专项转移支付对地方政府农业...激励效应——以农业保险为例_何小伟.pdf

专项转移支付对地方政府农业支出的激励效应 以农业保险为例何小伟曹杨刘怡鑫 摘要 财政支农是保障我国粮食安全的重要手段，也是中央和地方政府的共同责任。为调动地方的积极性，1994 年“分税制”改革后中央设立了较大规模的农林水事务专项转移支付，并要求地方政府在共同事权项目中进行配套补贴。中央专项转移支付是否会激励地方政府的农业支出行为?具体的激励机制是什么?对区域均衡发展又有何影响?本文结合我国农业保险保费补贴的政策情境，构建了中央农业保险专项转移支付与地方政府保费补贴行为之间的“激励响应”模型，在此基础上利用 2008 2017 年我国各省农险保费补贴的数据，实证检验了中央农业保险专项转移支付对各省农险保费补贴的激励效应，并探讨了这种激励效应的时间趋势及后果。研究发现:从全国范围来看，中央农业保险专项转移支付显著激励了地方政府对农业保险(包括种植业、养殖业)保费的补贴支出，对养殖业保险的激励效应要比种植业保险更为显著，对中西部地区的激励效应要强于东部地区;在现行的比例补贴方式下，地方对农业保险保费的实际补贴水平低于其最优补贴规模;从时间趋势来看，中央农业保险专项转移支付对中西部地区的激励效应出现了“先升后降”的趋势，而对东部地区的激励效应则一直比较平稳;在现行的地方先行补贴、中央随后补贴的政策下，中央农业保险专项转移支付会助推各省农业保险发展水平的不均衡性。论文的结论对完善我国农业保险专项转移支付政策以及推进我国专项转移支付制度改革具有启示意义。关键词 农业保险;专项转移支付;地方政府;配套补贴;激励效应 中图分类号 F842.66 文献标识码 A 文章编号 1004 3306(2022)12 0052 22DOI:10 13497/j cnki is 2022 12 004 基金项目 教育部人文社科基金规划项目“费率市场化、监管约束与保险公司的风险承担研究”(21YJA790020)作者简介何小伟，对外经济贸易大学保险学院副教授，E-mail:hxvae ;曹杨(通讯作者)，对外经济贸易大学保险学院助理教授;刘怡鑫，对外经济贸易大学保险学院硕士研究生。一、引言民以食为天。粮食事关国运民生，粮食安全是国家安全的重要基础。在百年变局和世纪疫情交织叠加、外部环境日趋复杂和不确定的背景下，保障国家粮食安全是实现经济发展、保障社会稳定的“国之大者”，也是我国各级政府面临的长期艰巨任务。由于农业的基础性、弱质性、外部性等特征，财政扶持一直是各国政府支持农业发展的重要手段。改革开放以后，我国高度重视粮食生产，中央和地方政府持续加大财政支农的力度。然而，从财政支农25专项转移支付对地方政府农业支出的激励效应的责任承担主体来看，由于我国在中央与地方财政支农管理体制改革上的滞后，导致中央和地方政府在财政支农中出现了“事权划分不清、支出责任不明”的局面，在执行中经常出现交叉和错位现象(姜长云，2004;赵鸣骥，2008)。1994 年“分税制”改革之后，中央财政财力增长快于地方财力增长，但中央与地方在事权与支出责任改革方面相对滞后，导致地方在支出能力上难以匹配其相应的事权。为了调动地方的积极性，中央通过转移支付的方式对地方财力予以支持，而大量的专项转移支付项目正是在这种制度背景下设立的(周飞舟，2012)。统计数据表明，从 1995 年至 2018 年，我国的转移支付规模从 2533 亿元增长到 61686 亿元，年均增速约 15.6%，而同期专项转移支付规模从 373 亿元增长到 22927 亿元，年均增速约 20.6%。其中，由于“三农”工作的基础性和牵涉面的广泛性，中央财政对地方农林水事务的专项转移支付规模也实现了较快的增长。2015 年，中央对地方农林水事务的专项转移支付规模达到了 5957 亿元，占当年专项转移支付总额的 27%，远远超过 2002 年的 10.9%。虽然近年来我国持续推进专项转移支付的清理、整合与规范工作，但是涉农类专项转移支付项目的数量占比仍然位居前列。按照我国中央对地方专项拨款的惯例，中央在设立专项转移支付项目时，对于共同事权的事务，地方必须安排一定的资金配套，否则将难以争取到中央财政专项转移支付。如 2014 年国务院出台的关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见 明确指出，中央在向地方安排专项转移支付时，可以对中央和地方的共同事权向地方提出配套资金的要求。