风、光发电大基地带动新能源装备制造业大发展。目前，包头、呼和浩特等地区多晶硅、单晶硅产业发展迅速，但其前端的工业硅项目却属于“两高”项目而被严格控制，从供应保障和成本两个方面影响了产业竞争力。其他如铝加工业中的电解铝、氯碱化工业中的电石、煤焦化行业中的焦炭等都面临着同样的问题。三、进一步优化我国控能控碳政策的建议 年实现碳达峰、年实现碳中和目标是我国对世界的庄严承诺，是保护人类共有家园的大国担当。我国必须把控制化石能源消耗量、减少二氧化碳排放量作为重要目标，以更加强烈的责任感和使命感积极应对气候变化。但鉴于能源在经济社会发展中的基础性、保障性地位，节能降碳工作必须尊重科学、遵循规律、理性推进，通过更加精准的控能控碳政策尽可能降低对产业发展和经济增长的影响。控能控碳政策主要由国家层面制定，省级以下主要任务是执行落实。但鉴于 年节能减碳行动中出现的问题，国家也正在积极推进政策完善。内蒙古作为节能降碳压力和经济发展压力矛盾较为突出的代表性地区，必须抓住被列为国家能耗“双控”转碳排放“双控”试点的机遇，积极进行节能降碳政策探索，在为经济发展创造更好条件的同时，为国家控能控碳政策的完善提供依据。（一）进一步修正能耗“双控”政策内容通过 年初以来的调整优化，我国现行能耗“双控”政策相较过去已经相对科学合理，但仍存在不够精准和目标冲突之处。同时，鉴于化石能源的可持续利用和近期保障形势仍然严峻，即使我国下一步能源政策方向逐步转向碳排放控制，但适度控制化石能源消耗仍然应该是重要目标，未来很可能会是能耗控制与碳排放控制并行。为此建议，一是要把能耗控制政策直接指向化石能源。只针对化石能源的使用实行总量和强度“双控”，但控制的力度和节奏要随着低碳能源的逐步替代稳步推进，而不再限制能源消费总量和强度。二是全部可再生能源都不再纳入能耗控制。在现行新增可再生能源不纳入能耗总量控制的基础上，对使用存量可再生能源的能耗也要剔除，计算地区能耗强度时也不再把可再生能源重新折回能耗核算。同时，要对使用低碳可再生能源的高载能产业不仅不限制，而且还应该根据其使用比例进行适度补贴和奖励，以促进可再生能源的发展和消纳并保障产业链供应链安全。三是对于原料用煤既不计入能耗也不计入碳排放。目前，用煤行业碳排放高主要在于燃煤发电，但随着电力行业可再生能源的逐步替代，电力行业的碳排放也将会不断降低。通过原料煤不计能耗碳耗支持煤炭产业逐步由燃料路线向原料路线转变，不仅不增加碳排放总量，而且可以为富煤地区的经济发展提供出路，还可以契合我国富煤贫油少气的一次能源禀赋特点，通过以煤代油强化化石行业的原料安全。（二）建立精准化的控能控碳核算标准及产业政策目前，以能耗乘系数折算碳排放并以控能代替控碳的产业政策，会对高能耗但低排碳产业造成误伤，因而需要在科学进行能核算和碳核算的基础上制定更加精准的产业调控政策。一是按产业链环节制定不同的能耗和碳排放标准。目前，由于能耗监测有着较为完善的监测体系和扎实的工作基础，按产业环节分解能耗在技术层面并不困难，困难主要在碳排放核算。因而，需要组织行业专家按照当下最通行的产业链条技术的可能环节和工艺路线，制定不同产业链各环节甚至主要产品的碳排放系数作为核算标准，且根据技术进步情况按一定时间周期进行定期调整，为精准的碳排放提供科学依据。二是强化不同行业或产业环节的能碳分类管控。依据分行业、分环节或分产品的“能属性”和“碳属性”，对不同行业、环节或重点产品按能高碳高、能高碳低、能低碳高、能低碳低四类特点进行分区。按高、中、低三类标准进行定性的“四象限、九宫格”分类表，并据属性分类精准制定相应的能耗和碳排放产业调控政策。当然，上述碳核算标准和精准性调控政策的制定，既需要较大的人财物力支持，又需要较长时间的反复论证和修订完善，但鉴于能源的基础性作用，再困难也应该抓紧进行，以降低政策误伤。（三）进一步完善控能控碳政策实施机制在进一步修订完善政策内容的基础上，还要加强政策实施机制的完善，以解决政策公平和政策协同问题。一是要建立更加科学的能、碳指标分解制度。重点是改变目前一刀切按基数逐层分解的办法，根据我国的国土空间特点、区域资源特征、人产城布局现状。结合我国中长期经济增长目标和产业发展需要，科学确定不同层次的分区功能定位和产业布局导向，控能控碳目标与地区发展兼顾。建立分区域、分层次的区域能耗系数和碳排放系数，作为制定区域产业政策的指导依据。二是建立全产业链条能控碳控制度。改革目前按产品控制“两高”项目的办法，根据产业发展需要，基于前述产业分解的能耗和碳排放情况，试点进行全产业链条核算机制，以解决产业链堵点问题。三是建立跨区域的能、碳指标统筹机制。在特定的技术经济水平下，由于用能权、排放权即意味着发展权，导致各级各地都把争取能耗和碳排放指标作为推动经济增长的重要抓手。但由于能、碳指标的过度分层细分，每个区域能够配置的指标很小，导致一些用能较多的大项目、好项目难以上马，因而需要建立相应的利益分配和补偿机制促进用能用碳指标的更高层次统筹。四是引导建立跨区域的新能源产消协同协作机制。鉴于风、光等新能源产业受资源分布限制而布局分散且相对边远，往往出现能源富集区与用能产业区时空分布错位问题，即有风、光发电优势的地区缺乏大量消纳性产业，而用能产业和园区基础良好的地区却缺乏相应的新能源发电基地。这就需要科学谋划产业布局并建立跨区域的产业协同协作发展机制。（责任编辑：伊志慧）