依据政府间财政转移支付的基本理论，中央财政在专项转移支付中要求地方政府进行资金配套，有助于克服地方政府对中央财政的依赖思想，引导和激励地方政府积极提供中央政府所强调的公共产品或服务，形成更好的央地协同效应。然而，在各地农业资源禀赋、财力水平等方面存在着较大差异的情形下，中央专项转移支付会如何影响地方政府的财政支农行为?在当前我国深化财政转移支付制度改革以及优化财政支农投入机制的背景下，对这一问题进行研究显然有着积极的意义。对于中央专项转移支付制度的政策效应，近年来学者们已经给予了较多的关注。比如，李丽琴和陈少晖(2012)认为，在我国“政治集权、经济分权”的制度背景下，专项转移支付更能够体现中央政府支持地方政府提供某项公共产品方面的政策意图，能够确保中央政府偏好的实现和统一性。吕冰洋等(2018)指出，专项转移支付是上级政府为了实现地区发展均衡而采取的积极均衡策略，并进一步指出这是导致我国专项转移支付占比居高不下的原因所在。学者们还对比考察了专项转移支付与一般性转移支付对地方政府支出的影响，并证实了专项转移支付有着更明显的激励效应(李永友和沈玉平，2009;范子英和张军，2010;刘畅和马光荣，2015;杨龙见等，2015;杨良松，2016)。此外，一些研究还考察35保险研究2022 年第12 期INSUANCE STUDIESNo.1220222016 年之后，财政部没有提供农林水事务专项转移支付的汇总数据。2014 年以来，我国持续清理、整合、规范专项转移支付项目，深入推进各个层面的涉农资金整合统筹，2017 年中央全面深化改革领导小组将“构建涉农资金整合统筹长效机制”确定为重要改革任务，探索推行“大专项+任务清单”管理方式。2019 年，财政部整合新设立了“共同财政事权转移支付”，集中反映中央承担的共同财政事权支出责任，暂列一般性转移支付项下。这是我国转移支付改革的重要变化，但是为了避免不必要的理解偏差，本文仍然沿用“专项转移支付”的传统提法。关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见 第三条规定:属于中央事权的，由中央全额承担支出责任，原则上应通过中央本级支出安排，由中央直接实施;属于中央地方共同事权的，由中央和地方共同分担支出责任，中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施;属于地方事权的，由地方承担支出责任，中央主要通过一般性转移支付给予支持。了农林水、科教文、社保医疗等不同类别专项转移支付项目对地方政府支出的影响，发现我国专项转移支付所要求的多种“配套政策”和“配套服务设施建设”，明显带动了地方经济建设支出，但挤压了对应的专项支出(姚东旻等，2019)。需要指出的是，由于数据可得性方面的原因，现有研究主要是基于全国性专项转移支付的汇总数据或者分类汇总数据来考察其对地方政府的激励效应，鲜有结合特定专项转移支付项目的微观个案研究，同时对中央与地方共同事权的专项转移支付项目关注较少，这种情形显然不利于我们全面评估专项转移支付政策的激励效应。这是因为:一方面，专项转移支付项目都有着鲜明的政策目标，不同类别的专项转移支付项目在政策目标上存在着差异，而地方政府可能会因为资源禀赋的差异而产生不同的响应偏好;另一方面，不同专项转移政府项目的事权属性也存在着差异，中央会对地方政府的资金配套提出不同的要求，进而形成不同类型的央地权责关系。概言之，专项转移支付对地方政府财政支出的影响可能存在着异质性。在这种背景下，基于特定专项转移支付项目的经验数据来考察其对地方政府支出行为的激励效应，不仅可以避免利用汇总数据研究所可能产生的结果偏差，而且可以丰富我们对不同政策情境下专项转移支付项目激励效应的认知，拓展财政转移支付的相关理论。基于此，本文将农业保险保费补贴这一属于中央与地方政府共同事权的专项转移支付项目作为研究对象，通过分析该项目的制度特征及实施后各地政府的响应行为，深入考察中央财政专项转移支付对地方政府补贴农业保险保费的激励效应，并试图通过这一典型案例“管中窥豹”。本文选择农业保险保费补贴作为研究对象的原因主要包括两方面。首先，农业保险保费补贴是我国财政支农惠农的新型工具，在 2007 年正式实施之后得到了各级政府强有力的组织和推动，成为新时期我国农业支持保护制度的重要组成部分，特别地，农业保险保费补贴是中央和地方的共同事权，中央财政通过专项转移支付的方式对各地予以激励，各地则具体负责管理与推动农业保险工作，形成了“中央激励地方响应”的行为模式，这也使得其在众多涉农类专项转移支付中具有典型性。其次，我们获得了 2008 2017 年我国中央和各省对农业保险保费补贴的具体数据，这为我们从微观上考察中央专项转移支付政策对地方政府的激励效应提供了坚实的数据基础。就农业保险保费补贴领域的研究而言，国内外学者已经就农业保险保费补贴的理论依据(Knight Coble，1997;Duncan Myers，2000;Goodwin Smith，2003;Smith Glauber，2012;Bulut，2017)、农业保险保费补贴的事权属性与央地责任划分(庹国柱，2011;何小伟和庹国柱，2015;熊志刚和安秀梅，2018;何小伟等，2019)、我国农业保险财政补贴政策运行实践(周坚等，2018;牛浩和陈盛伟，2020;张峭，2020)等问题展开了探讨，但是很少有研究考察中央专项转移支付对地方政府补贴农业保险保费行为的激励效应。本文的贡献包括三方面:第一，研究视角上，本文立足于中央与地方财政在农业保险保费补贴上的目标差异，揭示了中央与地方之间存在着“激励响应”的互动关系，进而分析中央专项转移支付政策对地方政府农险补贴行为的激励效应，为我们评估涉农类专项转移支付的政策效果提供了案例支持和实践佐证;第二，研究方法上，本文从理论上构建了中央和地方之间的“激励响应”互动模型，构建了45专项转移支付对地方政府农业支出的激励效应也即“中央事权”、“中央地方共同事权”和“地方事权”三种。根据财政部 2021 年 11 月 10 日发布的数据，自 2007 年实施保费补贴政策以来，财政部累计拨付保费补贴资金2201 亿元，年均增长 21.7%。2020 年，财政部拨付保费补贴资金 285.39 亿元，推动中国成为全球农业保险保费规模最大的国家，实现保费收入 815 亿元，为 1.89 亿户次农户提供风险保障 4.13 万亿元，中央财政补贴资金引导和使用效果放大近 145 倍。反映中央和地方政府保费补贴行为的量化指标，在此基础上利用双向固定效应模型和平衡面板数据从多角度检验了中央专项转移支付对地方补贴农业保险保费行为的影响，有效的改善了回归估计中的内生性偏误;第三，新机制发现上，本文证实了中央专项转移支付会对地方财政存在激励效应，但是这种激励效应受到区域、农产品结构、农业地位、财政实力等因素的影响，同时，我们发现中央专项转移支付会助推区域农业保险发展的不均衡。本文余下的内容安排如下:第二部分分析了我国农业保险保费补贴的政策情境;第三部分在理论上构建了地方政府提供配套资金的激励响应模型，探讨了中央农业保险专项转移支付对地方政府补贴农业保险保费的具体激励机制;第四部分阐述实证研究的策略与方法;第五部分是实证结果与稳健性检验;第六部分讨论了激励效应的时间趋势及其对区域均衡发展的影响;最后是结论与政策建议。二、农业保险保费补贴的政策情境从世界范围来看，农业保险是农业风险管理的重要手段，而保费补贴是各国政府支持农业保险的重要方式(Mahul Stutley，2010)。改革开放以后，虽然我国农业保险先后经历多种形式的商业化探索和试验，但是最终以失败而告终(庹国柱和李军，2003)。党的十六大之后，随着中央提出统筹城乡经济社会发展的基本方略，我国加大了对农业的支持保护，积极探索支持农业和农村发展的途径和方式，农业保险也迎来了发展的春天。2004 年，中央一号文件首次提出要“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”。此后，我国农业保险试点工作如火如荼地开展起来，农业保险经营取得了一定的成效。2007 年 4 月，我国财政部发布 中央财政农业保险保费补贴试点管理办法，正式将农业保险纳入补贴范围，开启了由中央财政正式提供农业保险保费补贴的历史。2008 年 2 月，财政部发布了中央财政种植业保险保费补贴管理办法 以及中央财政养殖业保险保费补贴管理办法 两个文件，对种植业保险和养殖保险的保费补贴范围、保障措施、预算编制、监督管理等问题进行了具体的规范。其中，种植业保险的补贴品种主要包括粮、棉、油、糖等种植范围广、关系国计民生的大宗农产品，而养殖业保险的补贴品种包括能繁母猪、奶牛和育肥猪。这两个文件基本确立了我国政策性农业保险保费补贴的制度框架。2016 年底财政部出台了内容更全面的 中央财政农业保险保险费补贴管理办法，在做法上沿袭了此前的补贴制度框架。2021 年，财政部修订并形成了新的中央财政农业保险保费补贴管理办法。新的文件提高了中央财政对中西部地区种植业保险的支持力度，维持了各地养殖业、森林和涉藏特定品种保险保费补贴比例的稳定，同时优化了省级补贴比例计算方式，给予地方财政更大自主权。出于激励地方政府积极补贴的考虑，财政部提出了由中央和地方财政共同承担补贴责任的制度安排，但是要求地方财政按照一定的比例先行补贴，然后财政部再提供相应比例的专项转移支付。比如，55保险研究2022 年第12 期INSUANCE STUDIESNo.122022发文编号为“财金 2007 25 号”。试点地区为内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆、四川六省区。发文编号分别为“财金 2008 26 号”和“财金 2008 27 号”。其中，糖料作物自 2012 年起被纳入中央财政补贴范畴。另外，2013 年起，中央财政对育肥猪的保费补贴比例从10%提高至中西部地区 50%、东部地区 40%。中央财政农业保险保费补贴管理办法(财金 2021 130 号)由财政部于 2021 年 12 月 31 日发布，2022 年 1 月1 日起施行。本文的中西部地区包括东北地区。根据 2021 年 中央财政农业保险保费补贴管理办法 的规定，对于稻谷、小麦、玉米、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物、天然橡胶、三大粮食作物(稻谷、小麦、玉米)制种等中央财政补贴险种的保费，在省级财政平均补贴比例不低于 25%的基础上，中央财政对中西部地区补贴 45%、对东部地区补贴 35%;而对于养殖业能繁母猪、育肥猪、奶牛保险的保费，在省级财政平均补贴比例不低于 25%的基础上，中央财政对中西部地区补贴 50%、对东部地区补贴 40%。相反，如果省级财政的平均补贴比例低于 25%，那么，中央财政的补贴比例将会适当扣减。图1中央财政与地方财政之间的激励 响应关系可以看出，在我国的农业保险保费补贴框架下，虽然中央财政和地方财政同时承担着农业保险保费补贴的责任，但是二者之间同时还存在着明显的“激励 响应”互动关系(如图1)。具体来说，中央财政是全国农业保险保费补贴政策的制定者，通过设立专项转移支付来激励地方政府的参与，而地方财政尤其是省级财政则是我国农业保险专项转移支付政策的行为响应者。地方政府如何在配套资金上响应中央财政的专项转移支付，直接决定着中央财政对各省农业保险保费补贴的投入规模，最终影响着全国财政系统对农业保险保费补贴的总规模。需要进一步说明的是，考虑到各地之间在经济和财力水平上存在差异，中央财政在专项转移支付时对东部省份和中西部省份进行了差异化的对待。比如，对于种植业品种，在省级财政至少补贴 25%的基础上，中央财政对中西部地区补贴 45%、对东部地区补贴 35%;而对于养殖业保险品种，在地方财政至少补贴 25%的基础上，中央财政对中西部地区补贴 50%，对东部地区补贴 40%。这种差异化的安排，意味着中央专项转移支付可能会对中西部省份有更强的激励效应。考察并评估这种差异化补贴安排的政策效果，有助于我们进一步完善农业保险的现行补贴政策。三、中央专项转移支付对地方政府补贴农业保险的激励模型(一)基本模型由于地方政府对农业保险配套补贴的响应情况直接决定着中央农业保险专项转移支付的激励效应，因此我们将省级政府的目标函数作为关注焦点，为了简化分析，我们采用了线性目标函数，见公式(1)。其中，IA和INA分别为各省的农业和非农业产值，0，()1 是农业产值在地方政府目标函数中的权重，(1 )为非农业产值的权重。权重可以理解为地方政府对该部分收入的重视程度。?G 为地方政府的财政总预算，G1和G2分别是地方政府在农业和非农上的财政支出，其中G0为除了农业保险补贴之外的其他农业支出。假设?G 和G0为给定的外生变量，即在模型外决定的变量。模型的内生变量为G1和G2，也即地方政府需要确定农业财政支出和非农财政支出的规模来实现目标函数的最大化。由于模型65专项转移支付对地方政府农业支出的激励效应根据 中央财政农业保险保费补贴管理办法，省级财政平均补贴比例表示为(25%+a%)。对于种植业保险保费，当 a0 时，中央财政对中西部地区(不含大连市)补贴 45%，对东部地区补贴 35%;当 a 0 时，中央财政对中西部地区(不含大连市)补贴(45%+a%1.8)，对东部地区补贴(35%+a%1.4)。对于养殖业保险保费，当 a0 时，中央财政对中西部地区补贴 50%，对东部地区补贴 40%;当 a 0 时，中央财政对中西部地区补贴(50%+a%2)，对东部地区补贴(40%+a%1.6)。“需要注意的是，根据 2016 年的补贴政策，东部、中西部的种植业补贴比例分别为 35%和40%。在后文的实证检验中，我们也参考了 2016 年的补贴比例。根据 2008 年财政部发布的 中央财政养殖业保险保费补贴管理办法，东部地区包括北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东 9 省市，其余省市为中西部地区。另外，在财政部 2010 年 5 月 31 日发布 关于 2010 年度中央财政农业保险保费补贴工作有关事项的通知 之后，中央财政才开始对东部和中西部实施差异化专项转移支付，而养殖业的差异化转移支付政策自 2013 年后稳定下来。假定?G 和G0为给定的外生变量，因此地方政府只需要确定农业保险补贴(G1 G0)的规模。MaxG1，G2U(IA，INA)=IA+(1 )INAs tG1+G2?G and G1G0(1)地方政府的农业生产函数为公式(2):IA=d*G1，G0，()r*INA()+1 d*INA(2)其中 d 为发生不利于农业生产的自然灾害的概率，INA为没有自然灾害的情况下的农业产值，INA是模型给定的外生变量。其中(G1，G0，r)是农业产值的风险保障函数，也即当发生自然灾害时农业生产者所获得的保险补偿，其是农业总支出G1、农业保险补贴以外的农业支出G0以及包含中央对农业保险专项转移支付之后的农业保险补贴系数 r 的函数。其中 r1，中央政府对农业保险的专项转移支付补贴系数是(r 1)，即对地方政府的每 1 元补贴，中央政府会再配套补贴(r 1)元，所以总的可以被用于农业的支出是G0+r(G1 G0)。农业产值的风险保障函数如下所示:G1，G0，()r=0 1*eG0+rG1 G()()0(3)其中1可以体现农业支出的利用效率。假设(0，1，即参数0和1需要满足0 1*e G0，并且0 1*eG0+r?G G()()01。保障系数 随着地方政府农业保险补贴(G1 G0)的增加而单调递增，同时由于二阶导数2G210，因此农业保险补贴符合边际回报递减的性质。地方政府的非农业生产函数为:INA=G()2*INNA(4)其中INNA为非农行业理论上的最大产能，最大产能能在多大程度上转化为非农收入取决于转化函数 G()2，转化函数由以下公式给出:G()2=0 1*e G2(5)其中1可以体现非农支出的资金利用效率。假设(0，1，即参数0和1需要满足0 10，并且0 1*e(G G0)1。转化系数 随着非农支出G2的上升而单调递增，同时由于二阶导数2G220，因此非农支出也符合边际回报递减的性质。根据上文的模型设定，我们可以对模型求解。模型存在两种解，一种为角解(Corner Solution)，一种为内部解(Interior Solution)，下面将依次分析。(二)角解:专项转移支付能否激励地方政府补贴农业保险?由于模型设定的农业支出和非农支出都存在边际回报递减的性质，在给定中央政府的专项转移支付系数为(r 1)的前提下，如果在地方政府的农业保险补贴为 0 时，农业支出的边际回报依然低于非农业支出的边际回报，那么地方政府不会对农业保险进行任何补贴，此时模型的解为G1=G0，而G2=?G G0。下面我们分析角解需要满足的条件。当地方政府的农业支出为G0，即没有任何农业保险补贴的情况下，农业保险补贴的边际回报为 d 1r e G0*INA，而非农支出的边际回报为 1()1e?G G()0*INNA，只有在农业保险补贴的边际回报大于非农支出的边际回报的条件下，地方政府才会进行农业保险补贴。如果从补贴系数的角度出发，只有在补贴系数 r 满足如下条件时，即转移支付达到一定规模时，地方政府才会对于中央政府的专项配套补贴有响应:75保险研究2022 年第12 期INSUANCE STUDIESNo.122022r 1 *1d*11*INNAINA*e2G0?()G(6)在中央财政的专项转移支付系数给定的情况下，不等式的右边越小，那么中央专项转移支付越有可能起到激励地方政府补贴的作用。当地方政府的目标函数中农业的重要性越高、地方受到自然灾害影响的概率越大、农业资金相对于非农业资金的使用效率越高、地方经济中农业占比越大时，地方政府越有可能对于中央专项转移支付产生响应。同时，地方政府的自身财政预算情况和农业支出情况也有显著影响，具体而言:地方财政预算越宽松，同时地方政府本身的农业整体支出越少，越可能对农业保险进行补贴。由于中西部省份的农业经济占比显著高于东部省份，同时整体经济发展不如东部地区，所以在相同政策条件下，中西部地区更有可能对中央转移支付做出响应。(三)内部解:如果专项转移支付激励有效，地方政府的最终补贴规模是多少?在满足不等式(6)的前提下，地方政府对农业保险的最优补贴G1 G0，即补贴规模大于 0。而农业保险补贴的边际回报等于非农支出的边际回报的条件下，地方政府达到对农业保险的最优补贴规模。根据边际回报相等可以得到如下公式:d 1r e G0*INA=1()1e?G G()0*INNA(7)根据上式可以得到地方政府对农业保险的最优补贴规模为G1=ln1 *11*INAINNA*d*()r+?()G+r 1*G01+r(8)因此，地方政府对农业保险的补贴水平与目标函数中农业产值相对于非农收入的重要性(/(1)、地方政府农业资金相对于非农资金的使用效率(1/1)、地方农业产值相对于非农收入的规模(INA/INNA)、地方自然灾害发生的概率 d 以及地方的农业整体支出规模G0正相关。这说明地方政府对农业保险的补贴行为是有效的，即地方经济对农业保险的需求越大时，地方政府的补贴规模也越大。同时，地方政府对农业保险保费补贴的行为具有正收入效应，当地方财政预算?G 越大时，补贴规模越大。(四)激励效应的比较静态分析:专项转移支付的激励效应会受哪些因素影响?根据公式(8)，通过对等式右边相对于中央政府补贴系数 r 求导可得d G1dr=1+rr+2 G0?G ln(1 *11*INAINNA*d*r)(1+r)2(9)公式(9)代表中央专项转移支付系数 r 对地方政府补贴的激励效应。第一，激励效应不是系数 r 的单调递增函数，在 r 达到一定标准之后，随着 r 的继续提高，地方政府的补贴额度会降低，体现了中央专项转移支付对地方政府补贴的“挤出作用”。第二，激励效应与地方的非农业保险类的农业支出G0正相关，说明地方的农业支出越高，激励作用越显著。第三，激励效应与地方财政收入水平?G 负相关，说明地方的财政预算越宽裕，对于中央资金的依赖越弱，激励效应就越不显著。东部地区相对于中西部地区经济发展水平较高，财政较为宽裕，同时农业支出一般低于中西部地区，因此中央专项转移支付对中西部地区的激励效应会比东部地区更加显著。(五)专项转移支付的外部性分析:现行的专项转移支付政策是否为最优?我国各省的经济结构和农业地位差别很大，如黑龙江、河南、山东等地是重要的粮食主产区，而北京、上海、广东等地则是粮食主销区。由于各省在决策时主要考虑辖区内的情况，因此其决策时可能会低估本省农业发展对于其他省份的影响，由此也导致自身农业保险保费补贴出现正外部性。具体来说，85专项转移支付对地方政府农业支出的激励效应在某省的农业生产遭受自然灾害后，如果该省有较高的农业保险覆盖率，那么农业保险可以为该省的农业生产稳定提供有力的支持，进而使得全国各省共同受益。假定从中央政府全国统筹的视角来看，地方政府农业产值的最优权重为c，其中c，因为考虑了农业保险的外部收益;同时，假设c与地方农业产值在全国农业产值中的占比成正相关，即地方在全国的农业经济地位越高，c越大，那么，借助上文的分析框架，我们得到社会最优的地方政府补贴规模为:Gc1=lnc1 c*11*INAINNA*d*()r+?()G+r 1*G01+r)(10)社会最优补贴规模与地方政府补贴规模之间的差别为:Gc1 G1=lnc1 ()c ln1()1+r(11)可以看到，地方在全国的农业经济占比越高，也即c越大，地方政府补贴规模与社会最优补贴规模之间的差距也会越大。中央财政可以通过提高对农业大省的农险专项转移支付系数来缩小差距，但不能完全消除这种正外部性。然而，如果中央政府通过对地方政府进行等同于上式固定额度(Lump Sum)的专项转移支付，则可以使得地方政府达到最优补贴规模。从上述理论模型可以看到，中央与地方的“激励 响应”互动关系体现在:中央政府设定农业保险专项转移支付的配套比例 r，地方政府根据配套补贴比例，在自身财政约束下，通过对农业部门与非农部门财政支出的权衡取舍，决定对农业保险的最优补贴规模。由于模型中地方政府对农业保险的补贴规模与中央的专项转移支付规模均为内生变量，因此下文将通过构建实证模型对内生性进行处理。综合上述理论模型分析，本文提出如下研究假设:假设 1:中央对农业保险的专项转移支付会对地方政府的保费补贴行为产生激励效应。假设 2:在现行的比例补贴方式下，地方政府对农业保险保费补贴的实际水平低于最优水平。假设 3:在现行补贴政策下，中央对农业保险的专项转移支付会助推各省农业保险发展水平的不均衡性。四、实证框架:模型、变量与数据(一)模型设定根据本文的研究目的并结合面板数据性质，我们使用随机效应模型(andom Effect)作为基准回归模型:Peneit=0+1Transferit+2Control+3*yeart+(ui+it)(12)其中:下标 i、t 分别表示省(市、自治区)和年份;被解释变量Peneit表示各省财政对农业保险的保费补贴深度;Transferit表示中央对各省农业保险的专项转移支付力度，也是本文的核心解释变量;Control是控制变量集合;yeart代表时间的虚拟变量;ui+it为回归的误差项，其中ui为各省份特定的随机误差，it为经典误差项。因为中央专项转移支付Transferit具有内生性，基准模型中1的估计会产生偏误。本文采用两种方法纠正内生性偏误，一是使用“随机效应模型+工具变量”的回归方法(后文将对工具变量进行说明);二是使用双向固定效应模型(Two-way FE)。双向固定效应模型的具体形式如下:Peneit=0+1Transferit+2Control+i+t+it(13)95保险研究2022 年第12 期INSUANCE STUDIESNo.122022其中:i和t分别表示地区固定效应和年份固定效应;it是随机扰动项。双向固定效应模型可以有效控制由于不随时间变化的缺失信息所导致的内生性偏误。因为本文使用的是平衡面板数据，双向固定效应模型可以提供充足的“组内变化(within group)”用于估计，后文将主要基于固定效应模型的实证结果进行分析。(二)变量描述性统计1.被解释变量本文的被解释变量，也即“地方政府对农业保险保费的补贴深度(Pene)”，我们用各省财政对本省农业保险(或种植业、养殖业)的保费补贴规模与各省农业(或种植业、养殖业)产值的比值来表示，用以反映各省对农业保险(或种植业保险、养殖业保险)的财政支持力度。构建这一指标的原因包括两方面:一是该指标可以从横向上比较各省为每单位农业产值所投入的农业保险补贴额，有较强的经济意义，可避免因简单比较保费补贴规模而导致的偏差;二是在保险发展国别研究领域，利用保险深度指标(保费收入与国内生产总值的比值)来衡量一国(地区)保险业发展水平是比较常见的做法(郑伟等，2010)，而各省对农业保险保费的财政补贴本身也是农业保险保费的重要组成部分。各省农险保费补贴深度=各省对农业保险的保费补贴规模/各省农业产值2.核心解释变量本文的核心解释变量，也即“中央财政对各省农业保险保费的专项转移支付力度(Transfer)”，我们用中央每年对各省农业保险专项转移支付的规模与各省农林水事务财政支出的比值来表示。构建这一指标的具体原因包括:首先，中央农业保险专项转移支付在本质上是一种“条件性”的上级拨款，它能够增强地方的财力，产生“收入效应”;其次，对地方政府而言，农业保险保费补贴属于农林水事务财政支出的范畴，其每年的补贴额度及增长速度通常被置于整个农林水事务领域进行统筹考虑。换言之，中央财政对各省农业保险保费的专项转移支付力度，可能会对财力与禀赋各异的省份产生不同的“收入效应”，进而形成不同程度的激励效果。中央农险专项转移支付力度=中央农险专项转移支付规模/各省农林水事务财政支出规模根据第三部分理论分析的公式(9)，我们选择合适的变量进行计量分析。具体来说:本文将选用各省的财政分权(decentral)和各省的财政自给率(fiscal)来刻画地方政府的财政收入水平G，其中财政分权用各省本级人均财政支出与中央本级人均财政支出的比值来衡量，而财政自给率用各省一般公共预算收入与该省一般公共预算支出的比值来衡量;选用各省上一年度农作物受灾面积与全部农作物播种面积的比值，即各省农业灾害情况(disaster)，来刻画各省的农业灾害概率 d;选用各省农林水财政支出与当年各省一般公共预算支出的比值，也即各省对农林水事务的支持力度(agriexp)，来刻画地方政府的农业支出水平G0;选用各省农业(或种植业、养殖业)产值与当年该省国内生产总值的比值，也即各省第一产业地位(agri_GDP)，来刻画地方农业产值相对于非农业产值的比例(/(1 );选用各省农业(或种植业、养殖业)产值与当年全国农业(或种植业、养殖业)总产值的比值，也即各省农业在全国农业的相对地位(agri_national)，来刻画地方政府农险补贴的外部性大小。另外，考虑到农业保险保费补贴仅覆盖部分大宗农产品以及对东部、中西部地区实施差异化补贴，我们还增加了各省农业结构(struc)06专项转移支付对地方政府农业支出的激励效应根据 2021 年的 中央财政农业保险保费补贴管理办法，中央财政补贴险种的品种包括种植业(稻谷、小麦、玉米、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物、天然橡胶、三大粮食作物的制种)、养殖业(能繁母猪、育肥猪、奶牛)、森林(公益林、商品林)、涉藏特定品种(青稞、牦牛、藏系羊)，但是不包括渔业品种。因此，本文将农业产值分为农、林、牧、渔四类产值之和，将各省农、林、牧的产值之和与农业总产值的比值作为反映各省农业结构的指标。和各省所在区域(area)这两个变量。理论模型中随时间变化和不随时间变化的其他变量由实证模型中的时间固定效应和省份固定效应分别进行衡量。为了避免控制变量之间的共线性，本文不直接把各省人均 GDP 水平作为控制变量，而是通过财政分权、财政自给率、农林水支出等变量来控制各省经济发展水平对农业保险补贴深度的影响。变量定义表表 1变量类别变量定义被解释变量各省农险保费补贴深度(agri_pene)各省对农业保险的保费补贴规模与各省农业产值的比值各省种植险保费补贴深度(crop_pene)各省对种植业保险的保费补贴规模与各省种植业产值的比值各省养殖险保费补贴深度(breed_pene)各省对养殖业保险的保费补贴规模与各省养殖业产值的比值解释变量中央农险专项转移支付力度(agri_trans-fer)中央对各省农业保险的专项转移支付规模与各省财政农林水事务支出的比值中央种植险专项转移支付力度(crop_transfer)中央对各省种植业保险的专项转移支付规模与各省财政农林水事务支出的比值中央养殖险专项转移支付力度(breed_transfer)中央对各省养殖业保险的专项转移支付规模与各省财政农林水事务支出的比值控制变量财政分权(decentral)各省本级人均财政支出与中央本级人均财政支出的比值财政自给率(fiscal)各省一般公共预算收入与该省一般公共预算支出的比值农业结构(struc)各省农、林、牧总产值与当年各省农业总产值的比值农业支持力度(agriexp)各省财政农林水事务支出的规模与当年各省一般公共预算支出的比值农业灾害情况(disaster)上一年度各省农作物受灾面积与全部农作物播种面积的比值第一产业地位(agri_GDP)各省农业(或种植业、养殖业)产值与当年该省国内生产总值的比值各省农业在全国的地位(agri_national)各省农业(或种植业、养殖业)产值在全国农业(或种植业、养殖业)总产值的比值区域(area)中西部省份取值为1，东部省份取值为03.工具变量在基准模型公式(12)中，可能造成内生性偏误的缺失信息主要有两类。第一类是各省农业禀赋的差异。农业禀赋通常包括各省的耕地情况、气候条件以及适合发展的农产品类型等。中央政府和各省在制定农业保险补贴政策时，一般需要综合考虑各省农业禀赋，因此当这些信息缺失时，就可能会出现估计偏误。比如，中央可能会加大对农业大省的补贴力度，同时各农业大省自身可能也比较重视农业保险，如果缺失这一部分信息，就会高估中央专项转移支付的激励作用。第二类是可能影响各省农业保险补贴规模的其他经济政策。当这些不被模型控制的其他经济政策同时与中央专项转移支付规模相关时，就会产生估计偏误。比如，在各省开展“GDP 竞赛”的大背景下，地方政府更愿意将财政预算花在有直接经济产出的部门，产生“轻农”倾向，但是近年来中央越来越重视农业的发展，并加强了对“三农”领域的转移支付，进而可能增强各省对农业的投入力度。因此，如果这些“缺失”的经济政策与中央专项转移支付规模正相关，但是与各省的农业保险补贴深度负相关，那么就可能低估中央专项转移支付的激励作用。16保险研究2022 年第12 期INSUANCE STUDIESNo.122022本文所选取的工具变量是，假设各省对辖区内所有入围中央补贴范畴的大宗农产品(如种植业中的粮食作物、油料作物、糖料作物、棉花等，养殖业中的育肥猪、母猪、奶牛)都提供农业保险补贴，也即在各省大宗农产品保险保障“全覆盖”的情形下，中央政府对各省应该提供的农业保险专项转移支付规模与各省农林水事务财政支出的比值。工具变量(IV)=假定保险全覆盖情形下中央财政对各省农业保险保费的专项转移支付规模/各省农林水事务财政支出规模其具体计算方式如下:首先，根据 中国统计年鉴 等公开数据确定各省入围中央补贴范畴的大宗农产品(主要考虑种植业和养殖业)的生产规模(亩、头);其次，假定种植业农产品的保险金额为 500元/亩，保险费率为 5%，并假定养殖业育肥猪、能